[摘?要]2018年和2019年美國(guó)相繼出臺(tái)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》及其試點(diǎn)計(jì)劃和具體實(shí)施規(guī)則，這是美國(guó)自2007年通過《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》后對(duì)美國(guó)外資安全審查制度進(jìn)行的首次全面性改革，其審查對(duì)象、審查程序和審查權(quán)限都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，并呈現(xiàn)出投資保護(hù)主義特征，不僅增加了中國(guó)投資者赴美投資的風(fēng)險(xiǎn)，而且使中美投資關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。中國(guó)應(yīng)密切關(guān)注美國(guó)外資安全審查制度的發(fā)展動(dòng)向，利用中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制加強(qiáng)溝通，推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定談判，鼓勵(lì)投資者調(diào)整投資戰(zhàn)略和時(shí)機(jī)，利用緩解措施提高審查通過率，積極探索法律救濟(jì)渠道。

[關(guān)鍵詞]美國(guó);外資安全審查制度;國(guó)際投資保護(hù)主義;對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D971.2;F741.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2020）11-0081-09

一、引?言

為了應(yīng)對(duì)全球化帶來的國(guó)家安全與投資開放平衡的難題，當(dāng)前世界上很多國(guó)家都建立了外資安全審查制度，其主要目的是為了維護(hù)國(guó)家安全和促進(jìn)國(guó)際投資。美國(guó)是世界上最早建立外資安全審查制度的國(guó)家，其自19世紀(jì)70年代建立以來經(jīng)歷數(shù)次改革但廣受爭(zhēng)議。2018年和2019年美國(guó)相繼出臺(tái)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡(jiǎn)稱FIRRMA）和《關(guān)于審查涉及外國(guó)人及關(guān)鍵技術(shù)特定交易的試點(diǎn)計(jì)劃的決定和暫行規(guī)定》（Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies，以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)計(jì)劃》）并于2020年2月13日開始施行，受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。這是因?yàn)?，一方面，F(xiàn)IRRMA作為美國(guó)《2019年財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的一部分通過，表明美國(guó)對(duì)外國(guó)投資的態(tài)度和國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變;另一方面，F(xiàn)IRRMA是美國(guó)自2007年通過《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，以下簡(jiǎn)稱FINSA）后對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（The Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡(jiǎn)稱CFIUS）的首次全面性的改革，不僅擴(kuò)大了管轄交易范圍，重新界定了一些關(guān)鍵概念，強(qiáng)化了審查程序，而且還增加了“特別關(guān)注國(guó)家”和“中國(guó)投資報(bào)告”等內(nèi)容，對(duì)中國(guó)投資造成了實(shí)質(zhì)性沖擊，2018年中國(guó)赴美投資銳減80%，還引發(fā)英國(guó)、歐盟等效仿開始收緊外資安全審查，對(duì)國(guó)際投資自由化產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。因此，在當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系下，深入研究FIRRMA的內(nèi)容有助于把握美國(guó)外資安全審查的新動(dòng)向和發(fā)展趨勢(shì)，揭示其本質(zhì)是國(guó)際投資保護(hù)主義，有助于提出有針對(duì)性的對(duì)策，從而減少中國(guó)企業(yè)赴美投資的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深入發(fā)展。

二、FIRRMA的內(nèi)容變化

FIRRMA下的美國(guó)外資安全審查的對(duì)象、審查程序和審查權(quán)限都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，體現(xiàn)了美國(guó)外資安全審查的新動(dòng)向和趨勢(shì)，與2007年FINSA相比，F(xiàn)IRRMA的內(nèi)容變化主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）審查對(duì)象的變化

FIRRMA在FINSA規(guī)定的審查對(duì)象上新增了三種交易類型：

1.其他投資

FINSA規(guī)定的CFIUS審查對(duì)象是“受管轄交易”，即任何在美國(guó)跨州進(jìn)行并可能導(dǎo)致外國(guó)投資控制美國(guó)公司的交易，如果存在對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅都屬于受管轄交易。①以往實(shí)踐中外國(guó)投資持股比例在10%及以下，且單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)投資利益的交易不會(huì)被審查。但FIRRMA將非控制性的 “其他投資”納入了受管轄交易范圍。規(guī)定 “其他投資”需要具備兩方面條件：第一，在投資領(lǐng)域方面，“其他投資”應(yīng)具備以下三個(gè)條件之一：①擁有、運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)或提供“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”或?yàn)榇祟愒O(shè)施提供服務(wù);②生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試或開發(fā)“關(guān)鍵技術(shù)”; ③維護(hù)和收集美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)，并且這些數(shù)據(jù)可能被濫用而導(dǎo)致威脅美國(guó)國(guó)家安全。②第二，在特定權(quán)利方面，“其他投資”還應(yīng)能使外國(guó)投資獲得下列權(quán)利之一：①獲得任何美國(guó)非公開技術(shù)信息;②能夠獲得董事會(huì)觀察員權(quán)利或參與美國(guó)企業(yè)重大業(yè)務(wù)決策;③與美國(guó)企業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系或重大財(cái)務(wù)安排。③如，外國(guó)公司A計(jì)劃收購美國(guó)公司B 4%的非控股股權(quán)，美國(guó)公司B生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)屬于試點(diǎn)計(jì)劃美國(guó)業(yè)務(wù)，根據(jù)投資條款，外國(guó)公司A具有向董事會(huì)委派觀察員的權(quán)利或美國(guó)公司B具有許可第三人使用關(guān)鍵技術(shù)的批準(zhǔn)權(quán)，此交易也屬于受管轄交易。④

可以看出，與以往相比，CFIUS審查重點(diǎn)發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化：一是強(qiáng)調(diào)了對(duì)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)領(lǐng)域和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)在國(guó)家安全中的重要性。二是判斷交易是否危害國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)不再僅僅是依據(jù)股權(quán)比例和董事會(huì)席位等判斷外國(guó)投資是否“控制”美國(guó)目標(biāo)公司，而是考慮在一項(xiàng)交易中外國(guó)投資是否具有影響力或決定力來影響美國(guó)公司重大事項(xiàng)的決策，而不論外國(guó)投資是否已經(jīng)具有這種權(quán)力以及權(quán)力如何實(shí)現(xiàn)。因此，除了符合“控制”條件的外國(guó)投資外，外國(guó)投資潛在的合資企業(yè)、聯(lián)合投資企業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)合作企業(yè)、或與該企業(yè)有戰(zhàn)略關(guān)系的任何其他企業(yè)和上下游企業(yè)今后都將成為CFIUS的審查對(duì)象。三是試點(diǎn)計(jì)劃中規(guī)定了其受管轄交易僅指“其他投資”，并在附件中列舉了受管轄交易涉及的27個(gè)行業(yè)，包括信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、航天航空裝備、新材料等，這27行業(yè)必須向CFIUS申報(bào)接受審查。而這些領(lǐng)域與“中國(guó)制造2025”計(jì)劃產(chǎn)業(yè)高度重合，有針對(duì)中國(guó)之嫌，可能對(duì)我國(guó)“中國(guó)制造2025”計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)造成沖擊（見表1）。

