王勝男 ，尹訓寶，賈緒計 ，王艷郁，呂軍城 ，孫宏偉

1濰坊醫(yī)學院心理學院，山東濰坊,261053；2濰坊醫(yī)學院公共衛(wèi)生學院，山東濰坊,261053；3 天津師范大學心理與行為研究院,天津, 300387

突發(fā)公共事件不僅沖擊個體的心身健康，更影響家庭穩(wěn)定、組織發(fā)展和社會和諧，因此心理援助已成為應急救援體系的重要組成部分[1]。在各類突發(fā)公共事件日益頻發(fā)且日益復雜化的當下，未雨綢繆，將心理援助納入社會治理框架，與其他力量協(xié)同發(fā)揮應急管理的功能，是政府高效應對突發(fā)公共事件的必然選擇。政策體現(xiàn)政府意志，政策有廣義與狹義之分[2]，本研究基于狹義的概念，以國務院組成部門及直屬機構(gòu)發(fā)布的正式文件為研究對象，對我國現(xiàn)階段突發(fā)公共事件心理援助(以下簡稱“心理援助”)相關政策文件進行梳理分析，以期為優(yōu)化政策配置、提高應對突發(fā)公共事件的能力和效率提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

檢索中央人民政府網(wǎng)站和國家應急管理部、國家衛(wèi)生健康委員會等23個國家部委網(wǎng)站文件，對相關政策文件進行篩選。①納入標準：發(fā)文單位為國務院和國務院組成部門及直屬機構(gòu)，信息公開方式為主動公開；文件涉及突發(fā)公共事件心理援助(或心理危機干預)相關內(nèi)容。②排除標準：《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發(fā)〔2015〕68號、國發(fā)〔2016〕38號)等宣布失效的文件；新修訂的文件中宣布之前版本廢止的文件；以“心理服務”、“心理疏導”、“心理支持”、“危機干預”等更寬泛的措辭形式進行表述的文件。檢索時間截至2020年3月18日，最終納入政策文件46份。見表1。

表1 納入分析的部分政策文件(n=46)

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分類。為了解目前政策對心理援助全過程的覆蓋情況，設置管理過程維度(X維度)。借鑒應急管理的“三階段論”思路，從政策條文所關注的心理援助出發(fā)，將心理援助政策劃分為預防準備、應急響應、恢復重建3類。

根據(jù)政策工具對政策目標的作用方式，Rothwell和Zegveld將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3類(Y維度)。本研究基于此種分類，參考相關研究者對每種類別的定義方式[3-4]，結(jié)合心理援助領域的工作特點和政策特點，對我國心理援助的具體政策工具進行歸納。供給型政策工具聚焦于心理援助發(fā)展所需要素(如人力、技術、資金等)。環(huán)境型政策工具為心理援助的發(fā)展營造良好的外部政策環(huán)境。需求型政策工具體現(xiàn)為對心理援助的拉動力，盡可能減少開展心理援助工作時可能遇到的障礙，釋放需求。

基于上述X維度和Y維度，形成心理援助政策的二維分析框架。見表2。

表2 3類不同作用方式政策工具的界定

1.2.2 政策工具的識別與歸納。對納入研究的46份政策文件進行信息提取和編碼，共完成86項政策條文的編碼。編碼結(jié)束后，對各項政策條文所用政策工具進行歸類和頻數(shù)統(tǒng)計，然后運用Excel 2010完成統(tǒng)計分析。

2 結(jié)果

2.1 政策文本的基本情況

納入分析的46份政策文件中，文本類型包括規(guī)劃(9份)、預案(8份)、意見(7份)、通知(4份)、標準(3份)、方案(3份)、原則(3份)、指南(3份)、規(guī)范(2份)、計劃(2份)、大綱(1份)、條例(1份)，其中以“規(guī)劃”、“預案”、“意見”形式出現(xiàn)的政策文本較多，占總數(shù)的52.17%。

從發(fā)文機關來看，46份政策文件分別來自6個國家機構(gòu)，其中21份是國家衛(wèi)生管理部門(衛(wèi)健委或原衛(wèi)計委、原衛(wèi)生部)獨立或牽頭發(fā)布的，占45.65%；另有國務院發(fā)布16份，占34.78%；教育部3份、人力資源和社會保障部1份、交通運輸部3份、國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制2份。

