林先揚

(1.中共廣東省委黨校 決策咨詢研究中心，廣東 廣州 510053；2.中共廣東省委黨校 粵港澳大灣區(qū)研究院，廣東 廣州 510053)

資源在全球范圍內轉移與配置以及重組將極大地帶動了區(qū)域城市化與城市區(qū)域化。[1]142-145粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略有利于豐富一國兩制的實踐，保持港澳長期繁榮穩(wěn)定；由于粵港澳大灣區(qū)具有海洋經濟特征，其海港和空港連動通道效應初顯，是深化實施國家“一帶一路”戰(zhàn)略的重大平臺，可以參與國際產業(yè)結構調整以及向外轉移資金技術，形成了較高的經濟發(fā)展水平?？臻g發(fā)展格局是區(qū)域各種要素的相對位置和空間分布形式，面向未來構建科學合理的空間發(fā)展格局對于粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化配置區(qū)域空間資源、提升區(qū)域競爭優(yōu)勢以及促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展等具有重要意義。

一、粵港澳大灣區(qū)空間發(fā)展特征

(一)實現多樣化與規(guī)模化發(fā)展

進入21世紀后包括灣區(qū)城市群在內的城市都通過城鎮(zhèn)與產業(yè)的融合發(fā)展，促進各類產業(yè)集聚與擴散，形成了從內部從垂直分工到水平分工以及產業(yè)鏈分工的轉變。[2]40多年的改革開放加速了中國融入全球的步伐，無論廣度與深度上都形成了更加開放的格局，特別是改革開放的粵港澳大灣區(qū)內部的珠三角與港澳的互補關系，造就了其獨特的產業(yè)體系以及空間發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)內部突破了不同經濟制度和經濟體制的限制，在物資、資本、技術、信息、人才的雙向交流，各類領域進一步深度融合與發(fā)展，產業(yè)的多元化發(fā)展加速了城鎮(zhèn)間的聯系與發(fā)展，也推動了灣區(qū)多樣化和規(guī)?；l(fā)展，發(fā)展成為中國高密度開發(fā)地區(qū)，以不到1%的土地、5%的人口創(chuàng)造了約占全國12%的發(fā)展體量。

(二)核心及節(jié)點城市地位突出

改革開放40多年來，粵港澳大灣區(qū)城市化進程加快，大多數城市均在交通走廊上和交通交匯點處，環(huán)珠江口的核心城市的分布也相對集中，城市間的有形和無形的空間聯系加強，粵港澳大灣區(qū)核心城市不斷調整和優(yōu)化產業(yè)結構，逐漸形成了資金、人才、管理、技術、環(huán)境等優(yōu)勢，全面參與國際競爭的能力不斷得到增強?？焖俪鞘谢l(fā)展的效果明顯。隨著區(qū)域經濟競爭戰(zhàn)略平臺的構建，粵港澳大灣區(qū)在中國經濟的地位還能提升，甚至在東亞的經濟核心地位還能提升，加上健全的基建和日趨完善的投資環(huán)境，這些核心城市依托強大的制造業(yè)，也發(fā)展成為現代服務業(yè)強市，香港更是成為國際金融、貿易和航運中心，廣州成為世界重要的商貿中心，深圳成為重要的創(chuàng)新產業(yè)基地，這些核心城市也引領粵港澳大灣區(qū)逐漸發(fā)展成為潛力巨大的消費品以及服務業(yè)市場。其中，2019年香港、廣州、深圳和佛山等GDP均破萬億元，顯示出強大的發(fā)展規(guī)模與經濟實力。

(三)城鎮(zhèn)體系網絡化狀態(tài)初顯

粵港澳大灣區(qū)經過改革開放40年的快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，不僅各個中心城市功能不斷提升，集聚人口與產業(yè)的能力不斷增強，而且城鄉(xiāng)空間結構進入網絡化發(fā)展階段，呈現大中小城市形成網絡化發(fā)展的格局。2018年粵港澳大灣區(qū)整體城鎮(zhèn)化水平超過87.5%，達到發(fā)達國家的水平，常住總人口達到7111萬人。至2019年年底，粵港澳大灣區(qū)形成了有2個千萬以上人口的城市，有2個500—1000萬人口的城市，5個100—500萬人口的城市，7個50—100萬人口的城市，4個20—50萬人口的城市，23個10—20萬人口的城市，48個5—10萬人口的城市，整體上城市化達到促進區(qū)域人口合理布局。

