徐 陽

(教育部社科中心，北京 100080)

作為我國改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的前沿，東部地區(qū)在國家發(fā)展全局中具有重要戰(zhàn)略地位。2011年，為科學(xué)反映中國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，為黨中央、國務(wù)院制定區(qū)域發(fā)展政策提供依據(jù)，我國將經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北部四大地區(qū)。其中，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先行區(qū)域，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南。長期以來，相對于全國其他地區(qū)，東部地區(qū)在大部分領(lǐng)域保持著一定的領(lǐng)先優(yōu)勢，呈現(xiàn)出良好的績效狀況。在這種領(lǐng)先態(tài)勢下，作為東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域發(fā)展的主要組織者，地市級政府的角色舉足輕重。為深入對東部地區(qū)地市級政府管理績效的認(rèn)知，本研究基于東部地區(qū)地方政府的績效數(shù)據(jù)進(jìn)行了評估分析?？紤]到城市行政級別對評估的影響，本文剔除了東部地區(qū)中京、津、滬3個直轄市政府以及濟(jì)南、青島、杭州、寧波、廈門、廣州、深圳7個副省級市政府(直轄市副省級市另有專項評估)，針對剩余的7省76個地市級政府展開同一層次的評估。

需要說明的是，本文所使用的地方政府績效信息數(shù)據(jù)庫、評估指標(biāo)體系及往年評估數(shù)據(jù)，屬于中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所贠杰研究員主持的中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目“行政管理體制改革與政府績效評估研究”(2016ZZXS004)的成果。該項目的一級指標(biāo)包括政府對外管理職能績效和政府內(nèi)部管理職能績效；在二級指標(biāo)中，前者包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和平衡發(fā)展等五類績效，后者包括依法行政、行政效能、行政廉潔、行政成本、政務(wù)公開等五類績效；三級指標(biāo)則是由120個具體評估指標(biāo)組成；指標(biāo)數(shù)據(jù)均取自國家和地方各級統(tǒng)計年鑒、部門專項年鑒、各級地方綜合年鑒、地市級政府工作報告、地市級政府經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報、地市級政府信息公開年度報告、各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫等公開數(shù)據(jù)源。具體內(nèi)容在《中國地方政府績效評估報告No.1》一書中有詳細(xì)闡述，本文不再贅述。[1]另外，鑒于地方政府績效的展現(xiàn)具有一定的時滯，以及考慮地方政府績效評估對象的當(dāng)期壓力因素，《報告》和本文分別選取的是2010年和2014年的數(shù)據(jù)。

一、東部地區(qū)創(chuàng)新活力從何而來、往何處去？

黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對東部地區(qū)發(fā)展方式和方向作出了科學(xué)論斷。黨的十九大報告指出，要通過“創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展”[2]。黨的十九屆四中全會指出，要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。[3]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中指出，要加快推動產(chǎn)業(yè)升級，引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，打造全球的先進(jìn)制造業(yè)基地。[4]改革開放40多年來，我國東部地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展登上了新起點，正在創(chuàng)新理念引領(lǐng)下昂首闊步走向“率先探索減少相對貧困、實現(xiàn)共同富裕有效途徑”的新階段。

(一)東部地區(qū)創(chuàng)新活力從何而來

改革開放40多年來，東部地區(qū)率先發(fā)展取得了巨大的成果。以東部地區(qū)的總GDP為例，從1952 年的257億元到2018年的48.1萬億元，年均增長9.4%，其中改革開放以來年均增長11.3%，[5]實現(xiàn)了全世界矚目的飛躍。東部地區(qū)的面積不到全國10%，承載的人口卻占全國的40%。這種驚人現(xiàn)象的背后，不單單源于東部地區(qū)長期以來在經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢基礎(chǔ)，更與近年來東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所堅持的創(chuàng)新導(dǎo)向息息相關(guān)。