從發(fā)文時間來看，46份政策文件的時間跨度為2004-2020年，其中2016年(“十三五”規(guī)劃的開局之年)發(fā)布8份，居于首位；其次為2008年，共發(fā)布7份。

從發(fā)文關注的突發(fā)公共事件性質(zhì)來看， 46份政策文件中基于自然災害背景的政策文件最多(17份，36.96%)，其次為未特指的突發(fā)公共事件(12份，26.09%)。還有基于公共衛(wèi)生事件背景的政策文件5份(10.87%)，基于事故災難的政策文件1份(2.17%)。另外，有11份政策文件(23.91%)的著眼點并非應急管理，但其中涉及突發(fā)公共事件心理援助的相關內(nèi)容。

2.2 政策工具應用情況

對納入分析的86項條文進行歸類和頻數(shù)統(tǒng)計。從管理過程維度來看，聚焦于心理援助應急響應階段的條文居于首位，占41.86%；從作用方式維度來看，環(huán)境性政策最多，占48.84%。見表3。

首先，供給型政策工具中的“技術標準”是使用最多的，而且超過一半的技術標準聚焦于“應急響應階段”；心理援助相關配套服務則是最少的。從應急管理要素的角度對供給型政策進行進一步細分，發(fā)現(xiàn)其關注點主要是人員(50.00%，13/26)和技術(46.15%，12/26)。

表3 86項政策條文的頻數(shù)

其次，環(huán)境型政策工具中，“預案管理”、“目標規(guī)劃”、“行業(yè)規(guī)范”均使用較多，其中預案管理是應用最多的環(huán)境型政策工具，且預案內(nèi)容大多聚焦于應急響應階段。相對而言，“監(jiān)管評價”在環(huán)境型政策中占比最低。

第三，需求型政策工具中，“組織協(xié)同”是使用最多的，主要聚焦于心理援助應急響應和恢復重建階段的組織協(xié)同；“項目試點”和“科普宣傳”則使用較少。

3 討論

3.1 突發(fā)公共事件心理援助的價值

心理援助指運用心理學的相關理論和方法，對危機中的個體或群體施加及時有效的影響，從而幫助其恢復心理平衡、安全度過危機[5]。與日常的心理援助相比，突發(fā)公共事件心理援助的工作條件、工作對象均更為復雜，對心理援助工作者以及外在的支持環(huán)境都提出了更高的要求。

考慮到突發(fā)公共事件的危害性、突發(fā)性、多發(fā)性，以及異常心理行為在各種連鎖危機發(fā)生、演變中所起的作用，心理援助已日益成為政府應急管理不可或缺的手段之一。目前我國有4部法律涉及突發(fā)公共事件相關心理援助的陳述，分別是《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第十四條、《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第十九條、《中華人民共和國反恐怖主義法》第六十五條、《中華人民共和國防震減災法》第七十三條，從法律上確認了心理援助在突發(fā)公共事件救援體系中的地位。

政策工具的設計、選擇和應用狀況是公共危機治理的關鍵變量[6]。國家陸續(xù)出臺46份心理援助相關政策文件，從規(guī)劃、預案、意見到標準、原則、指南，目的，在于滿足群眾對心理援助的現(xiàn)實和潛在需求，全面提高應急工作的效果。

3.2 心理援助政策總體規(guī)劃性和系統(tǒng)性有待提升

《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》(國辦發(fā)〔2017〕2號)、《國家自然災害救助應急預案》(國辦函〔2016〕25號)等均提出，突發(fā)公共事件心理援助工作由衛(wèi)健部門牽頭。46份政策文件中，有21份(45.65%)出自衛(wèi)健部門，體現(xiàn)出我國應急管理對“大衛(wèi)生、大健康”理念的踐行。然而，由于心理援助在援助時間、援助對象、援助方式、人員隊伍組成、效果顯現(xiàn)等方面均與傳統(tǒng)意義上的醫(yī)學救援存在較大差異，一定程度上造成了心理援助在應急管理中的相對邊緣化，這在心理援助相關政策中也有所體現(xiàn)。