(四)形成若干重要發(fā)展軸帶

發(fā)展軸帶是灣區(qū)經濟輻射和擴散的主動脈，也是承載灣區(qū)城鎮(zhèn)與產業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場?；浉郯拇鬄硡^(qū)內部空間上已經形成了七條明顯的發(fā)展軸帶：(1)珠三角環(huán)線 香港—澳門—珠?！T—鶴山—四會—花都—增城—東莞—深圳—香港的發(fā)展軸帶；(2)從深圳市的蛇口起，經深圳市的西鄉(xiāng)、沙井、東莞市的長安、虎門、厚街、至廣州市的黃埔、芳村的廣深高速公路沿線的軸帶；(3)從深圳市的鹽田起，經深圳市的布吉、東莞市的鳳崗、塘廈、清溪、樟木頭、常平、石龍至廣州經濟技術開發(fā)區(qū)廣深鐵路的軸帶；(4)從佛山的北滘起，經倫教、容桂至中山、珠海的105國道的軸帶；(5)從佛山市的黃歧起，經佛山市的鹽步、大瀝、張槎、南莊、西樵、樂從、龍江、九江至江門的325國道的軸帶；(6)惠澳大道沿線的軸帶；(7)京九鐵路沿線的軸帶。[3]75這些軸帶構筑了粵港澳大灣區(qū)強大國際競爭力和區(qū)域輻射力的完整城鎮(zhèn)與產業(yè)空間體系。

(五)各類專業(yè)鎮(zhèn)特色明顯

專業(yè)鎮(zhèn)經濟與農村城鎮(zhèn)化聯動發(fā)展產生了巨大的社會經濟效益，成為支撐粵港澳大灣區(qū)投資增長、農村城鎮(zhèn)化和社會經濟全面發(fā)展的動力源泉之一?；浉郯拇鬄硡^(qū)專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展大多起步于20世紀80年代初，依托大城市并與之形成密切相聯系的生產配套體系，加上自身在土地、勞動力、物流、資金等的成本優(yōu)勢，迅速成長起來。如今粵港澳大灣區(qū)擁有175個專業(yè)鎮(zhèn)，其產業(yè)主要為紡織服裝、金屬制品、建筑材料、家具、皮具、鞋業(yè)、花卉等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)，這些企業(yè)從幾百至幾千家甚至上萬家，形成了企業(yè)集群效應。這些專業(yè)鎮(zhèn)他們充分利用原來的產業(yè)基礎、當地資源和市場，把產業(yè)規(guī)模做大做強，使專業(yè)鎮(zhèn)經濟蒸蒸日上，產品在全省乃至全國占有率達到20%—30%。專業(yè)鎮(zhèn)產業(yè)規(guī)模從20億至100億元不等，呈密集分布狀態(tài)。粵港澳大灣區(qū)專業(yè)鎮(zhèn)經濟以特色專業(yè)化市場、服務配套以及特色產業(yè)作為依托，形成產業(yè)集聚與集群效應，極大地促進了經濟繁榮發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)空間發(fā)展存在問題

(一)核心城市功能與品質有待提升

粵港澳大灣區(qū)內部逐步形成了廣佛肇都市圈、深港都市圈、江中珠都市圈，并以這些都市圈為基礎，打造“高鐵、城際和公路”多層次的樞紐體系，促進區(qū)域輻射力提升。這些都市圈借助快速交通體系的構建，樞紐功能也進一步突顯。然而以核心城市形成的都市圈不僅需要的是樞紐集散功能，還需要附近有輔助的配套功能，特別是還沒有形成與高附加值與高品質地區(qū)的共存，缺少水系與綠化的滲透，需要通過多層次多維度的空間打造，形成有落差與有層次的景觀?；浉郯拇鬄硡^(qū)核心城市正從單一的向心集聚向向心集聚與離心擴散同時并存演進，城鄉(xiāng)空間形態(tài)正由單體城市向大都市區(qū)轉型。特別是兩個相鄰大都市邊界的弱化，在同城化發(fā)展上還沒有形成便捷的交通、產業(yè)、形態(tài)、功能與品質的接合。