當(dāng)前，東部地區(qū)的創(chuàng)新水平在全國處于遙遙領(lǐng)先的位置。在中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院2018年發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告》中可以看到，綜合科技創(chuàng)新環(huán)境、科技活動投入、科技活動產(chǎn)出、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展5個子領(lǐng)域來看，我國東部地區(qū)的科技創(chuàng)新水平穩(wěn)居全國第一，其在創(chuàng)新層面的優(yōu)勢地位和引領(lǐng)作用十分顯著。在東部地區(qū)各省市中，上海、北京的科技創(chuàng)新水平又領(lǐng)先于其他省市，緊隨其后的依次是天津、廣東、江蘇、浙江。報告顯示，就科技創(chuàng)新中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)利潤總額三個指標(biāo)來看，江蘇、廣東、天津、浙江和山東5個省市在全國范圍內(nèi)的占比近六成。其中，江蘇和廣東作為我國重要的技術(shù)創(chuàng)新中心和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域，在科技創(chuàng)新環(huán)境、科技活動投入和產(chǎn)出、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面處于全國領(lǐng)先位置。[6]當(dāng)前，江蘇正以打造具有國際競爭力的世界先進(jìn)制造業(yè)集群為目標(biāo)，重點培育新型電力裝備、工程機械等行業(yè)發(fā)展；上海則聚焦自貿(mào)區(qū)建設(shè)，著力打造具有“國際市場影響力和競爭力”的“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”；海南則在逐步探索建設(shè)自由貿(mào)易港。

東部地區(qū)創(chuàng)新活力從何而來？黨和國家的政策支持是關(guān)鍵因素。改革開放初期，黨中央決定將深圳、珠海、汕頭、廈門和海南建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時也將上海、湛江、廣州、福州等確定為沿海開放城市，從而在長三角、珠三角等東部沿海地區(qū)率先邁出了開放的腳步。正是依靠黨中央的政策支持，東部地區(qū)才獲得了“率先發(fā)展”的戰(zhàn)略機遇，從而進(jìn)入了幾十年高速發(fā)展的軌道。

在特定的政策支持下，沿著“摸著石頭過河”的中國特色的發(fā)展模式，東部地區(qū)形成了優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為創(chuàng)新發(fā)展提供了“溫床”和“孵化器”。在清華大學(xué)2013年發(fā)布的《中國城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價研究報告》中可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境長期保持領(lǐng)先優(yōu)勢。在中國城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境排行前10的城市中，東部有7個；在前50的城市中，東部有29個；在前100的城市中，東部有55個。其中，廣東的深圳、廣州兩市占據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境全國前二；江蘇和山東各有13個地級以上城市進(jìn)入全國百強；浙江的杭州、寧波排名分列全國第3和第7，另有5個城市排名進(jìn)入前50。另外，東部地區(qū)的深圳和蘇州是全國唯二高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模過萬億的城市。[7]

應(yīng)當(dāng)看到，東部地區(qū)通過在經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級，正穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。通過日益深入的摸索，東部地區(qū)不但實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，更重要的是走出了一條朝氣蓬勃的創(chuàng)新發(fā)展道路，為我國堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了先行先試的寶貴經(jīng)驗，這正是黨的十九大報告對于東部地區(qū)“率先發(fā)展”定位的意指所在。

(二)東部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展往何處去

近年來，在國際政治經(jīng)濟(jì)不確定性因素明顯增多、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，東部地區(qū)以京津冀、長三角、珠三角為代表的發(fā)達(dá)省市作為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量和我國參與國際競爭的中流砥柱，正面臨用人成本提升、企業(yè)傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢部分流失的困境，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展遇到了一定的阻礙。

針對創(chuàng)新發(fā)展中的問題，習(xí)近平總書記進(jìn)行了戰(zhàn)略性的考慮，并在多個場合數(shù)次作出了科學(xué)論斷。2013年9月30日，他在北京中關(guān)村以實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略為題舉行的第九次集體學(xué)習(xí)中指出，要著力“推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密結(jié)合”“增強自主創(chuàng)新能力”“完善人才發(fā)展機制”“營造良好政策環(huán)境”“擴大科技開放合作”五個方面入手，進(jìn)一步解放思想，加快科技體制改革步伐，破除一切束縛創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的觀念和體制機制障礙。[8]2018年7月，他在主持召開中央財經(jīng)委員會第二次會議時指出，關(guān)鍵核心技術(shù)是國之重器，對推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家安全都具有十分重要的意義，必須切實提高我國關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力，把科技發(fā)展主動權(quán)牢牢掌握在自己手里，為我國發(fā)展提供有力科技保障。[9]