一方面，缺乏心理援助事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。46份政策文件中聚焦于心理援助的專項政策僅有5份；其余則均散布于突發(fā)公共事件應急、醫(yī)學救援或更宏觀的工作規(guī)劃中。而且，5份文件中有4份是應急性政策，為應急期的心理援助服務提供技術指導，分別基于2008年汶川地震(《災后不同人群心理衛(wèi)生服務技術指導原則》、《緊急心理危機干預指導原則》)和基于2019年新型冠狀病毒肺炎(《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機干預指導原則》、《新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間心理援助熱線工作指南》)兩起事件；另外1份是面向汶川地震災區(qū)加強災后心理援助工作的通知(衛(wèi)辦疾控函〔2010〕343號)，也具有一定的時空局限性。換言之，46份政策文件中，沒有1份是立足心理援助事業(yè)長期發(fā)展的政策，這與心理援助的應急價值是不相符的。

另一方面，政策條文的系統(tǒng)性有待提升。2008年以后，心理援助成為我國應急醫(yī)療救援體系建設的工作重點[7]。國家衛(wèi)生管理部門一般從心理援助預防精神疾病的角度出發(fā)，將心理援助作為醫(yī)學救援或衛(wèi)生應急的組成部分，鼓勵或者號召開展心理援助。然而，具體到心理援助工作者的培訓組織、所需資源的配置以及服務能力、服務質(zhì)量的評估等政策實施問題，涉及相對較少，且彼此之間的銜接性有待加強。類似的，教育部、交通部等也出臺了相關政策，大多提及心理援助的必要性，但缺乏相關質(zhì)量保障措施。

3.3 心理援助政策大多聚焦應急階段，應完善預防和重建階段政策

從管理過程維度來看，應急響應階段的政策工具占41.86%，說明心理援助在應急期的重要性得到認可。然而，心理援助是一項長期工作，在應急管理的不同階段有不同的側(cè)重點和方法。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，預防準備階段宜注重對社會心態(tài)的收集與識別、風險研判和預警，加強對心理援助的宣教，提高民眾的風險意識和預防意識，以及人才隊伍、科學研究等方面的儲備；應急響應階段的主要任務是針對不同地區(qū)、不同階段、不同人群開展相應工作[8]，這也是心理援助最廣為人知的階段；恢復重建階段則宜依托社區(qū)、學校或心理援助工作站等，跟進相關群體的心理重建，以及基于地域或人群的污名化、疫情防控常態(tài)化對社會心態(tài)的引導等。

重治輕防、重事中干預輕事后康復是制約心理援助發(fā)展的重要問題。近年來，一直有研究者呼吁建立完整的心理援助體系，但該問題并未得到實質(zhì)性解決，缺乏相關政策支持是其中的重要原因。因此，從管理過程維度來看，關注心理援助的預防和重建階段宜成為未來政策設置和調(diào)整的著力點。

3.4 政策工具的比例和結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

從作用方式維度來看，環(huán)境型政策工具應用最多(48.84%)，尤其是預案管理、目標規(guī)劃和行業(yè)規(guī)范。這在一定程度上說明心理援助目前尚處于發(fā)展的初級階段，需通過出臺政策推動相關行業(yè)對其價值的認可。然而，心理援助政策中，上述3種類型工具的表述往往偏于概括，多強調(diào)心理援助的必要性，缺乏細節(jié)支撐，造成其實效性不強。此外，監(jiān)管評價類政策工具亟需加強，以期為心理援助事業(yè)的良性發(fā)展營造氛圍。

供給型政策占比為30.23%。相比其他政策目標，心理援助的供給型政策中未涉及基礎設施建設、資金投入，但實際上財務、物資的管理是心理援助組織管理的重要內(nèi)容[9]。供給型政策中應用最多的是技術標準，對于規(guī)范心理援助工作、滿足緊急的現(xiàn)實需求發(fā)揮了重要作用，但技術標準相關政策文件存在以下兩個問題：一是大多屬于應急性政策，對事前預防和事后恢復的重視程度不足；二是對心理援助的對象群體相對局限且缺乏細分，例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下不同疫情風險等級地區(qū)的人群，或者不同角色的人群(如一般民眾、被隔離群體、失業(yè)群體、學生等)，心理援助的側(cè)重點可能有所不同，因此技術標準的種類還需進一步完善。教育培訓對于解決人才隊伍建設這一困擾心理援助發(fā)展的瓶頸問題發(fā)揮了重要作用，然而，一方面，除了具體專業(yè)技術的傳授，現(xiàn)有政策條文中人才發(fā)展規(guī)劃與培養(yǎng)體系相關內(nèi)容付之闕如；另一方面，除了培訓專業(yè)技術人才作為心理援助具體的執(zhí)行者，還需要關注對心理援助應急管理人才的培養(yǎng)[10-11]。此外，供給型政策中關于心理援助的發(fā)展指導和配套服務較為薄弱，這與環(huán)境性政策中對預案管理、目標規(guī)劃和行業(yè)規(guī)范的側(cè)重構(gòu)成矛盾，制約了環(huán)境性政策的激勵作用。