2.特定不動(dòng)產(chǎn)交易

2007年FINSA中對(duì)外國(guó)投資的特定不動(dòng)產(chǎn)交易是否屬于受管轄交易范圍并沒有明確規(guī)定，但在以往美國(guó)的實(shí)踐中，CFIUS對(duì)臨近軍事基地或[CM（21*2]敏感設(shè)施的不動(dòng)產(chǎn)交易已經(jīng)表現(xiàn)出關(guān)注，如三一重工關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司的風(fēng)電項(xiàng)目就曾因位于美國(guó)海軍基地附近而受到CFIUS審查。FIRRMA則進(jìn)一步明確了CFIUS對(duì)此類交易的態(tài)度，明確規(guī)定如果交易所涉及的美國(guó)境內(nèi)實(shí)體具有以下情況之一則該交易屬于受管轄交易范圍：①位于機(jī)場(chǎng)、海港內(nèi)或其中一部分;②臨近軍事基地或其他因國(guó)家安全原因的敏感設(shè)施，或使外國(guó)投資者可以收集該物業(yè)附近活動(dòng)的情報(bào);③使物業(yè)或設(shè)施進(jìn)行的國(guó)家安全活動(dòng)處于外國(guó)監(jiān)視風(fēng)險(xiǎn)中。⑤

以往CFIUS監(jiān)管的房地產(chǎn)交易僅限于購置美國(guó)企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的房地產(chǎn)所有權(quán)，但從FIRRMA即將生效的具體實(shí)施規(guī)則《有關(guān)外國(guó)人在美國(guó)從事房地產(chǎn)交易的規(guī)定》來看，CFIUS將審查范圍擴(kuò)大到房地產(chǎn)買賣、租賃和出讓合同，包括未開發(fā)和使用的土地。同時(shí)如果外國(guó)投資者將現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)變更導(dǎo)致交易獲得美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù)，也將成為受管轄交易。

3.規(guī)避性交易

以往美國(guó)外資安全審查立法中沒有對(duì)規(guī)避性交易做詳細(xì)規(guī)定，僅在1991年《外國(guó)人合并、收購和接管條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第104條中對(duì)“規(guī)避性交易或手段”作了概括性規(guī)定：“所有以規(guī)避第721條⑥為目的交易或其他措施都不應(yīng)予以忽視，并且第721條和本章的內(nèi)容都將適用于該交易的實(shí)質(zhì)內(nèi)容?！盕IRRMA則強(qiáng)化了對(duì)規(guī)避性交易的監(jiān)管，首次在法案中而非條例形式明確了CFIUS對(duì)規(guī)避性交易的管轄權(quán)，界定了“規(guī)避性交易是指任何其他旨在規(guī)避審查或相關(guān)法律適用的交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排也會(huì)受到審查”，⑦但對(duì)于何為規(guī)避性交易手段仍未作出明確規(guī)定，該規(guī)定不僅將CFIUS的管轄權(quán)觸角延伸至更寬泛的范圍，而且繼續(xù)維持了CFIUS對(duì)規(guī)避性交易的自由裁量權(quán)空間。

從實(shí)踐來看，在FIRRMA出臺(tái)前，一些投資者為規(guī)避審查從收購10%以下股權(quán)開始，然后逐步增加股權(quán)比例并不會(huì)受到審查。CFIUS審查通過的受管轄交易和隨后收購美國(guó)企業(yè)額外權(quán)益的交易就會(huì)獲得“安全港”地位，而在FIRRMA出臺(tái)后，額外投資和獲得額外利益的管轄交易都將受到審查。⑧

（二）審查程序的變化

FIRRMA及《試點(diǎn)計(jì)劃》對(duì)審查程序也進(jìn)行了全面改革，不僅新增了聲明和強(qiáng)制性聲明程序，延長(zhǎng)了審查期限，還設(shè)置了識(shí)別未申報(bào)交易的機(jī)制和懲罰機(jī)制，強(qiáng)化了CFIUS對(duì)受管轄交易過程的監(jiān)管力度。

1.申報(bào)形式的變化

2007年FINSA規(guī)定的申報(bào)程序主要有兩種：一種是交易方主動(dòng)自愿向CFIUS提交正式書面申報(bào)，另一種是CFIUS通過機(jī)構(gòu)通報(bào)的方式要求交易方提交申報(bào)。在實(shí)踐中，前者主動(dòng)性申報(bào)占多數(shù)，體現(xiàn)出以往美國(guó)對(duì)外國(guó)投資的基本態(tài)度是在維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全利益的基礎(chǔ)上，盡量保持投資的自由開放。可見，F(xiàn)INSA規(guī)定的申報(bào)程序仍是一種以自愿為主的申報(bào)程序。 FIRRMA則引入了“聲明”和“強(qiáng)制性聲明”兩種申報(bào)程序，前者是一種簡(jiǎn)易性程序，內(nèi)容不超過5頁紙長(zhǎng)度，為期30天，交易方可以自愿選擇提交聲明或正式的書面申報(bào)。后者是指如果交易涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)，該外國(guó)投資將獲得該業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)性利益⑨且外國(guó)政府在該外國(guó)投資中擁有實(shí)質(zhì)性利益，此類交易必須向CFIUS提交申報(bào)，即提交強(qiáng)制性聲明，⑩如果此類交易不選擇強(qiáng)制性聲明程序，則須提交正式書面申報(bào)。同時(shí)規(guī)定《試點(diǎn)計(jì)劃》的受管轄交易必須全部申報(bào)。美國(guó)設(shè)置強(qiáng)制性聲明的主要目的是為限制近年美國(guó)受外國(guó)政府影響且涉及敏感領(lǐng)域的投資，如政府主權(quán)基金、政策性銀行和投資公司以及外國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資。

此外，F(xiàn)IRRMA還設(shè)置了識(shí)別未申報(bào)交易的機(jī)制，用于識(shí)別屬于CFIUS受管轄交易范圍但未提交聲明或正式書面申報(bào)的交易，可見，與2007年FINSA規(guī)定的申報(bào)程序相比，F(xiàn)IRRMA雖然規(guī)定交易方仍有自愿選擇申報(bào)程序的機(jī)會(huì)，但將以往一些不須提交申報(bào)的類型全部納入強(qiáng)制性申報(bào)范圍，如果交易為規(guī)避審查而未提交申報(bào)，則會(huì)通過識(shí)別機(jī)制做到百密而無一疏。此外，F(xiàn)IRRMA還規(guī)定對(duì)未申報(bào)交易的懲罰機(jī)制，規(guī)定任何未根據(jù)要求提交強(qiáng)制性聲明或正式書面申報(bào)的受管轄交易都可能面臨負(fù)有民事責(zé)任的罰款，罰款最高可達(dá)交易的總金額，從而加大了對(duì)外國(guó)投資申報(bào)的威懾作用。