在黨中央的正確引導(dǎo)下，東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中關(guān)鍵的增長極，正以新舊動能轉(zhuǎn)換為著力點進(jìn)一步加快創(chuàng)新發(fā)展的步伐，改革的成效也是顯而易見的。其中，一是進(jìn)一步強化科技創(chuàng)新能力建設(shè)，不斷推動產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同創(chuàng)新，有力支撐傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。最近幾年，東部地區(qū)各省市在財政上明顯加大了對于AI、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入力度。二是進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，簡化審批環(huán)節(jié)，創(chuàng)造使要素自由流動的良好環(huán)境。當(dāng)前，各省市正不約而同地發(fā)力構(gòu)建適宜創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境，以此加強本區(qū)域省市在國內(nèi)國際競爭中的實力，在這其中浙江的“最多跑一次”改革是知名度較高的成功范例，上海自貿(mào)區(qū)所推行的一百多項制度創(chuàng)新成果也取得了良好的成效。[10]三是深入推動區(qū)域一體化，加強區(qū)域內(nèi)上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。京津冀、長三角、珠三角三個城市群作為東部地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展的典型代表，正通過全方位的體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)跨越式的協(xié)同發(fā)展，向新的高度邁進(jìn)。

二、地市級政府綜合績效的特點

政府綜合績效是評價各級政府的基本標(biāo)準(zhǔn)。就2014年度東部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效而言，一是區(qū)域政府綜合績效整體水平穩(wěn)居全國第一，二是區(qū)域內(nèi)政府綜合績效均衡發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)優(yōu)異，三是地市級政府綜合績效排名表現(xiàn)亮眼。

(一)區(qū)域政府綜合績效整體水平穩(wěn)居全國第一

數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效整體水平繼續(xù)穩(wěn)居全國第一。圖1顯示，2014年度東部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效平均得分為5.66分，大幅度領(lǐng)先于東北地區(qū)的5.15分、中部地區(qū)的5.02分以及西部地區(qū)的4.96分。另外對比近三次評估數(shù)據(jù)(2010年，2012年，2014年)可以看到，東部地區(qū)領(lǐng)先于全國平均水平的分差，由2010年的0.68分，降至2012年的0.53分，進(jìn)而降至2014年度的0.50分。以上數(shù)據(jù)說明，東部地區(qū)地市級政府在2014年度的綜合績效雖長期領(lǐng)跑于全國四大區(qū)域，但領(lǐng)先優(yōu)勢正在不斷縮減。

圖1 全國各地區(qū)所轄地市級政府綜合績效平均得分與標(biāo)準(zhǔn)差

(二)區(qū)域內(nèi)政府綜合績效均衡發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)優(yōu)異

研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)所轄各地市級政府之間綜合績效的均衡發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)優(yōu)異。圖2中可以看到，與2012年相比，2014年度東部地區(qū)地市級政府綜合績效中一等績效數(shù)量由31個增至32個，三等績效由13個降至10個。雖然稍顯遺憾的是，四等績效由1個增至2個，但這不足以掩蓋2014年度東部地區(qū)在均衡發(fā)展方面的優(yōu)異表現(xiàn)。

圖2 全國各地區(qū)所轄地市級政府綜合績效等級數(shù)量與比例分布情況(2014年)

