劉世賢

摘要：內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定相關(guān)的管理制度、應(yīng)對措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中管理和事后控制，使各項業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程。內(nèi)部控制要貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，要求每個員工共同參與。有效的內(nèi)控管理制度能確保單位目標(biāo)落到實處，行穩(wěn)致遠(yuǎn)?，F(xiàn)結(jié)合工作實際，談?wù)剝?nèi)控制度建設(shè)需要注意哪些問題。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控制度建設(shè);風(fēng)險防控;應(yīng)對策略

引言

行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度是確保行政事業(yè)單位各項資產(chǎn)有效使用、各類資金安全運轉(zhuǎn)、各項事務(wù)有序發(fā)展，實現(xiàn)單位整體戰(zhàn)略目標(biāo)，確保國有資產(chǎn)保值增值，保障財務(wù)報告及會計信息真實完整的重要措施和手段。內(nèi)控管理制度必須符合國家法律法規(guī)，符合相關(guān)政策和管理制度，符合單位的戰(zhàn)備目標(biāo)和管理特點，覆蓋本單位所有業(yè)務(wù)事項。這樣制定的內(nèi)控管理制度，才具備可執(zhí)行力和可操作性，才能確保行政事業(yè)單位持續(xù)、健康發(fā)展。否則，再好的內(nèi)控制度都將成為一紙空文，形同虛設(shè)。

比如說，福建省財政廳制定的《福建省省直機(jī)關(guān)差旅費管理辦法》規(guī)定，乘坐火車出差時，只有廳級及相當(dāng)職務(wù)以上人員才能按規(guī)定乘坐火車軟席（軟座、軟臥）、高鐵/動車一等座、全列軟席列車一等軟座，其他人員只能乘坐火車硬席（硬座、硬臥）、高鐵/動車二等座、全列軟席列車二等軟座。也就是說，處級及處級以下行政事業(yè)單位在制定差旅費管理辦法時，只能參照財政廳限定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)確定出差人員乘坐的交通工具等級，不得突破上限。工作人員出差時，不管任務(wù)多重要、時間多緊急，只要行政級別是處級或處級以下，乘坐高鐵或動車一等座就可以認(rèn)定為未按規(guī)定等級乘坐交通工具，屬于違反差旅費管理規(guī)定的行為，超過二等座票款部分的費用要由個人自理，不能按一等座票款辦理費用報銷手續(xù)。如果超過限定標(biāo)準(zhǔn)制定內(nèi)控管理制度，不管理由多么充分，內(nèi)控管理制度都是無效的，不但不能執(zhí)行，甚至于相關(guān)人員可能要被問責(zé)。

一、內(nèi)控管理制度要具體明確，可操作性強(qiáng)

為了讓內(nèi)控管理制度更符合單位管理目標(biāo)，在制定內(nèi)控管理制度時，要先梳理單位已有各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，搞好內(nèi)部環(huán)境建設(shè)，熟悉業(yè)務(wù)內(nèi)容，識別關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，確定風(fēng)險防控點，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，判斷風(fēng)險大小，分別采取規(guī)避風(fēng)險、降低風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險、接受風(fēng)險等不同的應(yīng)對策略，制定必要的防控措施，堵塞制度漏洞，防范財務(wù)風(fēng)險，有針對性地建立單位內(nèi)控管理制度。

為了便于實際操作，可以用流程圖的方式將內(nèi)控管理制度具體化。設(shè)定各項業(yè)務(wù)流程的先后順序，明確職能部門的崗位職責(zé)和審批權(quán)限，列明主要風(fēng)險防控事項，制定具體的防控措施。同時，通過填制固定的表格將業(yè)務(wù)流程表單化，各個流程需要做什么，要怎么做，由哪個部門負(fù)責(zé)審核，最終由誰負(fù)責(zé)審批，一目了然，具體明確。經(jīng)辦人員按流程辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，檢查人員可以按表單監(jiān)督審批程序是否合法、合規(guī)，同時明確了各個職能部門具體的權(quán)利和義務(wù)。