2.審查期限的變化

2007年FINSA規(guī)定的CFIUS審查期限為90天，共分為三個(gè)階段：一是初始審查（review），審查的法定期限為30日;二是后續(xù)調(diào)查（investigation），初始審查后CFIUS可通過該交易或進(jìn)行45天后續(xù)調(diào)查;三是總統(tǒng)決策法定期限共15天。FIRRMA則將初始審查法定期限延長(zhǎng)為45天，后續(xù)調(diào)查期限不變?nèi)詾?5天，在特殊情況下，CFIUS主席按照牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要求，可以將后續(xù)調(diào)查期限再延長(zhǎng)15天，B11總統(tǒng)決定法定期限則保持不變?yōu)?5天。這樣，如果加上特殊情況，CFIUS審查期限由原來最多90天，現(xiàn)在最長(zhǎng)可達(dá)120天。如果多次撤回并重新提交申請(qǐng)，則每一次重新提交申請(qǐng)相關(guān)期限都要重新開始計(jì)算，外國(guó)投資接受CFIUS審查期限可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過FIRRMA規(guī)定的期限。對(duì)于外國(guó)投資者而言，審查期限的延長(zhǎng)不僅意味著與投資直接相關(guān)的資產(chǎn)運(yùn)作、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、管理運(yùn)營(yíng)、勞工開支等資本投入都將增加，而且意味著為安全審查展開的盡職調(diào)查、專業(yè)法律服務(wù)以及與CFIUS的磋商等投入也將增加交易成本。

（三）審查權(quán)限的變化

1.賦予CFIUS中止交易權(quán)

2007年FINSA中沒有賦予CFIUS中止受管轄交易的權(quán)力，而是規(guī)定經(jīng)過CFIUS審查后受管轄交易被認(rèn)為威脅美國(guó)國(guó)家安全，CFIUS有權(quán)與交易各方協(xié)商施加減緩協(xié)議或措施;如果認(rèn)為需要中止或禁止交易或CFIUS無法對(duì)交易是否應(yīng)該中止或禁止達(dá)成一致意見，應(yīng)提交總統(tǒng)作決定，可見在FINSA規(guī)定中總統(tǒng)對(duì)交易具有唯一、最終的否決權(quán)。FIRRMA中則賦予了CFIUS更大的監(jiān)管權(quán)力，規(guī)定就任何擬定的或正在進(jìn)行中的、可能影響美國(guó)國(guó)家安全的交易，CFIUS可在審查期內(nèi)自行決定直接中止該交易，而不必提交總統(tǒng)決定。

2.強(qiáng)化CFIUS施加減緩措施的權(quán)力

2007年FINSA中所規(guī)定的減緩協(xié)議或措施是指為消除或減緩管轄交易對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的潛在威脅所采取的做法，通常適用于國(guó)家安全威脅較小，現(xiàn)有法律不能充分化解風(fēng)險(xiǎn)，也無法無條件通過審查的受管轄交易。減緩協(xié)議或措施實(shí)質(zhì)是一種附條件通過審查的做法。在美國(guó)以往的實(shí)踐中，F(xiàn)INSA允許減緩協(xié)議或措施的使用，且在實(shí)際案例中也經(jīng)常使用減緩協(xié)議或措施，直接被總統(tǒng)否決的交易很少。FIRRMA中則進(jìn)一步強(qiáng)化了CFIUS施加減緩措施的權(quán)力，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在審查期限前，CFIUS可以對(duì)已經(jīng)完成的交易采取緩解措施;二是如果交易方自動(dòng)放棄交易，CFIUS可以通過采取緩解措施或協(xié)議，確保交易方放棄交易的行為真正生效，從而消除該項(xiàng)交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的任何威脅;三是強(qiáng)調(diào)CFIUS對(duì)減緩協(xié)議履行的監(jiān)督，要求CFIUS簽署緩解協(xié)議時(shí)需合理確定緩解措施具有有效性、可遵守性和可監(jiān)控性。要求CFIUS持續(xù)監(jiān)控交易方對(duì)緩解措施的遵守情況，從而有效解決對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的負(fù)面影響，B12這無疑使交易方簽署和執(zhí)行減緩協(xié)議的難度上升。

（四）新增“特別關(guān)注國(guó)家”和“中國(guó)投資報(bào)告”

在美國(guó)外資安全審查中，判斷一項(xiàng)交易是否威脅美國(guó)國(guó)家安全，會(huì)通過安全考量因素進(jìn)行判斷。

首先，除了FINSA中規(guī)定的國(guó)家安全考量因素外，F(xiàn)IRRMA新增了一些國(guó)家安全考量因素，其中之一就是交易是否涉及“特別關(guān)注國(guó)家”，明確規(guī)定，“特別關(guān)注國(guó)家”是指已表明或宣布通過戰(zhàn)略目標(biāo)獲得關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，且這種技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施將影響美國(guó)在國(guó)家安全有關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)家。B13但FIRRMA中并沒有羅列哪些國(guó)家是“特別關(guān)注國(guó)家”以及具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這意味著CFIUS在判斷哪些國(guó)家是“特別關(guān)注國(guó)家”時(shí)具有自由裁量權(quán)。值得注意的是2018年眾議院提交的FIRRMA草案中曾對(duì)“特別關(guān)注國(guó)家”進(jìn)行了具體界定，其中包括了中國(guó)，B14因此，CFIUS將來在實(shí)踐中如何衡量“特別關(guān)注國(guó)家”進(jìn)行審查是今后應(yīng)持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)問題。

其次，F(xiàn)IRRMA增加了關(guān)于“中國(guó)投資報(bào)告”的要求，規(guī)定在FIRRMA生效后兩年內(nèi)，以及此后每?jī)赡曛钡?026年，美國(guó)商務(wù)部應(yīng)向國(guó)會(huì)及CFIUS提交關(guān)于中國(guó)對(duì)美投資的分析報(bào)告。該報(bào)告內(nèi)容包括中國(guó)對(duì)美投資的總額、行業(yè)分析、投資方式（新設(shè)還是并購）、投資性質(zhì)（是否為政府投資）、政府投資的美國(guó)公司的名單、中國(guó)投資者在美關(guān)聯(lián)企業(yè)的數(shù)量、員工總數(shù)及上市公司價(jià)值、投資模式以及與“中國(guó)制造2025”計(jì)劃的關(guān)聯(lián)程度等，B15可以看出，美國(guó)的外資安全審查不僅關(guān)注投資本身（如總額、行業(yè)等），還關(guān)注投資者背景以及國(guó)家發(fā)展計(jì)劃之間的關(guān)系，這一規(guī)定反映了美國(guó)對(duì)中國(guó)投資的擔(dān)憂以及其審查的政治化傾向，明顯將中國(guó)投資與其他外國(guó)投資差別對(duì)待，不符合國(guó)際投資中的非歧視待遇。