粵港澳大灣區(qū)核心城市進一步城市化與工業(yè)化的雙重驅動，其土地開發(fā)強度均超過30%，但也面臨著環(huán)境約束與品質提升困境。像廣州、深圳等作為高密度城市開發(fā)地區(qū)，新技術、新產業(yè)、新模式與新業(yè)態(tài)仍然對城市空間具有更高的要求，而這些城市形態(tài)仍無法與之相適應和相匹配，特別是高質量產業(yè)、人才、項目與資本對城市環(huán)境與生活品質提出更高的需求，然而城市公共配套設施規(guī)模小、分布不均衡以及城市中心度不高，空間增長極不夠明顯和品質不高等問題突出，需要進一步改變與改善?；浉郯拇鬄硡^(qū)核心城市連綿分布的專業(yè)鎮(zhèn)、新城、新區(qū)、產業(yè)園區(qū)以及各區(qū)、鎮(zhèn)城市建設相對扁平化、碎片化，未形成強大的城市核心地區(qū)。

(二)區(qū)域空間失衡狀態(tài)突出

經過改革開放四十年的發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)也經過了以“農業(yè)—工業(yè)—服務業(yè)—新經濟”發(fā)展階段，整體上帶動周邊經濟的發(fā)展。通常大量的跨界經濟活動打破了傳統(tǒng)的行政空間邊界，使得巨型城市區(qū)域包括大灣區(qū)在內都會呈現出邊界模糊的特征。[4]顯然，這也是區(qū)域均衡發(fā)展的最佳狀態(tài)，然而從粵港澳大灣區(qū)內部空間發(fā)展來看，還存在著較大的差距，這不利于整個大灣區(qū)經濟的發(fā)展，容易形成發(fā)展的失衡效應。對比粵港澳大灣區(qū)東部四市與西岸四市過去二十年的總量變化，兩地經濟總體上保持穩(wěn)步發(fā)展，而且東岸與西岸的差距不斷縮小，但也不難發(fā)現，總體上還有一定的差別，在4倍以上(見表1)，這不利于整體空間的持續(xù)發(fā)展。

表1 粵港澳大灣區(qū)東岸四市與西岸四市GDP總量對比

另外，粵港澳大灣區(qū)存在環(huán)珠江口核心區(qū)與邊緣區(qū)發(fā)展發(fā)展的差距，邊緣區(qū)由于經濟區(qū)位、發(fā)展基礎、專業(yè)人才、產業(yè)載體、物流成本、資源利用等多方面的不足，并且差距也較大，達10倍左右。

(三)環(huán)境與空間約束陡增

粵港澳大灣區(qū)經濟發(fā)展形成的以“兩頭在外”、“大進大出”的出口導向發(fā)展模式正受到嚴重挑戰(zhàn)。[5]粵港澳大灣區(qū)高密度開發(fā)帶來在土地成本、人力成本、交易成本、資源耗費成本等不斷上升形勢下，投資“報酬遞減”和產業(yè)比較優(yōu)勢勢必下降?；浉郯拇鬄硡^(qū)產業(yè)發(fā)展相匹配的礦產資源與能源相對匱乏，需要從外部大量輸入。值得一提的是粵港澳大灣區(qū)水資源分布與區(qū)域經濟發(fā)展水平不匹配，資源性缺水和水質性缺水并存，東部的經濟總量達到60%，東部的東江流域水資源開發(fā)利用程度接近38.3%，西部的經濟總量僅為40%，西部西江流域水資源豐富但實際利用程度僅有1.3%左右，大量的水資源沒有得到應有的利用。

粵港澳大灣區(qū)除去農業(yè)保護、水源保護等不可建設用地，可建設用地總量相當有限，加上人口的迅猛增長和城市土地的不斷開發(fā)利用，發(fā)展空間越來越局促?；浉郯拇鬄硡^(qū)空港、鐵路站線、港口資源的統(tǒng)一規(guī)劃與整合還沒有付諸實踐，這與粵港澳大灣區(qū)產業(yè)發(fā)展與空間發(fā)展不相適應，經濟空間成長挑戰(zhàn)巨大。另外，粵港澳大灣區(qū)正推動產業(yè)結構高級化，勢必需要更多的專業(yè)技術人才，而粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境如融資渠道、知識產權保護、企業(yè)登記注冊、學習和生活環(huán)境等與高品質發(fā)展需求還不匹配。