(三)地市級政府綜合績效排名表現(xiàn)亮眼

2014年度東部地區(qū)地市級政府綜合績效排名表現(xiàn)十分出色。數(shù)據(jù)顯示，本年度東部地區(qū)包攬了全國前12位中的10個名額，僅僅留給其他地區(qū)2個位置(西部的新疆烏魯木齊與中部的安徽蕪湖)。可以看到，浙江、山東、江蘇三省所轄地級市在本年度綜合績效排名中繼續(xù)著搶眼表現(xiàn)。其中，作為東部地區(qū)地市級政府綜合績效前3名，浙江嘉興、山東威海、浙江湖州三市包攬了全國前3。江蘇蘇州、山東東營、江蘇無錫、江蘇鎮(zhèn)江、浙江舟山、江蘇常州、山東濱州依次位列全國第4、5、7、9、10、11、12。就排名前列的數(shù)量和質(zhì)量而言，東部地區(qū)無疑對中部、東北、西部三個地區(qū)形成了巨大的領(lǐng)先優(yōu)勢。

另一方面，就東部地區(qū)地市級綜合績效后10名來看，河北、廣東二省表現(xiàn)欠佳。其中，河北承德、廣東云浮皆排在全國前150名之后，河北滄州、廣東梅州、河北張家口、河北衡水、廣東河源、河北邢臺更是排在全國前200名開外?？梢钥吹?，雖然東部地區(qū)沒有出現(xiàn)全國倒數(shù)的地級市，但河北、廣東在區(qū)域內(nèi)的排名狀況的確比較尷尬，客觀而言，這不得不“怪罪”于浙江、山東、江蘇過于出色的表現(xiàn)。其中就廣東省而言，作為我國改革開放先行先試的排頭兵，廣東的廣州、深圳、東莞等市的確在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面走在了全國前列，但就評估結(jié)果而言，此種良好的發(fā)展態(tài)勢并非囊括全省地級市，這從云浮、梅州、河源等市“不給力”的表現(xiàn)中可見一斑。另外值得注意的是，與日常新聞輿論中的低調(diào)形象相一致，福建省既無前10名也無后10名，雖未能占據(jù)“鰲頭”但也不“拖后腿”，成為東部地區(qū)的“佛系”代表。

三、地市級政府分職能領(lǐng)域績效的特點

作為評價各級政府的另一類重要標(biāo)準(zhǔn)，政府分職能領(lǐng)域績效也是本項評估的關(guān)鍵內(nèi)容之一。本研究將政府職能劃分為對外職能管理和內(nèi)部管理兩大部分。在對外職能管理中，又將其細(xì)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、市場監(jiān)管職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能和平衡發(fā)展職能；內(nèi)部管理職能則包括依法行政、行政效能、行政成本、行政廉潔和行政公開等5項評估指標(biāo)。

通過與全國各地區(qū)所轄地市級政府分職能領(lǐng)域績效平均得分比較發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)分職能領(lǐng)域績效有亮點也有遺憾。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡發(fā)展與內(nèi)部管理績效均名列全國第1，公共服務(wù)名列全國2，市場監(jiān)管名列第3，社會管理位列全國倒數(shù)第1。圍繞六大職能領(lǐng)域，本節(jié)將對中部地區(qū)及其各省、各地市級政府的政府績效進(jìn)行分項評估。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效：各層面全面領(lǐng)先，蘇浙表現(xiàn)上佳

分析發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)所轄地市級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效大幅度領(lǐng)先于全國其他地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效平均得分為6.57分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部地區(qū)的5.11分、東北地區(qū)的4.86分和西部地區(qū)的4.25分，高于全國平均水平1.48分，穩(wěn)居全國首位。對比東部地區(qū)綜合績效分等發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的表現(xiàn)比其綜合績效表現(xiàn)還要出色。一、二等績效數(shù)量達(dá)70個，占全部76個地市級政府?dāng)?shù)量的92.11%，四等績效數(shù)量為0。同時，東部地區(qū)不但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合績效上表現(xiàn)出色，在經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效果三個經(jīng)濟(jì)發(fā)展細(xì)分領(lǐng)域中的表現(xiàn)也一樣出色。

