文_宣曉偉

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，暴露出我國地方政府治理能力的諸多不足，需要汲取的教訓(xùn)是多方面的，其中很重要的一點(diǎn)是如何完善已有的央地關(guān)系以有效提升地方政府的治理能力。

一、地方政府治理能力與央地關(guān)系的制度安排密不可分

一般而言，地方政府的治理能力被其所在的制度環(huán)境所深刻影響，在我國塑造地方政府行為的一系列制度安排中，央地關(guān)系是最為重要的因素之一。可以說，中央和地方關(guān)系不同的制度安排，會形成不同的地方治理水平。

以此次新冠肺炎疫情為例，人們詬病最多的一點(diǎn)是地方政府應(yīng)對不力以致錯過了控制疫病蔓延的最佳時期。從更深層次看，這一定程度上反映了目前我國央地關(guān)系中存在的各級政府權(quán)限不明、責(zé)任不清等突出問題。在各級政府事權(quán)界限清晰、權(quán)責(zé)對等的制度背景下，不同級別的政府部門面臨著更為合理的激勵環(huán)境，促使地方政府采取更加合適的行為，有助于其有效提升治理水平。與此相對，由于事權(quán)性質(zhì)不清、權(quán)責(zé)關(guān)系不明的制度安排，一旦出了問題，相關(guān)的政府和部門都可推卸責(zé)任，從而使相應(yīng)的激勵制度產(chǎn)生扭曲，誘導(dǎo)地方政府的機(jī)會主義行為，削弱其治理能力。

二、我國央地關(guān)系的重要特征及對地方治理能力的影響

我國各級政府在不同事務(wù)中權(quán)責(zé)難以明晰的問題，與已有的中央和地方關(guān)系制度安排有著密切的關(guān)系。要明白這一點(diǎn)，需要對我國央地關(guān)系的制度特征有所了解。

（一）我國央地關(guān)系的制度特征

第一，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下采取“中央決策、地方執(zhí)行”的模式。它具有兩個重要的特點(diǎn)。一是中央決策范圍之深之廣，中央對于地方事務(wù)的決策并沒有法律限制，只要中央有意愿，都可以納入自身的決策范圍。二是地方執(zhí)行范圍之深之廣。中央極少承擔(dān)具體政策的執(zhí)行，它更多是對下級政府發(fā)布命令。在我國，中央本級支出和中央政府公務(wù)員所占的比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家的平均水平，我國中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%；我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在30%左右。因此，無論何種性質(zhì)的事務(wù)，絕大多數(shù)均是層層委托給基層政府來執(zhí)行，即使是一些有全國性影響的事務(wù)，也都有地方的參與和實(shí)施。

第二，中央擁有決策上的絕對權(quán)威，地方具有執(zhí)行上的自由裁量權(quán)。在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，隨著國家整體組織和管理能力的明顯增強(qiáng)，中央決策管轄事務(wù)的范圍也大大擴(kuò)展，因而也面臨著更為復(fù)雜和尖銳的“中央政令一統(tǒng)”與“地方情況多樣”之間的沖突。由此，一方面，中央大大加強(qiáng)了決策的權(quán)威。由于中央本級支出和中央政府公務(wù)員所占的比例都遠(yuǎn)低于地方，中央保持決策上的絕對權(quán)威是一個數(shù)量規(guī)模相對較小的中央在面對如此龐大的地方時，維護(hù)政令一統(tǒng)的自然而然的舉措。另一方面，地方仍具有在執(zhí)行各項(xiàng)事務(wù)中的自由裁量權(quán)。由于政策的具體執(zhí)行主要依靠地方來加以實(shí)施，絕大多數(shù)政策的實(shí)際效果都在很大程度上依靠地方政府在執(zhí)行中的努力和配合，在政府承擔(dān)事務(wù)的覆蓋面和復(fù)雜程度不斷增加的情況下，地方所具有的自由裁量權(quán)也不可避免地需要增加。

第三，各級政府形成“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局。在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，決策大多是由中央的各職能部門作出的，與此同時又通過各級地方政府層層下達(dá)和貫徹執(zhí)行。為了保證中央決策能夠貫徹到位，不同層級政府的部門設(shè)置往往是相一致的，形成“上下一般粗”的格局。即使是較為基層的政府，也是“麻雀雖小、五臟俱全”，其職能部門的設(shè)置也要與上級政府大體保持一致。在現(xiàn)有央地關(guān)系下，基層政府的部門承擔(dān)著具體執(zhí)行的任務(wù)，上級政府各個不同職能部門的決策最終是要通過基層部門來加以落實(shí)，“上面千條線、下面一根針”，不同的上級職能部門都需要在基層政府有各自相應(yīng)的執(zhí)行部門來具體落實(shí)決策。