(四)與周邊互動略顯不足

粵港澳大灣區(qū)參與全球中高端領域的競爭，離不開周邊的支持與配套?；浉郯拇鬄硡^(qū)整體經濟在過去的十五年得到了快速發(fā)展，整體上增加了近三倍，2018年接近11萬億元，也成為中國經濟發(fā)展的重要晴雨表和標桿地區(qū)。然而，由于粵港澳區(qū)域經濟發(fā)展也存在較大的差距，經濟發(fā)展過分集中在粵港澳大灣區(qū)地區(qū)，其中粵港澳大灣區(qū)占84.6%，其他地區(qū)僅為15.4%。粵港澳大灣區(qū)分別是粵東地區(qū)、粵西地區(qū)和粵北地區(qū)的16.52倍、14.76倍和18.72倍(見表2)。事實上粵港澳大灣區(qū)對周邊地區(qū)的虹吸效應明顯，同時由于粵港澳大灣區(qū)同周邊聯系通道供給不足，基于不同時長的一體化的服務與生產配套體系還沒有建立起來，造成了在環(huán)粵港澳大灣區(qū)地區(qū)存在著一些塌陷地帶，不利于整體空間的協(xié)調發(fā)展。進一步優(yōu)化提升空間發(fā)展格局，需要同“一核一帶一區(qū)”聯合起來，共同創(chuàng)造互動多贏的發(fā)展。

表2 粵港澳大灣區(qū)與廣東其他經濟區(qū)域發(fā)展比較

三、新時代粵港澳大灣區(qū)空間優(yōu)化提升策略

未來粵港澳大灣區(qū)從內部構建點軸網絡系統(tǒng)，加快空間合理分工與協(xié)作，同時，以整體向外拓展、輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，形成多層次、多圈層發(fā)展的局面。

(一)增強核心城市引擎帶動能力

粵港澳大灣區(qū)進入新的發(fā)展階段，對空間發(fā)展上更加協(xié)調、分工合理、功能互補、錯位發(fā)展等方面提出了更高的要求。[6]粵港澳大灣區(qū)需要突出核心城市的樞紐功能與節(jié)點城市的配套功能，形成不同層次的形態(tài)、功能與品質。隨著大型基礎設施與交通網絡建設、重點項目及城鎮(zhèn)轉型升級都重構粵港澳大灣區(qū)核心城市的地域空間，也進一步重構地域功能，將會形成若干個重要的增長極。同時，需要用宜居宜業(yè)宜創(chuàng)新的高品質現代化國際化大城市的戰(zhàn)略定位引領核心城市，核心城市可以探索推進產業(yè)飛地或城市飛地切入點帶動外圍發(fā)展，通過共建共享區(qū)域共有戰(zhàn)略平臺，形成以3小時粵港澳大灣區(qū)的生產配套圈與優(yōu)質生活圈。

(二)促進內部的城市分工與聯合

粵港澳大灣區(qū)本身的內部城市分工與協(xié)同發(fā)展，不僅是城市之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間都需要構建起空間融合發(fā)展的新機制。作為粵港澳大灣區(qū)的城市，應有相應的功能分工，并且能夠彼此聯系。有序引導一些產業(yè)相似度較高的城市產業(yè)轉型與升級，重點推動核心城市與節(jié)點城市的互動，基于粵港澳大灣區(qū)產業(yè)鏈分工角度，通過確立不同的城市產業(yè)發(fā)展重點(見表3)。其中，以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，更要突出科技、人才、交通與產業(yè)樞紐功能；節(jié)點城市是粵港澳大灣區(qū)的重要一環(huán)，粵港澳大灣區(qū)作為世界級制造業(yè)基地，離不開這些節(jié)點城市的貢獻。從產業(yè)鏈分工來看，是粵港澳大灣區(qū)先進制造業(yè)與現代農業(yè)的承載地，具有強大的發(fā)展活力。