（五）新增信息分享和行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

FIRRMA規(guī)定，要求CIUFS建立一個(gè)與盟國(guó)和合作伙伴監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享信息和協(xié)調(diào)行動(dòng)的機(jī)制，旨在促進(jìn)對(duì)可能危及美國(guó)及其盟國(guó)或伙伴國(guó)家安全的投資和技術(shù)采取統(tǒng)一行動(dòng)，分享確保國(guó)家安全所需的具體技術(shù)及取得技術(shù)實(shí)體的信息，具體包括定期同這些國(guó)家政府的代表進(jìn)行磋商和開展會(huì)議;基于維護(hù)國(guó)家安全的目的，在遵守適當(dāng)保密要求的基礎(chǔ)上，經(jīng)CFIUS主席授權(quán)，向盟國(guó)和合作伙伴分享國(guó)家安全分析及CFIUS審查的重要信息，這些信息包括任何相關(guān)的行政或司法行動(dòng)的相關(guān)信息、任何相關(guān)向國(guó)會(huì)提交的、或國(guó)會(huì)授權(quán)的委員會(huì)或小組委員會(huì)的資料以及當(dāng)事方同意向第三方披露的資料。從實(shí)踐來看，2019年美國(guó)曾建議以色列針對(duì)中國(guó)投資設(shè)置審查制度，[1]警告德國(guó)不要參與5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建設(shè)，否則不予分享情報(bào)，也都是這一規(guī)定的體現(xiàn)。顯然，CFIUS借信息共享機(jī)制要求同盟共同對(duì)中國(guó)投資加以限制，可能會(huì)對(duì)中國(guó)投資產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，增加中國(guó)在美國(guó)及盟國(guó)的投資困難，引發(fā)相關(guān)國(guó)家收緊對(duì)中國(guó)投資的審查。

三、美國(guó)外資安全審查制度與國(guó)際投資保護(hù)主義

外資安全審查制度是各國(guó)外資準(zhǔn)入的基本法律制度，其總體上是為維護(hù)國(guó)家安全和促進(jìn)投資。我國(guó)2011年也初步建立了外資安全審查制度。然而美國(guó)的外資安全審查制度有著明顯的國(guó)際投資保護(hù)主義特征，其法律法規(guī)及其實(shí)施過程歧視外國(guó)投資、對(duì)外國(guó)投資設(shè)置了障礙和限制。[2]?2018年出臺(tái)的FIRRMA表面上強(qiáng)調(diào)促進(jìn)外國(guó)投資，實(shí)質(zhì)上為外國(guó)企業(yè)赴美投資設(shè)置重重關(guān)卡;表面上以國(guó)家安全為由限制外資進(jìn)入，實(shí)質(zhì)上為阻止其不歡迎的外資提供法律依據(jù)。總體而言，美國(guó)外資安全審查制度具有的投資保護(hù)主義特征主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)模糊，壓縮外國(guó)投資空間

誠然，國(guó)家安全概念會(huì)隨著國(guó)家利益的變化有所調(diào)整，因此，對(duì)國(guó)家安全界定似乎并不容易。然而，從立法初衷來看，難以精準(zhǔn)界定國(guó)家安全概念并不等于可以將國(guó)家安全的外延任意擴(kuò)大，惡意造成投資壁壘。從美國(guó)相關(guān)立法來看，其“國(guó)家安全”的內(nèi)涵從國(guó)防軍事安全擴(kuò)展到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、信息、能源安全等，而且有意拒絕對(duì)“國(guó)家安全”作出界定，以保證CFIUS擁有更廣泛的自由裁量空間。FIRRMA中甚至還規(guī)定了兜底條款，即使不在法律所規(guī)定范圍之內(nèi)，CFIUS也可以根據(jù)實(shí)際情況和考慮因素對(duì)交易進(jìn)行審查和阻止。美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的開放式解釋和模糊界定不僅導(dǎo)致國(guó)家安全問題無法窮盡外延，變成包含更多安全問題的“超級(jí)包”，將更多投資類型納入審查;同時(shí)也會(huì)造成CFIUS更多地介入商業(yè)活動(dòng)，使CFIUS判斷外資是否危害國(guó)家安全更為復(fù)雜和間接，增加外國(guó)投資過程的不確定性并阻礙有益的投資，持續(xù)的投資壁壘也可能會(huì)遭受其他國(guó)家的同樣報(bào)復(fù)，如果安全審查被認(rèn)為具有明顯的政治目的甚至?xí)绊憞?guó)際合作和國(guó)家間關(guān)系。

（二）審查過程主觀化，造成外國(guó)投資的差別待遇

首先，從相關(guān)立法來看，CFIUS審查的邏輯應(yīng)是根據(jù)法規(guī)界定的國(guó)家安全范圍判斷外資是否威脅國(guó)家安全。但從實(shí)踐來看，CFIUS則是以客觀的案件事實(shí)為基礎(chǔ)，形成外國(guó)投資是否威脅美國(guó)國(guó)家安全的結(jié)論，再去尋找法律依據(jù)。如三一重工關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司并購美國(guó)軍事基地附近的風(fēng)電項(xiàng)目后，因?yàn)樵撥娛禄馗浇延械聡?guó)等外國(guó)企業(yè)的風(fēng)電場(chǎng)，因此沒有主動(dòng)向CFIUS申報(bào)，但是CFIUS沒有否決其他外國(guó)企業(yè)的風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，卻以靠近軍事基地為由否決了羅爾斯公司的并購項(xiàng)目。可見，CFIUS的這一判斷過程，是綜合案件和其他信息作出的的綜合判斷，并非完全的法律判斷，這充分證明了在美國(guó)外資安全審查制度下的國(guó)家安全雖然是一個(gè)法律概念，但卻沒有完全從法律角度去解釋國(guó)家安全。

其次，根據(jù)立法規(guī)定，CFIUS的審查對(duì)象應(yīng)是“外國(guó)投資項(xiàng)目”，而不是“外國(guó)投資者”，但實(shí)際審查中CFIUS卻強(qiáng)調(diào)投資的國(guó)別特征。[3]?2006年阿聯(lián)酋迪拜世界港口公司并購英國(guó)鐵行輪船集團(tuán)全球業(yè)務(wù)，以獲得在美國(guó)紐約等重要港口的運(yùn)營(yíng)權(quán)。CFIUS就表示出對(duì)阿聯(lián)酋的擔(dān)憂，認(rèn)為阿聯(lián)酋與“9·11事件”有關(guān)聯(lián)，該并購案最終被否決。該案中作為與美國(guó)有盟友關(guān)系的英國(guó)與美國(guó)認(rèn)為與“9·11事件”有關(guān)的阿聯(lián)酋在美國(guó)獲得港口運(yùn)營(yíng)權(quán)方面完全是兩種結(jié)果，這顯示出在美國(guó)外資安全審查過程中，外國(guó)投資者的政治性決定了其是否存在國(guó)家安全威脅。因此，跨國(guó)投資發(fā)生在美國(guó)與同盟國(guó)之間、中美或俄美這樣的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間、發(fā)生在美國(guó)與“特別關(guān)注國(guó)家”之間所引發(fā)的安全擔(dān)憂可能會(huì)完全不同，這顯然增加了投資的不可預(yù)見性。[3]