具體到地市級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的表現(xiàn)上，東部地區(qū)依然繼續(xù)著高光表現(xiàn)。在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前12名中，東部地區(qū)占了10個名額，分別是江蘇的無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚州、南通、蘇州，浙江的紹興、嘉興，以及廣東的中山、東莞。其中，江蘇表現(xiàn)尤為出色，包攬了全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前6名中的5個。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展后10名地市級政府包括廣東的8個和河北的2個。應(yīng)當(dāng)看到，廣東作為我國改革開放的橋頭堡，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了耀目的成績，但在本次經(jīng)濟(jì)發(fā)展評估中，廣東雖然在前10名有中山和東莞，但在后10名中的表現(xiàn)非常糟糕，這需要政界學(xué)界從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個層面進(jìn)行綜合分析。另外，觀察山東省在前10名和后10名排名中的“隱身”表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，該省近期在新舊動能轉(zhuǎn)換方面的動作不無原因。

(二)市場監(jiān)管績效：整體表現(xiàn)暗淡，部分省內(nèi)兩極分化

數(shù)據(jù)顯示，在全國各地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效平均得分中，東部地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效平均得分為5.17分，位居全國中下游，低于東北地區(qū)的5.84分和中部地區(qū)的5.34分，僅高于西部地區(qū)的4.78分，居全國四大區(qū)域中的第三位。在六大職能領(lǐng)域中，市場監(jiān)管是東部地區(qū)除了社會管理之外表現(xiàn)較差的領(lǐng)域。

從東部地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效前10名和后10名中可以看到，東部地區(qū)各省在市場監(jiān)管績效方面形成了一定的均衡，沒有表現(xiàn)特別出色的，也沒有特別差的。廣東在前10名中占據(jù)東莞、湛江、梅州、肇慶4個位置，在后10名中也有惠州、河源、清遠(yuǎn)3個。江蘇在前10名中有鎮(zhèn)江、徐州，在后10名中有南通、常州、揚州、無錫。山東前有東營、泰安，后有萊蕪、淄博。浙江前有衢州，后有溫州。應(yīng)當(dāng)看到，廣東、江蘇等省所轄地市級政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域的績效表現(xiàn)呈現(xiàn)出明顯的兩極分化態(tài)勢。相比之下，福建和河北二省則表現(xiàn)得不溫不火，沒有特別出彩的地市級政府，也沒有表現(xiàn)很差的地市級政府。

(三)社會管理績效：最大短板，缺乏亮點

本項評估綜合考慮了學(xué)界現(xiàn)有理論成果和我國的現(xiàn)實情況，認(rèn)為所謂社會管理職能，是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。進(jìn)而，社會管理職能可劃分為三個方面：社會組織與人口管理、社會安全管理以及社會保障和就業(yè)，在此基礎(chǔ)上可計算各指標(biāo)得分和綜合得分。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效整體水平位居全國中下游?？梢钥吹?，東部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效平均得分為4.71分，落后于東北地區(qū)的5.97分和西部地區(qū)的5.30分，也與全國平均水平有0.35分的差距，僅高于中部地區(qū)的4.66分，位居全國第3。對比2012年數(shù)據(jù)可以看到，2014年度東部地區(qū)中一等社會管理績效政府?dāng)?shù)量為6個，占比為7.89%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東北地區(qū)的46.88%和西部地區(qū)的20.31%，僅略高于中部地區(qū)的3.70%。整體來看，東部地區(qū)地市級政府的社會管理績效表現(xiàn)不容樂觀。

在地市級政府績效排名上，2014年度東部地區(qū)表現(xiàn)也很不理想。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)地市級政府社會管理績效方面排名最高的山東省濱州市僅僅位列全國第21名。相比而言，山東和浙江的表現(xiàn)較之其他省份要好一些，都有4個地市級政府進(jìn)入地區(qū)前10名。就地區(qū)后10名來看，河北和江蘇的表現(xiàn)較差，分別有5個和3個地市級政府掉入地區(qū)后10名。另外值得一提的是，東部地區(qū)本年度有7個地市級政府位列全國前300名開外。結(jié)合東部地區(qū)在社會管理上的投入來看，以上數(shù)據(jù)有些出乎意外。