表3 粵港澳大灣區(qū)節(jié)點城市發(fā)展取向

(三)加快發(fā)展軸帶提質擴容

粵港澳大灣區(qū)正從雙中心到多中心再到網絡化發(fā)展的過程中，在這過程當中，立體化的海陸空交通網絡能夠為粵港澳大灣區(qū)城鄉(xiāng)網絡化融合發(fā)展提供強大的支持。推進重大的交通基礎設施建設，特別是港口體系聯動城市體系，形成內外聯動的軸帶，共同建立高效連接的網絡化城市與產業(yè)空間。未來粵港澳大灣區(qū)這些多元化、多方向發(fā)展的軸線，需要核心城市經濟力量沿軸線向外輻射和擴散，來增強整個灣區(qū)內城鎮(zhèn)間的聯動效應，縮小整個大灣區(qū)內部發(fā)展差距。與此同時，粵港澳大灣區(qū)內部的各核心城市的企業(yè)完全可以將其工廠沿交通干線以梯度或等級擴散的形式向外轉移，向外輸出發(fā)展能量，帶動沿軸線地區(qū)的發(fā)展。這樣不但可以推動核心城市產業(yè)轉移形成粵港澳大灣區(qū)與外圍地區(qū)的產業(yè)鏈、技術擴散鏈和市場分工鏈的融合與拓展，更重要的是進一步促進了全球體系與本地體系的接合。

(四)推進城鎮(zhèn)網絡協(xié)同發(fā)展

立足于粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)展的現實基礎和未來需要，從點、軸、帶、面協(xié)同呼應，并以城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展來優(yōu)化城市發(fā)展格局，建立結構合理、功能互補、支撐帶動、輻射顯著的灣區(qū)城鎮(zhèn)體系。一方面要控制大中城市的過度擴張，努力提高其集約水平。另一方面針對中小城鎮(zhèn)，以中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)帶動城鄉(xiāng)集約與協(xié)調發(fā)展。在粵港澳大灣區(qū)的核心城市，通過打造更高質量的多層級的城市中心，引導城鎮(zhèn)功能與形態(tài)更加均質化發(fā)展。打破行政區(qū)劃的約束，集約發(fā)展粵港澳大灣區(qū)各個層次的區(qū)域性中心城鎮(zhèn)，形成網絡化發(fā)展的城鄉(xiāng)空間發(fā)展體系，優(yōu)先提升發(fā)展各類城鎮(zhèn)的主城區(qū)，在一些中小鎮(zhèn)進一步推進零門檻落戶，并提供可支付性住房或公租房，引導人口遷移與集聚。同時，通過完善不同層次城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、文化等生活配套設施，促進不同要素的空間有序集聚與擴散。針對粵港澳大灣區(qū)的鄉(xiāng)村開展分類分級的全域人居環(huán)境綜合整治，形成高質量的具有灣區(qū)特色的鄉(xiāng)村聚落景觀。

(五)強化區(qū)域輻射帶動與拓展

粵港澳大灣區(qū)東岸與西岸在空間上的差異性，需要突出發(fā)揮港珠澳大橋、深(圳)中(山)通道、深(圳)茂(名)鐵路、南沙大橋、虎門二橋等重要交通設施，不斷完善的便捷與多樣的空間連聯通道將會實現粵港澳大灣區(qū)東西發(fā)展的聯系，促進東西兩岸協(xié)同發(fā)展。這也將加速全新的產業(yè)分工和產業(yè)鏈條的形成與發(fā)展，共同推動整體發(fā)展，這也必將提升粵港澳大灣區(qū)的整體競爭能力。[7]與此同時，作為環(huán)粵港澳大灣區(qū)的地區(qū)不僅是粵港澳大灣區(qū)的直接腹地，也是粵港澳大灣區(qū)重要的農產品支持地，未來這些地區(qū)發(fā)展也會考慮主動融入粵港澳大灣區(qū)中來。通過構建與這些地區(qū)的3小時生產與服務配套圈以及交流圈，可以為“一核一帶一區(qū)”空間發(fā)展提供扎實的支撐體系。與此同時，作為泛珠三角的8個省區(qū)相繼進入高速工業(yè)化的發(fā)展時期，在整個“9+2”框架中，粵港澳大灣區(qū)可以充分利用自己獨特的區(qū)位優(yōu)勢、對外貿易優(yōu)勢、外資企業(yè)集中的優(yōu)勢、招商引資的優(yōu)勢、國際會展多的優(yōu)勢，努力為合作區(qū)域內各地特別是這些地區(qū)招商引資和建立深度合作提供幫助。特別是粵港澳大灣區(qū)利用對外高速通道，將進一步拓展至華中地區(qū)，輻射全國，進一步增強了其影響力和輻射力。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略推進，粵港澳大灣區(qū)參與全球分工的程度將不斷加深，也有機會有能力在更廣的全球地域范圍內整合更多的高端資源，并加速整合與利用這些資源，成為全球分工與競爭的高地。[8]