（三）審查過程不透明，增加外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)

在美國(guó)外資安全審查中，CFIUS僅公布審查結(jié)果即外國(guó)投資是否威脅國(guó)家安全，但對(duì)于外國(guó)投資因何以及如何威脅國(guó)家安全不做解釋，被審查的外國(guó)投資也無權(quán)要求CFIUS予以詳細(xì)說明。然而如何判斷外國(guó)投資威脅國(guó)家安全恰恰是被審查者最為關(guān)心的。在華為收購美國(guó)三葉公司被否決后，華為高管曾公開質(zhì)疑美國(guó)安全審查制度的不透明性，渴望CFIUS告知其擔(dān)憂是什么，具體是什么原因，并承諾會(huì)坦誠地給予配合。[4]如果國(guó)家安全審查認(rèn)定某交易威脅國(guó)家安全的決定被外國(guó)投資者認(rèn)為是牽強(qiáng)模糊，甚至是毫無根據(jù)的，也多半會(huì)讓東道國(guó)政府陷入質(zhì)疑。因此，在不威脅美國(guó)國(guó)家安全的前提下， CFIUS應(yīng)當(dāng)向交易各方盡可能闡明審查判斷的依據(jù)和理由，指明關(guān)鍵的擔(dān)憂并向社會(huì)公開披露，以此減緩?fù)鈬?guó)投資者的質(zhì)疑和東道國(guó)公眾對(duì)外資的擔(dān)憂，并為潛在的并購?fù)顿Y者提供申報(bào)的參考指引。

（四）泛政治化趨勢(shì)明顯，阻礙投資自由化

外資安全審查制度的法律化本身具有重要的價(jià)值，嚴(yán)格的法律程序有助于塑造審查結(jié)論的正當(dāng)性，因此，外資安全審查的法律規(guī)定不僅是投資者的保護(hù)程序，而且是約束CFIUS工作和運(yùn)行的程序。然而，在美國(guó)的實(shí)踐中，法律問題政治化的趨勢(shì)明顯，CFIUS權(quán)限不斷受到利益集團(tuán)、國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的施壓。

首先，1998年《?？松チ_里奧修正案》授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)有阻止交易的權(quán)力，CFIUS很大程度上受制于總統(tǒng)的權(quán)力。2007年FINSA規(guī)定了國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的監(jiān)督，CFIUS需向國(guó)會(huì)匯報(bào)其審查交易的依據(jù)和結(jié)果，當(dāng)前美國(guó)的外資安全審查不再完全是由美國(guó)財(cái)政部所主導(dǎo)，而是涉及國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、利益集團(tuán)等博弈的政治過程。這致使在實(shí)際審查中，國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)更多地介入和施壓CFIUS審查。2010年中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資鋼鐵業(yè)的首個(gè)項(xiàng)目——鞍鋼集團(tuán)公司與美國(guó)鋼鐵發(fā)展公司合資在美國(guó)密西西比州建立鋼鐵廠受到了美國(guó)國(guó)會(huì)的抵制，國(guó)會(huì)鋼鐵連線（Congressional Steel Caucus）提議希望CFIUS啟動(dòng)對(duì)該投資項(xiàng)目的審查，認(rèn)為該項(xiàng)目將使“美國(guó)鋼鐵市場(chǎng)遭到中國(guó)企業(yè)的掠奪，接觸美國(guó)國(guó)家安全基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃中的新鋼鐵生產(chǎn)技術(shù)和信息的機(jī)會(huì)，并且將危及美國(guó)家安全，威脅到美國(guó)的就業(yè)”。[5]此外，在中海油并購優(yōu)尼科案中，美國(guó)國(guó)會(huì)41名議員向總統(tǒng)提議，稱中海油如果并購成功將獲取相關(guān)技術(shù)進(jìn)而威脅美國(guó)國(guó)家安全，要求政府對(duì)該案進(jìn)行審查。據(jù)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，反對(duì)中海油收購美國(guó)優(yōu)尼科石油公司的部分美國(guó)議員自2002年起，累計(jì)從另一競(jìng)購方雪佛龍公司獲得了超過10萬美元的政治捐款。[6]最早提出反對(duì)對(duì)中海油并購項(xiàng)目的議員理查德·龐勃在過去從雪佛龍收取了近1.3萬美元。[7]可見，正是相關(guān)利益集團(tuán)和國(guó)會(huì)的介入使外國(guó)投資面臨了巨大的政治壓力。

其次，外資安全成為美國(guó)對(duì)華政策和轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)壓力的重要問題。特朗普自上任以來，對(duì)華基本判斷發(fā)生重大變化，在《國(guó)際安全戰(zhàn)略報(bào)告》中將中國(guó)定位為“挑戰(zhàn)美國(guó)利益、經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀的對(duì)手”，認(rèn)為美國(guó)公司外遷中國(guó)導(dǎo)致群體失業(yè)和收入下降，中國(guó)企業(yè)赴美投資沖擊其制造業(yè)，中國(guó)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的罪魁禍?zhǔn)?。?013—2015年CFIUS審查案件中涉及制造業(yè)領(lǐng)域的，中國(guó)受審查的項(xiàng)目最多，共39起。美國(guó)出臺(tái)FIRRMA后，2018年中國(guó)赴美投資也大幅銳減80%，中資企業(yè)并購，如中國(guó)華芯投資并購美國(guó)半導(dǎo)體Xcerra公司、藍(lán)色光標(biāo)并購美國(guó)Cogint公司、海航并購美國(guó)天橋資本公司等屢遭否決，對(duì)中國(guó)企業(yè)造成巨大損失。FIRRMA雖未指明針對(duì)特定國(guó)家，但其關(guān)于“特別關(guān)注國(guó)家”和“中國(guó)投資報(bào)告”的規(guī)定，已經(jīng)反映出對(duì)中國(guó)投資的針對(duì)和差別待遇，外資安全審查也可能再次成為中美投資關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”，在中美貿(mào)易摩擦發(fā)生時(shí)，外資安全審查可能成為美國(guó)向中國(guó)施壓的政策工具。