需求型政策占比為20.93%。與其他政策目標不同，心理援助的需求型政策中未涉及服務外包、價格補貼、政府采購等具有直接導向性的政策。目前組織協(xié)同類政策工具的數(shù)量占絕對優(yōu)勢，有助于依靠行政力量拉動心理援助的發(fā)展，但對于組織協(xié)同類政策工具來說，如果相關部門對心理援助不重視，就可能造成政策執(zhí)行過程中的問題。此外，項目試點和科普宣傳的低水平應用限制了心理援助的探索和推廣，應引起政策制定者的關注。

4 建議

4.1 強化“大衛(wèi)生、大健康”理念

鑒于突發(fā)公共事件心理援助工作由衛(wèi)健部門牽頭，應著力提高衛(wèi)健部門對心理援助應急價值的認識，這是制定高價值政策的前提。建議通過溝通機制建設推動“大衛(wèi)生、大健康”理念的內(nèi)化：一是加強與心理援助需求方的溝通，讓他們真正感受到心理援助的實踐價值；二是加強與心理援助提供方的溝通，了解其對政策的理解和期待。通過建立心理援助利益相關者之間的溝通機制，破除溝通壁壘，不僅有助于促進政策制定者的“大衛(wèi)生、大健康”理念的形成，提升心理援助政策的質(zhì)量，同時也有助于心理援助需求方和提供方了解政策意圖，充分利用政策條件，提升心理援助的效果。

4.2 制定突發(fā)公共事件心理援助事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

推進心理援助是對“十九大”提出的“加強社會心理服務體系建設”的積極回應，是促進民眾心理健康和培育積極社會心態(tài)的重要途徑。建議從戰(zhàn)略高度看待心理援助，制定突發(fā)公共事件心理援助事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化心理援助發(fā)展的頂層設計，向心理援助利益相關者展示心理援助諸領域的推進順序，呈現(xiàn)各種具體任務的不同地位和作用，由此揭示我國心理援助事業(yè)發(fā)展的路徑，為心理援助事業(yè)的穩(wěn)步推進提供指引。

4.3 健全政策工具體系，完善政策工具結(jié)構(gòu)

在立足長遠發(fā)展的基礎上，面對推進心理援助發(fā)展過程中的各種挑戰(zhàn)，還需不斷進行探索和調(diào)試?；谖覈睦碓l(fā)展現(xiàn)狀，深入分析相關影響因素、問題根源和作用機制，對政策工具體系和結(jié)構(gòu)進行合理布局，優(yōu)化政策工具的選擇和應用，提高政策工具與現(xiàn)階段心理援助發(fā)展需求的契合度。應注意4個平衡：一是長遠規(guī)劃與近期應對的平衡，實現(xiàn)宏觀框架與具體措施的銜接；二是各類突發(fā)公共事件之間的平衡，根據(jù)事件類別有針對性地制定相關政策；三是心理援助不同階段的平衡，避免重治輕防、重干預輕康復的現(xiàn)象；四是環(huán)境型、供給型、需求型政策工具之間的平衡，增強政策之間的協(xié)作性，發(fā)揮最大合力。

4.4 重視政策工具評估

構(gòu)建心理援助政策評估機制，是提高政策產(chǎn)出、擴大政策影響的關鍵。與其他公共政策一樣，心理援助相關政策的評估主體是多元的，特別要注意發(fā)揮政府智庫的作用。此外，大數(shù)據(jù)、實驗設計、計算機建模等技術手段也日益成為政策評估的重要工具，政策制定者和政策研究者應因勢利導，不斷提升評估的科學性。