比如說《福建省黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》管理規(guī)定：接待單位在安排公務(wù)接待活動前，應(yīng)當(dāng)填寫國內(nèi)公務(wù)接待審批單，連同派出單位公函，報單位相關(guān)負(fù)責(zé)人審批。審批單內(nèi)容包括：填報單位、承辦部門及承辦人、派出單位、接待事由、活動安排、經(jīng)費預(yù)算、是否協(xié)助安排日常用餐及標(biāo)準(zhǔn)等。接待單位必須按要求填制國內(nèi)公務(wù)接待清單，包括何時、何地、因為何事、接待了誰、誰審批的、誰陪同的、用餐金額是多少、用餐人數(shù)是多少等相關(guān)內(nèi)容。財務(wù)部門辦理費用報銷時要審查財務(wù)票據(jù)、派出單位公函、接待審批單、接待清單等單據(jù)是否齊全，是否符合相關(guān)規(guī)定。未取得公函或超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、超范圍開支的公務(wù)接待費用一律不予報銷。公務(wù)接待管理辦法對接待流程進(jìn)行表單化，明確了不同崗位的職責(zé)和權(quán)限范圍，規(guī)范公務(wù)接待管理活動，加強(qiáng)了業(yè)務(wù)流程的可操作性。

二、重點關(guān)注關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)責(zé)任重大，工作內(nèi)容復(fù)雜，可支配資源多，任職資格要求高，與單位經(jīng)營目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)密切相關(guān)，關(guān)系行政事業(yè)單位的興衰成敗，是內(nèi)控管理制度的重點風(fēng)險防控點，必須予以重點關(guān)注，要明確風(fēng)險防控的范圍、應(yīng)對策略，建立必要的應(yīng)急預(yù)案等。關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)是一個單位的橋梁和紐帶，承上啟下，牽一發(fā)而動全身。管控的好，單位欣欣向榮、蒸蒸日上;一旦失控，輕則造成資產(chǎn)流失，重則可為滅頂之災(zāi)。

對關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)等關(guān)鍵領(lǐng)域要實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部流程管控，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。分事行權(quán)，就是按照事務(wù)屬性和業(yè)務(wù)流程合理分配權(quán)力將重點崗位的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解，科學(xué)安排部門權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，實行管理權(quán)與采購權(quán)分離、管理權(quán)與審批權(quán)分離等，對單位事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理劃分。分崗設(shè)權(quán)，就是將不同的崗位按工作性質(zhì)設(shè)置不同權(quán)限范圍，建立健全不同崗位互相制衡的內(nèi)控管理機(jī)制，明確每個崗位的崗位職責(zé)與權(quán)力范圍，各個崗位在自己負(fù)責(zé)的事務(wù)范圍行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。分級授權(quán)，就是根據(jù)不同管理層級設(shè)置不同的管理權(quán)限，本著權(quán)責(zé)對等、科學(xué)實用、有利于權(quán)力制衡和提高效率的原則，對部門的職權(quán)進(jìn)行縱向劃分，合理分解到相應(yīng)層級，事關(guān)單位發(fā)展大局的事務(wù)由單位管理層決定，只涉及單位某個領(lǐng)域的事務(wù)則由部門研究決定。實現(xiàn)分級決策、分級審批、分級管理，防范財務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)效率。

同時，必須對預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目管理、內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵崗位實行定期輪崗制度。一個人在某個崗位時間過長，業(yè)務(wù)流程熟悉，輕車熟路，可以事半功倍。但是不容易發(fā)現(xiàn)錯誤，甚至為了掩蓋錯誤或利用制度的漏洞滋生腐敗，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)流失，加大內(nèi)部風(fēng)險。不具備輪崗條件的可以采取專項審計、部門互審或者強(qiáng)制休假制度，增大問題被發(fā)現(xiàn)的可能性，降低舞弊的風(fēng)險程度。重要事項不能由單位一把手一個人說了算，防止“決策一言堂、執(zhí)行一條鞭、財務(wù)一支筆”等現(xiàn)象出現(xiàn)。因為絕對的權(quán)力必然造成絕對的腐?。?qiáng)化對關(guān)鍵領(lǐng)域的管控力度，對重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用等“三重一大”決策事項必須通過班子成員集體研究決定，并執(zhí)行聯(lián)簽制度，防止權(quán)力被濫用。

三、明確不相容崗位，強(qiáng)化制衡機(jī)制

內(nèi)控制度主要目的是為了內(nèi)部牽制，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確不相容的崗位和職務(wù)，準(zhǔn)確設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確崗位職責(zé)權(quán)限，對不相容的職務(wù)實行崗位分離控制，可以有效防止發(fā)生錯誤和舞弊的風(fēng)險。比如說授權(quán)批準(zhǔn)崗位與業(yè)務(wù)經(jīng)辦崗位不能為同一人;單位領(lǐng)導(dǎo)人的直系親屬不能擔(dān)任本單位會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等。