（五）立法面紗下保護(hù)主義特征隱蔽

美國(guó)通過立法方式確立外資安全審查的合法性，但其立法和實(shí)施可能違反國(guó)際投資規(guī)則。從實(shí)際情況看，美國(guó)對(duì)同一并購交易或相同情形下并購交易的安全審查存在歧視待遇。在中海油收購優(yōu)尼科案中，中海油公司以收購價(jià)格高于美國(guó)雪佛龍公司20億美元發(fā)出競(jìng)購要約，且全部為現(xiàn)金支付，而雪佛龍公司則在總計(jì)165億美元的報(bào)價(jià)中，只有25%為現(xiàn)金支付，其余通過增發(fā)新股的形式支付。但美國(guó)眾議院則表示出對(duì)中海油并購的國(guó)家安全擔(dān)憂，卻通過了雪弗龍公司交易的安全審查。同樣，在三一重工關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司收購的風(fēng)電廠項(xiàng)目被否決，而在同一地區(qū)存在的其他外國(guó)風(fēng)電廠卻沒有遭受審查。[8]可見，對(duì)于相似情形的并購交易，在一國(guó)政府與美國(guó)締結(jié)BIT的情況下，美國(guó)根據(jù)國(guó)別特征有選擇性地進(jìn)行審查可能違反最惠國(guó)待遇。盡管在BIT中，往往設(shè)置根本安全例外條款從而排除最惠國(guó)待遇的適用，但值得思考的是，根本安全例外條款中的“根本例外”是否與“國(guó)家安全”為同一范圍？如果外資安全審查中的“國(guó)家安全”的范圍與BIT中“根本安全”的范圍重合或更小，則外資安全審查不違反BIT義務(wù)，反之，外資安全審查則違反BIT義務(wù)。[9]因此，無論是在今后中美BIT談判中還是投資者赴美投資過程中，都應(yīng)該注意這一問題。

（六）審查權(quán)限不斷擴(kuò)大，增加更多自由裁量空間

1975年CFIUS成立之初由財(cái)政部主導(dǎo)，實(shí)際功能僅是調(diào)查和分析外國(guó)投資。直到1988年美國(guó)總統(tǒng)里根通過簽署第 12661 號(hào)行政命令才授予了CFIUS對(duì)相關(guān)交易審查決策的權(quán)力。1991年《伯德修正案》雖然確定了CFIUS審查是合法審查，但CFIUS審查受制于國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)要求CFIUS是否應(yīng)采取阻止交易的決定向國(guó)會(huì)報(bào)告，并就國(guó)家安全的特定事項(xiàng)每4年提交一份報(bào)告。 2007年FINSA規(guī)定CFIUS對(duì)通過審查的交易具有重啟審查的權(quán)力，但對(duì)交易沒有否決權(quán)，其權(quán)力受制于總統(tǒng)，只有總統(tǒng)才能阻止交易。而在FIRRMA中CFIUS不僅具有中止交易的權(quán)力，而且有監(jiān)督緩解協(xié)議實(shí)施的權(quán)力?；仡櫭绹?guó)外資安全審查立法可以發(fā)現(xiàn)，CFIUS的權(quán)力不斷擴(kuò)大，對(duì)更多關(guān)鍵概念有更大的自由裁量空間，然而國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的監(jiān)督卻大不如前，使外國(guó)企業(yè)赴美投資更加困難。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)外資安全審查制度的策略選擇

從中國(guó)企業(yè)赴美投資的實(shí)際情況來看，被CFIUS否決的交易遠(yuǎn)比公開報(bào)道的多，據(jù)CFIUS的年度報(bào)告統(tǒng)計(jì)，中國(guó)投資占CFIUS審查案件數(shù)量的最大比例，在以往因?qū)彶槲赐ㄟ^撤回的項(xiàng)目中有2/3沒有再提出申報(bào)，這意味著相關(guān)交易方中止了交易。[10]在當(dāng)前中美關(guān)系下，美國(guó)為獲得貿(mào)易談判的優(yōu)勢(shì)，也可能利用外資安全審查達(dá)到阻止中國(guó)投資的目的，這將使中國(guó)企業(yè)赴美投資處于更加艱難困境，因此，針對(duì)美國(guó)外資安全審查具有的投資保護(hù)主義特征，中國(guó)政府和投資者都應(yīng)主動(dòng)尋求應(yīng)對(duì)策略，以維護(hù)自身利益。

（一）國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)策略

1.充分運(yùn)用中美全面經(jīng)貿(mào)對(duì)話機(jī)制，積極推動(dòng)中美關(guān)系的發(fā)展

中美投資關(guān)系已經(jīng)深度捆綁，美國(guó)利用外資安全審查制度采取對(duì)抗中國(guó)投資的態(tài)度無疑是“殺敵一千、自損八百”的雙輸結(jié)果。因此，我們可以預(yù)判中美投資關(guān)系在未來將是一個(gè)合作與競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期存在的關(guān)系，因此，增進(jìn)中美互信、加強(qiáng)對(duì)話是推動(dòng)中美關(guān)系深入發(fā)展的根本途徑。首先，利用中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制與美國(guó)在貿(mào)易、投資相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行磋商和溝通，消除雙方的誤解和分歧，形成有約束力的協(xié)議，落實(shí)雙方在溝通中的承諾，強(qiáng)化對(duì)雙方履行承諾的監(jiān)督。其次，在中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制框架下主動(dòng)設(shè)置合作議題，尋求中美投資領(lǐng)域的共同利益。同時(shí)可以由中美兩國(guó)商務(wù)部等高級(jí)別部門牽頭，雙方地方相關(guān)部門共建中美投資合作服務(wù)機(jī)制，為雙方投資合作提供風(fēng)險(xiǎn)咨詢和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別服務(wù)，加強(qiáng)定期交流，共同探討和解決中美投資合作中的問題，增強(qiáng)雙方互信。再次，宣傳中美投資成果，增信釋疑。對(duì)美國(guó)歪曲中國(guó)投資的言論應(yīng)正面表明立場(chǎng)并有針對(duì)性地釋疑，加強(qiáng)雙方有影響力的智庫和研究團(tuán)體地交流和探討，對(duì)中美投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估并將評(píng)估結(jié)果公布，營(yíng)造良好輿論環(huán)境。[11]

2.積極推進(jìn)中美BIT談判，為維護(hù)投資利益提供國(guó)際法依據(jù)

BIT規(guī)定了締約方在雙邊投資中的權(quán)利義務(wù)及爭(zhēng)端解決方式，也對(duì)外資安全審查作出了安排，因此，推進(jìn)中美BIT談判，不僅是維護(hù)我國(guó)赴美投資者權(quán)益的重要方式，而且能夠?yàn)橹袊?guó)企業(yè)赴美投資增加預(yù)見性并創(chuàng)造有利的投資條件。目前中美BIT雖仍未達(dá)成，但基于中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域存在巨大的共同利益，未來重啟BIT談判的可能性仍很大。因此，有必要在中美BIT談判框架下明確有關(guān)外資安全審查的問題。首先，在中美BIT談判框架下一定程度上明確“國(guó)家安全”的內(nèi)涵，對(duì)國(guó)家安全的具體情形進(jìn)行簡(jiǎn)單羅列，從而增加外資安全審查的可預(yù)見性和確定性。其次，可以細(xì)化根本安全例外條款的適用范圍。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況和實(shí)踐，中國(guó)可以在設(shè)置統(tǒng)一的根本安全例外條款的同時(shí)，允許根本安全例外條款不適用于某些條款，如征收和損害賠償條款。這樣，不僅可以避免外資安全審查完全脫離BIT限制而“放任自由”，而且能夠保證中國(guó)投資者受到安全審查而遭受損失時(shí)，可以據(jù)此向美國(guó)主張相關(guān)損失賠償。此外，還可以規(guī)定締約方援引該條款的標(biāo)準(zhǔn)僅限于東道國(guó)管理行為的主觀善意，從而防止該條款被濫用。