(四)公共服務(wù)績效：中規(guī)中矩，浙粵差距顯著

所謂公共服務(wù)職能，就是指政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)和能力。一般來說，公共服務(wù)在廣義上應(yīng)包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)、發(fā)布公共信息等，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場秩序和社會秩序，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)活動提供保障和創(chuàng)造條件，等等。下文根據(jù)目前我國地方政府提供公共服務(wù)的實際內(nèi)容，將這一職能的范圍劃分為四個方面：基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育，進(jìn)而計算各指標(biāo)得分及綜合得分。分析發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效整體水平位居全國中上游。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效平均得分為5.68分，低于東北地區(qū)的5.95分，高于中部地區(qū)的4.85分和西部地區(qū)的4.68分，居全國第2。應(yīng)當(dāng)看到，東部地區(qū)地市級政府的公共服務(wù)績效與東北地區(qū)尚存在一定差距，但與中部、西部地區(qū)已經(jīng)拉開了一定的距離。

在東部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效前10名中，浙江占了5席，山東占了3席。浙江省在公共服務(wù)上的亮眼表現(xiàn)實際上已持續(xù)多年。在2010年評估中，浙江省各地市級政府公共服務(wù)績效突出，排名全國第1，除了衢州和臺州以外，省內(nèi)其他地市級政府的公共服務(wù)績效都在全國前50位之內(nèi)?？梢钥吹?，盡管浙江“最多跑一次”改革是從2016年才開始實施，但浙江各地市級政府在公共服務(wù)上的深厚基礎(chǔ)為改革的成功提供了重要助力。

(五)平衡發(fā)展績效：整體表現(xiàn)出色，各市成績均衡

所謂平衡發(fā)展職能，是指通過轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，調(diào)整政策方式和工具，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。本項評估以環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展以及區(qū)域平衡發(fā)展三項指標(biāo)作為平衡發(fā)展的代理指標(biāo)和變量，進(jìn)而計算各指標(biāo)得分并綜合排序。分析發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)所轄地市級政府平衡發(fā)展績效整體水平位居全國第1。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效平均得分為5.87分，高于中部地區(qū)的5.34分、東北地區(qū)的5.23分和西部地區(qū)的4.68分。另外，東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差也是四大區(qū)域中最低的，這說明東部各地市級政府在平衡發(fā)展中具有較強的均衡度。

在全國各地區(qū)所轄地市級政府平衡發(fā)展績效等級數(shù)量與比例分布中，東部地區(qū)有一等績效的地市級政府23個，占比30.26%，顯著高于其他三個地區(qū)(東北地區(qū)18.75%，中部地區(qū)17.28%，西部地區(qū)7.03%)，四等績效僅1個。同時，東部地區(qū)所轄地市級政府平衡發(fā)展績效前10名中有5個進(jìn)入了全國前10，表現(xiàn)出色，其中浙江占了3席，江蘇占了4席。而在后10名中，河北一個省就占了6席，且其中有5個地市級政府位列全國前200名以外，繼續(xù)著2010年在平衡發(fā)展領(lǐng)域的糟糕表現(xiàn)。

(六)內(nèi)部管理績效：各市成績均衡，河北表現(xiàn)不佳

加強政府自身建設(shè)，積極推進(jìn)政府績效評估，全面提升政府管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平，具有相當(dāng)大的迫切性和現(xiàn)實必要性。本項評估從依法行政、政府效能、行政廉潔、行政成本和行政公開等5個領(lǐng)域近20項客觀、可量化、以結(jié)果評估為導(dǎo)向的具體指標(biāo)角度，對中部地區(qū)地市級政府內(nèi)部管理績效進(jìn)行了全面的測量、評估和分析。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府內(nèi)部管理績效整體水平位居全國第1。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府內(nèi)部管理績效平均得分為5.54分，高于西部地區(qū)的5.10分、中部地區(qū)的4.90分和東北地區(qū)的4.33分。另外，類似于平衡發(fā)展領(lǐng)域，東部地區(qū)在內(nèi)部管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)差是全國四大區(qū)域中最低的，這說明東部地區(qū)各地市級政府在本領(lǐng)域的績效表現(xiàn)是比較均衡的。