健全和完善的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行計劃、指揮和控制的組織基礎(chǔ)，其核心問題是合理的職責(zé)分工。強(qiáng)化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的制衡機(jī)制，防止某些人或某些部門既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員。一般情況下，處理每項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要求由兩名或兩名以上工作人員分工負(fù)責(zé)，讓不同的崗位互相監(jiān)督，互相牽制。比如說稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作要由會計人員負(fù)責(zé)，出納人員不得兼任;銀行印鑒中的財務(wù)章保管職務(wù)與人名章保管職務(wù)分離，不得由一個人同時保管支付款項所需的全部印章等。

四、確保內(nèi)部審計的獨立性

內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)是強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的一項基本措施，在評價內(nèi)部控制的有效性以及提出改進(jìn)建議等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。行政事業(yè)單位要成立專門的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的、具備良好職業(yè)操守的內(nèi)部審計人員，賦予內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)追查異常情況和提出處理處罰建議的權(quán)力，對內(nèi)部控制建立與執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查，日常工作中如果發(fā)現(xiàn)問題可以直接向單位決策部門提交書面報告，有助于及時堵塞內(nèi)控制度的漏洞，防范經(jīng)營風(fēng)險。同時分管內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)與分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)必須由不同的人員擔(dān)任，任何部門或個人不得影響、干涉審計人員依法開展的審計活動，確保內(nèi)部審計的獨立性。

內(nèi)審工作職責(zé)除了審核會計賬目、會計憑證外，還包括稽查、評價內(nèi)部控制制度是否完善，職能部門是否有效執(zhí)行經(jīng)營戰(zhàn)略決策，設(shè)置的風(fēng)險防控點是否合理有效，單位可能存在的經(jīng)營風(fēng)險、采取的風(fēng)險防控措施是否得當(dāng)?shù)?。杜絕經(jīng)營管理層濫用職權(quán)所造成的內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)的情況。內(nèi)審部門的專業(yè)素養(yǎng)對單位防偏糾偏能力至關(guān)重要，可以確保單位管理活動不會脫離單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

五、建立必要的容錯糾錯機(jī)制

內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，適時根據(jù)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、競爭狀況和風(fēng)險承受能力的變化加以調(diào)整。同時必須建立必要的容錯糾錯機(jī)制，因為內(nèi)部控制不能完全消除單位面臨的全部風(fēng)險，只能將風(fēng)險控制在單位可以承受的范圍之內(nèi)，難免出現(xiàn)漏洞或者瑕疵。對于非主觀故意或者制度規(guī)定不明確等原因違反內(nèi)控管理制度，未對單位造成重大損失的，要本著懲前毖后、治病救人原則啟動容錯糾錯機(jī)制，在漏洞或問題發(fā)生的萌芽狀態(tài)就要進(jìn)行安全的警示，采取必要的防控措施，防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)展。

比如說，通過設(shè)立預(yù)警機(jī)制，讓管理部門提前發(fā)現(xiàn)日常業(yè)務(wù)處理中可能存在的問題，督促相關(guān)人員強(qiáng)化責(zé)任意識，落實崗位職責(zé)，依法履行職務(wù);對于輕微違紀(jì)行為，可以由單位管理層約談相關(guān)人員，強(qiáng)化紅線意識，及時糾正錯誤，防范系統(tǒng)風(fēng)險。通過提醒談話或“三會一課”開展批評與自我批評活動，降低員工違法違紀(jì)的風(fēng)險，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，建立必要的容錯糾錯機(jī)制。這樣，既能發(fā)揮內(nèi)控管理制度的嚴(yán)肅性，又能教育員工，保護(hù)人才，最大限度地降低風(fēng)險，減少損失，促進(jìn)單位良性發(fā)展。

結(jié)語

總之，內(nèi)控管理制度是一個系統(tǒng)工程，必須覆蓋單位所有業(yè)務(wù)活動，實現(xiàn)全過程管理、全員性控制，確保各項業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約。通過實踐不斷改進(jìn)、不斷完善，才能建立符合本單位管理的、切實有效的內(nèi)控管理體系，有助于提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和風(fēng)險防控能力，強(qiáng)化經(jīng)營活動的盈利能力和管理效率，促進(jìn)單位可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)市場競爭能力。

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