3.制定中國(guó)投資者赴美投資的外資安全審查指南

美國(guó)外資安全審查行為實(shí)質(zhì)上是美國(guó)政府監(jiān)管外資的行政行為，[12]要應(yīng)對(duì)這一行政行為，最有效的方式之一就是作為投資者母國(guó)的中國(guó)政府可以制定赴美投資外資安全審查指南，中國(guó)投資者利用指南可以預(yù)見和評(píng)估赴美投資的審查風(fēng)險(xiǎn)，提升中國(guó)赴美投資審查通過率，推動(dòng)中美投資關(guān)系。具體可以由我國(guó)外資安全審查機(jī)構(gòu)——部際聯(lián)席會(huì)議牽頭，收集和整理美國(guó)外資安全審查制度和中國(guó)企業(yè)赴美投資的資料和案例，積極征求相關(guān)部門和專家意見和建議，對(duì)美國(guó)外資安全審查的范圍、重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行梳理和分析，歸納美國(guó)外資安全審查制度在實(shí)施過程中的特點(diǎn)和影響，從而幫助中國(guó)投資者準(zhǔn)確把握美國(guó)外資安全審查制度的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)自身商業(yè)考慮選擇投資時(shí)機(jī)，從而降低投資風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（二）投資者層面的應(yīng)對(duì)策略

1.選擇適宜的投資領(lǐng)域和時(shí)機(jī)

截至2019年10月，CFIUS最新數(shù)據(jù)顯示，2009—2015年CFIUS審查的交易中制造業(yè)領(lǐng)域最多且呈逐年迅速攀升趨勢(shì)。B16根據(jù)FIRRMA及其《試點(diǎn)計(jì)劃》規(guī)定，可以預(yù)見制造業(yè)領(lǐng)域仍然是CFIUS重點(diǎn)監(jiān)管的領(lǐng)域， 因此中國(guó)可以在具有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域擴(kuò)大投資，避免在敏感行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模、集中性、控制性和規(guī)避性的投資;同時(shí)要求董事和觀察員席位以及對(duì)公司重大決策和活動(dòng)的否決權(quán)以及接觸重大非公開技術(shù)信息的權(quán)利時(shí)，應(yīng)綜合考慮和權(quán)衡商業(yè)目的的實(shí)現(xiàn)和CFIUS審查通過的難度，審慎承諾為獲得審查通過需要付出努力的承諾;應(yīng)注意選擇適宜的投資時(shí)機(jī)，盡可能不在美國(guó)大選和中美關(guān)系摩擦期赴美投資，此外還可以通過公共關(guān)系顧問團(tuán)隊(duì)改善美國(guó)政府和民眾對(duì)中國(guó)投資的一些固有認(rèn)知，等。

2.利用磋商程序減緩CFIUS顧慮

在外資安全審查過程中，中國(guó)投資者可以就外資安全審查相關(guān)事項(xiàng)與CFIUS進(jìn)行磋商，磋商有兩次機(jī)會(huì)：一是在正式申報(bào)5日以前可以就受管轄交易的相關(guān)情況與CFIUS進(jìn)行磋商;二是在審查過程中就交易相關(guān)問題與CFIUS進(jìn)行磋商，在調(diào)查或?qū)彶檫^程中，中國(guó)投資者可以應(yīng)CFIUS邀請(qǐng)參加相關(guān)會(huì)議討論和說明交易相關(guān)問題或投資者要求CFIUS召開相關(guān)會(huì)議，CFIUS通常會(huì)應(yīng)準(zhǔn)。[12]中國(guó)投資者在聽證會(huì)和磋商中針對(duì)CFIUS顧慮作出針對(duì)性回應(yīng)，對(duì)投資目的、方式等進(jìn)一步解釋，并根據(jù)磋商的情況調(diào)整投資方案、采取緩解措施或達(dá)成緩解協(xié)議。通過磋商，中國(guó)投資者不僅可以更加清晰地了解CFIUS對(duì)交易的態(tài)度，而且能夠更加“近距離和全方位”地了解審查的方式和重點(diǎn)，并據(jù)此修改、補(bǔ)充和完善相關(guān)申報(bào)材料，從而提高審查通過率，減少投資者的時(shí)間成本。

3.主動(dòng)申報(bào)，在申報(bào)材料中充分證明交易的目的和善意

中國(guó)投資者可以在不影響商業(yè)秘密的前提下，并在強(qiáng)制要求申報(bào)的材料之外，提交更多材料說明交易的性質(zhì)等。例如，如果交易涉及開發(fā)或提供網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)，可以在申報(bào)中討論交易的商業(yè)目的，也可以提供管理或支持業(yè)務(wù)流程的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、用于監(jiān)測(cè)和控制敏感過程的控制系統(tǒng)等，證明交易無意搜集和利用美國(guó)公民個(gè)人敏感數(shù)據(jù)或?qū)γ绹?guó)構(gòu)成國(guó)家安全威脅;如果涉及關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)的交易，鑒于關(guān)鍵技術(shù)的界定涉及到FIRRMA、美國(guó)《出口貿(mào)易管制法》以及《國(guó)際武器規(guī)制條例》，也可以提供交易適用這些法律的相關(guān)情況和信息，以減輕和消除CFIUS對(duì)交易的擔(dān)憂和顧慮。

4.利用緩解措施提高審查通過率

在審查過程中，交易方可以就提交的交易與CFIUS溝通磋商，與CFIUS達(dá)成緩解協(xié)議或采取緩解措施，以消除潛在的安全危險(xiǎn)，從而獲得審查通過。緩解措施在CFIUS審查中常常使用，據(jù)CFIUS年度報(bào)告顯示，從2010年到2012年，有24個(gè)案例（占總數(shù)的8%）使用了緩解措施，2013年到2015年有40個(gè)案例（占總數(shù)的10%）使用了緩解措施，[13]?CFIUS在其年度報(bào)告中也總結(jié)了CFIUS在審查案件中實(shí)際建議的緩解措施，中國(guó)投資者也可以結(jié)合交易的實(shí)際情況主動(dòng)選擇這些措施，以提高審查通過率。如，建立公司安全委員會(huì)和其他機(jī)制并任命一名美國(guó)政府批準(zhǔn)的安全官員或董事會(huì)成員作為委員會(huì)成員，以確保交易合規(guī);制定處理現(xiàn)有或未來美國(guó)政府合同的準(zhǔn)則和條款;訂立確保銷售給美國(guó)政府的貨物或軟件的完整性的安全協(xié)議;通知客戶有關(guān)所有權(quán)變更的信息;選擇緩解條款規(guī)定的第三方審計(jì);發(fā)現(xiàn)安全漏洞或事故時(shí)，向CFIUS報(bào)告或制定和采取補(bǔ)救措施，等。