與此同時，“中央決策、地方執(zhí)行”模式下各級政府都在同一項(xiàng)事務(wù)上共同行使事權(quán)。由于各級政府是“事權(quán)共擔(dān)”的，那么一個事項(xiàng)沒有辦好，很容易形成各級政府責(zé)權(quán)不對等、互相推諉的局面。各級政府“事權(quán)共擔(dān)”極易形成“責(zé)任模糊”的后果。

（二）現(xiàn)有央地關(guān)系對地方政府治理能力的影響

改革開放以來，我國央地關(guān)系經(jīng)歷了重大調(diào)整，包括分稅制在內(nèi)等一系列制度的改革，有效調(diào)動了地方發(fā)展的積極性，由此形成獨(dú)特的“地方競爭模式”，對推動經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展有著重要作用。然而“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局在很大程度上依然保留了下來，并對地方政府治理水平的提升形成了諸多制約。

一是難以根據(jù)事務(wù)的不同性質(zhì)清晰劃分中央和地方的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致許多應(yīng)由地方自主決策和負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，不恰當(dāng)?shù)厥艿街醒氲囊恍└深A(yù)。由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)情況千差萬別，中央的統(tǒng)一決策很難充分照顧到各地的實(shí)際情況，而一旦涉及本應(yīng)屬于地方自主決策的局部性事務(wù)，若不恰當(dāng)?shù)厥艿礁深A(yù)，難免產(chǎn)生不符合各地實(shí)際的治理行為，從而有損于地方治理能力的提升。

二是地方治理的本土化程度低、自主治理的能力不足。在“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的治理模式下，對于地方政府的約束主要來自縱向的、來自上級部門，橫向的制約則相對較弱，尤其是來自地方民眾的“自下而上”的問責(zé)，則更為不足。在這種制度安排下，地方政府必然更為重視對上負(fù)責(zé)，而相對忽視對下負(fù)責(zé)，由此弱化地方治理水平，損害地方的治理能力。

三、理順央地關(guān)系，提升地方政府治理能力

正如黨的十九屆四中全會《決定》所指出，要完善央地關(guān)系，關(guān)鍵在于“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系”；而要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵是要明確劃分各級政府在不同事務(wù)上的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（一）按照影響范圍原則劃分各級政府在不同事務(wù)上的責(zé)權(quán)關(guān)系

按照影響范圍原則區(qū)分不同事務(wù)的性質(zhì)，并據(jù)此劃分中央和地方各級政府在其上的責(zé)權(quán)關(guān)系，既能有效保障地方政府的自主權(quán)限，提升地方的治理水平，又能促進(jìn)中央政府的政策實(shí)施，這一直以來是中央地方關(guān)系改革的重要方向。推進(jìn)按照影響范圍原則來區(qū)分不同層級政府權(quán)責(zé)關(guān)系的改革，需要對“中央決策、地方執(zhí)行”模式和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”體制加以調(diào)整，因?yàn)樯婕案鱾€領(lǐng)域的方方面面，必須站在更高的層面、具有更大的動力和決心來推進(jìn)相關(guān)的配套改革。

（二）提升中央和地方事權(quán)劃分的規(guī)范化和法治化水平

一是提高中央和地方責(zé)權(quán)利劃分的法治化水平，目前中央和地方的責(zé)權(quán)利劃分，主要通過行政方式進(jìn)行，存在大量的模糊和不確定性，因此要盡可能地用法律條文將其明確化、清晰化；二是提高中央和地方解決分歧的法治化水平，應(yīng)該建立公開化、程序化的渠道來解決不同層級政府之間的糾紛，增強(qiáng)司法調(diào)節(jié)在其中的作用。

（三）加強(qiáng)立法和司法，建立健全中央和地方關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制

在已有中央地方關(guān)系模式下，中央的政令一統(tǒng)主要通過行政命令的層層傳遞來實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)不同層級政府的事權(quán)劃分改革，調(diào)整“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的格局，將對保證中央的政令統(tǒng)一構(gòu)成挑戰(zhàn)，為此加強(qiáng)“司法的統(tǒng)一性”將成為重要舉措。首先要加強(qiáng)法官判案的獨(dú)立性，推進(jìn)審批獨(dú)立和審批公開，加快法院的去行政化，“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度”，“完善司法人員分類管理制度”。其次是加強(qiáng)法院相對于地方的獨(dú)立性。

（四）進(jìn)一步發(fā)揮各級地方人大作用，提升地方治理水平

中央和地方關(guān)系能否理順，從長遠(yuǎn)來看離不開地方治理框架的構(gòu)建和完善。只有充分發(fā)揮民眾對地方政府的監(jiān)督，地方治理水平的提升才能有真正的保障。為此，要進(jìn)一步發(fā)揮各級地方人大的作用，尤其是要加強(qiáng)地方民眾的監(jiān)督作用。