就東部地區(qū)所轄地市級政府內(nèi)部管理績效具體排名而言，江蘇表現(xiàn)比較出色。就前10名來看，江蘇的蘇州、宿遷、無錫成為東部僅有的3個進(jìn)入全國前10的地市級政府；就后10名來看，河北再次上榜，有6個市位列倒數(shù)，且全部位于全國前200名開外。結(jié)合河北在社會管理、平衡發(fā)展領(lǐng)域的表現(xiàn)可以看到，該省無論是政府對外職能管理績效，還是內(nèi)部管理績效，都有待進(jìn)行深入的改進(jìn)和完善。

四、結(jié)論與思考

通過東部地區(qū)綜合績效和分職能領(lǐng)域理解的評估結(jié)果，可以從中得出如下三個方面的結(jié)論，值得進(jìn)一步深入思考。第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一關(guān)鍵指標(biāo)來看，新舊動能轉(zhuǎn)換是發(fā)展的必然選擇；第二，對比各分職能領(lǐng)域績效表現(xiàn)來看，社會保障與就業(yè)管理工作壓力顯著；第三，對比省域內(nèi)各地市級政府績效表現(xiàn)來看，區(qū)域一體化應(yīng)進(jìn)一步加強。

(一)新舊動能轉(zhuǎn)換是發(fā)展的必然選擇

本次評估重點關(guān)注了山東省地市級政府績效的問題。作為長期以來外界印象中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，山東的經(jīng)濟(jì)到底存在什么問題？應(yīng)當(dāng)看到，山東和東北的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的確較為相似，兩地的傳統(tǒng)工業(yè)和重工業(yè)占比非常高，山東重工業(yè)占比超過70%。山東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比僅1/3，高耗能、高污染企業(yè)較多。從國家統(tǒng)計局提供的一組數(shù)據(jù)可以進(jìn)一步看出端倪。2014年山東實際GDP增速為8.7%，遠(yuǎn)高于全國平均增速；隨后4年逐年遞減，由8.0%、7.6%、7.4%一直降到18年的6.4%，低于全國6.7%的平均增速；經(jīng)濟(jì)衰退之快令人擔(dān)憂，和東北當(dāng)初情況非常相似。

習(xí)近平總書記指出，“創(chuàng)新驅(qū)動、新舊動能轉(zhuǎn)換，是我們是否能過坎的關(guān)鍵。關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)、高新技術(shù)，要靠自己，發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，集中力量辦大事?！盵11]2018年6月12日至14日，總書記在考察山東青島、威海、煙臺、濟(jì)南等地時強調(diào)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，要堅持“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”的思路。[12]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中則進(jìn)一步明確，要“推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，做強做優(yōu)做大國有資本。深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”。[3]這都為山東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。

聯(lián)系到山東省近期的一系列動作和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)可以看到，當(dāng)前該省以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點，大力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深入貫徹落實新發(fā)展理念。2018年1月3日，國務(wù)院正式批復(fù)全國首個以新舊動能轉(zhuǎn)換主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——《山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)總體方案》，同意設(shè)立山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)。[13]戰(zhàn)略實施以來，山東省2018年全年工業(yè)機器人、服務(wù)器產(chǎn)量增長率達(dá)到100%、76.2%，相比之下，生鐵產(chǎn)量僅增長1.8%，水泥產(chǎn)量則下降4.5%。[14]可以看到，山東省通過全面貫徹落實十九大精神，深入推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換，已經(jīng)為下一步創(chuàng)新發(fā)展夯實了基礎(chǔ)，鋪開了大路。

(二)社會保障與就業(yè)管理工作壓力顯著

作為重要的民生工程，社會保障與就業(yè)管理工作關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家長治久安的大局，值得高度關(guān)注。黨的十九大報告提出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，要通過實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。[2]近年來，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，在民生改善方面取得了長足的進(jìn)步，也有很多亮點，但仍然存在諸多問題，社會保障與就業(yè)管理工作就是其中的一個關(guān)鍵點。一方面，東部地區(qū)人口多，密度大，帶來了較大的社會保障壓力；另一方面，東部地區(qū)高等院校眾多，就業(yè)壓力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。