5.尋求東道國(guó)司法救濟(jì)

各國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)一般也會(huì)通過國(guó)內(nèi)法予以確認(rèn)。從美國(guó)國(guó)內(nèi)法來看，對(duì)外國(guó)投資者保護(hù)的基本法律是《美國(guó)聯(lián)邦憲法》?！睹绹?guó)聯(lián)邦憲法》對(duì)保護(hù)外國(guó)投資者的規(guī)定主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦憲法第五修正案》和《聯(lián)邦憲法第十四修正案》中?！堵?lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定，“不經(jīng)正當(dāng)法定程序，不能剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。《聯(lián)邦憲法第十四修正案》則規(guī)定，不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦?，任何州不?zhǔn)拒絕給予任何人以平等法律保護(hù)，也就意味著任何外國(guó)投資者都享有和美國(guó)企業(yè)相同的法律保護(hù)。同時(shí)還規(guī)定如果各州的法律規(guī)定與聯(lián)邦憲法有抵觸， 可以向法院起訴;外國(guó)投資者如果認(rèn)為州的有關(guān)規(guī)定， 干預(yù)了跨州的或外國(guó)的商務(wù)，從而違反了美國(guó)憲法的有關(guān)條款， 也可提出申訴。在三一重工關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司訴奧巴馬案中，羅爾斯公司基于美國(guó)行政程序法提起的幾項(xiàng)主張最后并沒有得到上訴法院支持，因?yàn)轱@然美國(guó)法院并不想對(duì)美國(guó)的行政行為進(jìn)行審查，但其中羅爾斯公司主張奧巴馬簽發(fā)的并購禁令是對(duì)羅爾斯公司財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，違反了美國(guó)《聯(lián)邦憲法第五修正案》關(guān)于“無正當(dāng)程序剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定卻得到了上訴法院支持，因?yàn)閺膶?shí)質(zhì)上看，這一主張觸及到美國(guó)法律的核心價(jià)值——憲法權(quán)利的問題，當(dāng)然得到了美國(guó)法院的重視。然而中國(guó)投資者并不能因此盲目樂觀，由于美國(guó)外資安全審查免于司法審查，三一重工案的裁決并不意味著美國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)安全審查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容具有審查權(quán)。三一重工的啟示在于，今后中國(guó)投資者如遇到類似情形，以違反美國(guó)憲法中的正當(dāng)程序?yàn)橛善鹪V，更有可能得到美國(guó)法院的支持。

五、結(jié)?語

立法反映了需求。FIRRMA及其試點(diǎn)計(jì)劃的改革內(nèi)容反映了美國(guó)投資保護(hù)主義的特征，其審查對(duì)象、審查程序、審查權(quán)限的變化，使外國(guó)投資領(lǐng)域和行為都受到了影響，不僅增加了外國(guó)投資的風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)中美投資關(guān)系帶來了挑戰(zhàn)。投資者作為被監(jiān)管者，必須在法律框架下尋求出路和探索救濟(jì)渠道，而作為投資者母國(guó)的中國(guó)政府可以在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用，為中國(guó)投資者赴美投資創(chuàng)造條件。增強(qiáng)中美互信，積極推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定談判，制定赴美投資外資安全審查指南，等。FIRRMA及其具體實(shí)施規(guī)則中還有很多有待明確的地方，其所涉及的相關(guān)實(shí)踐也值得持續(xù)關(guān)注。

[注?釋]

①FINSA規(guī)定的受管轄交易類型具體包括四種：（a）不論并購交易中如何安排公司的控制權(quán)，只要該并購交易導(dǎo)致或可能導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)，就需要接受外國(guó)投資委員會(huì)的審查;（b）針對(duì)美國(guó)公司的控制權(quán)，由原外國(guó)人轉(zhuǎn)讓給另一個(gè)外國(guó)人的并購交易;（c）并購交易造成或可能造成外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)的資產(chǎn);（d）通過協(xié)議或其它形式，組成合資企業(yè)，包括通過協(xié)議建立一個(gè)新的合資企業(yè)，而合資方投入合資企業(yè)的資產(chǎn)來源于美國(guó)企業(yè)，外國(guó)人就會(huì)通過這個(gè)合資企業(yè)進(jìn)而控制美國(guó)企業(yè)。參見張舉勝美國(guó)外資并購安全審查制度研究，博士論文，中國(guó)政法大學(xué)，2011：67。

②See FIRRMA Sec.1703（4）（D）。

③See FIRRMA Sec.1703（4）（D）。

④參見FIRRMA試點(diǎn)計(jì)劃第801、302條。

⑤See FIRRMA Sec.1703（4）（B）。

⑥美國(guó)最早的國(guó)家安全審查立法《?？松鹆_里奧法案》最初是1988年《國(guó)防生產(chǎn)法》中的第721條。

⑦《條例》中通過舉例對(duì)規(guī)避性交易進(jìn)行了解釋：A公司是根據(jù)外國(guó)法律組建并完全由外國(guó)公民擁有和控制的公司。為了規(guī)避第721條的適用，A公司付錢給一個(gè)美國(guó)公民，由其非正式地約定并代表A公司，購買美國(guó)X公司的全部股票。該交易也應(yīng)該受第721節(jié)的管轄。

⑧See FIRRMA sec.1703（4）（C）。

⑨根據(jù)FIRRMA規(guī)定，實(shí)質(zhì)利益是指外國(guó)政府直接或間接持有外國(guó)投資者25%以上股權(quán)且從事收購美國(guó)企業(yè)25%以上股權(quán)。See FIRRMA sec.1709（2）。

⑩See FIRRMA sec.1706（IV）。

B11See FIRRMA sec.1709（2）。

B12See FIRRMA sec.1718。

B13See FIRRMA sec.1702（b）。

B14Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，House of Representatives，sec.201（c）（ii）。

B15See FIRRMA sec.1719（b）。

B16根據(jù)CFIUS年度報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2009年審查的交易中制造業(yè)共21起，占其總數(shù)的32%，2015年則共有325件，占其總數(shù)的42%，而最少的是批發(fā)零售業(yè)，呈緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)。2009年共3件，占其總數(shù)的3%，2015年共12件，占其總數(shù)8%。而在這些制造業(yè)中涉及最多的產(chǎn)業(yè)依次是電腦和電子產(chǎn)品制造業(yè)（49%）、化工制造業(yè)（12%）、機(jī)器制造業(yè)、機(jī)器設(shè)備制造業(yè)（12%）。

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