本項研究的第一次評估(2010年數(shù)據(jù))中曾經(jīng)提出，社會管理績效是東部地區(qū)地市級政府的短板。評估指出，東部地區(qū)地市級政府社會管理績效僅略高于中部，居全國第三，而且其綜合績效平均得分在全國平均水平之下，是該地區(qū)地市級政府唯一失去先導(dǎo)優(yōu)勢的職能績效。本次評估繼續(xù)關(guān)注了這一問題。在本次評估中，社會管理績效的確又再一次成為東部地區(qū)的短板，東部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效整體水平依舊落后于東北地區(qū)和西部地區(qū)，也與全國平均水平有0.35分的差距，繼續(xù)位居全國第3僅高于中部地區(qū)的4.66分。在分職能領(lǐng)域，上一次評估結(jié)果顯示，東部地區(qū)地市級政府在社會保障與就業(yè)管理領(lǐng)域排名倒數(shù)第二。本次評估顯示，東部地區(qū)地市級政府在社會組織與人口管理領(lǐng)域和社會安全管理領(lǐng)域的績效居全國中游，但是在社會保障與就業(yè)管理領(lǐng)域排名進(jìn)一步下滑至倒數(shù)第一。評估結(jié)果在一定程度上說明，東部地區(qū)在社會管理尤其是社會保障與就業(yè)管理領(lǐng)域存在一定困境。

當(dāng)前，東部地區(qū)在社會保障與就業(yè)管理工作方面的確面臨較大壓力。為了完善覆蓋全民的社會保障體系，健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機制，一方面要健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，穩(wěn)步提高保障水平，另一方面要實施就業(yè)優(yōu)先政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。[2]這為東部地區(qū)社會保障和就業(yè)管理工作的深入推進(jìn)指明了方向。

(三)區(qū)域一體化發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步加強

隨著全球城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域一體化發(fā)展已成為世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體方向，城市群已成為各國參與全球競爭中的關(guān)鍵角色。區(qū)域一體化發(fā)展，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也是高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。21世紀(jì)以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，城市群正以國家競爭的核心單元和主陣地的嶄新角色出現(xiàn)在世界舞臺，深刻影響著當(dāng)前和未來的政治經(jīng)濟(jì)版圖。[15]

當(dāng)前，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，東部地區(qū)各省正全力推動一體化發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。[3]以京津冀地區(qū)為例，近年來北京市著力疏解非首都功能，制定實施了新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄，河北省則加快推進(jìn)雄安新區(qū)建設(shè)，改革完善住房、戶籍及人才等制度，加強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力。再如“長三角”地區(qū)。2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會時概括了推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要正確把握的整體推進(jìn)和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能以及自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展五大關(guān)系，對區(qū)域發(fā)展作出了重要指示。[16]2019年5月13日，中共中央政治局會議審議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，通過政策的出臺肯定了區(qū)域城市集群發(fā)展的趨勢。該區(qū)域在2019年5月召開了長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會，明確提出要在長三角地區(qū)率先構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，加快長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，合力推進(jìn)建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群，持續(xù)推進(jìn)科技聯(lián)合攻關(guān)和資源開放共享，努力建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新高地。

本研究的結(jié)果即在一定程度上印證了區(qū)域一體化為區(qū)域內(nèi)各省市發(fā)展帶來的強勁動力。以廣東為例，對比“珠三角”地區(qū)(2008年底，國務(wù)院下發(fā)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)劃涉及廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門、肇慶、惠州共9個城市)范圍內(nèi)的7個地級市(不包括廣州、深圳兩個副省級市)與該省其它12個地級市的政府績效排名可以看到，在地市級政府績效全國總排名的變化上，雖然廣東省地市級政府在本次評估中整體表現(xiàn)不佳(被福建超越)，但本次評估相比上次評估政府績效全國總排名實現(xiàn)提升的仍有佛山、江門2個地級市，而這2個市都屬于“珠三角”區(qū)域7市之內(nèi)?？傮w上看，“珠三角”區(qū)域內(nèi)的地級市發(fā)展步伐明顯較快，發(fā)展?jié)摿γ黠@較強，這與廣州、深圳2市的帶動作用是分不開的，與各市之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的緊密分工協(xié)作也是分不開的。