任曉林，葛曉龍

(延安大學 公共管理學院，陜西 延安 716000)

一、問題提出

2020年8月，習近平在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上指出：“要深刻認識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，結合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，堅持目標導向、問題導向相統(tǒng)一，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效?！薄耙獜膶嶋H出發(fā)，制定‘十四五’時期長三角一體化發(fā)展規(guī)劃實施方案，不斷取得更加豐碩的成果?！盵1]長三角城市群在一體化發(fā)展中有著舉足輕重的地位，對其近20年來府際協(xié)作中集體行動的研究顯然具有非常重要的作用。

1957年，法國地理學家戈特曼借用“Megalopolis”來表示城市集群式發(fā)展特殊空間形態(tài)。1992年，我國學者姚士謀等人對“城市群”概念進行了定義，指出所謂城市群是在特定地域范圍內具有相當數(shù)量且不同性質、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定自然環(huán)境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區(qū)核心，借助現(xiàn)代交通工具、通達的綜合運輸網(wǎng)以及發(fā)達的信息網(wǎng)，發(fā)展城市間內在聯(lián)系，從而構成一個相對完整的城市集合體。[2]由于城市群內部各類資源要素的流動性，必然會產(chǎn)生跨越行政轄區(qū)的公共服務需求。因此，只有地方政府集體行動才能保障區(qū)域公共服務無縫銜接，實現(xiàn)城市群全面高質量一體化發(fā)展。

與城市群研究相關的兩個理論是集體行動理論和網(wǎng)絡治理理論。1965年，經(jīng)濟學家曼瑟爾·奧爾森對傳統(tǒng)集團理論進行了系統(tǒng)性批判，指出大集團或潛在集團的成員不會主動采取行動以增進集團利益,由此掀起了集體行動理論的研究高潮。[3]1990年，經(jīng)濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆批判了“公地悲劇”“囚徒困境”以及“集體行動的邏輯”三種模型所隱喻的“集體行動悲觀主義”情緒，并針對集體行動的供給、承諾與監(jiān)督三大難題，提出強化自組織行動規(guī)則的意見。[4]20世紀末，理查德·C·菲沃克將集體行動的理論邏輯“嫁接”到大都市區(qū)治理實踐中，提出制度性集體行動理論(ICA)。他認為當集體行動的潛在收益高于成本時，區(qū)域合作伙伴關系便會形成。[5]網(wǎng)絡治理由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯共同提出。他們認為在具有復雜性、不確定性特質的社會環(huán)境中，政府應作為公共價值的促進者。公共事務治理需要更多地依賴多元組織、多級政府和多種部門組成的網(wǎng)絡來從事并完成。[6]

基于我國實際，2014年國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，明確提出“以城市群為主要平臺，推動區(qū)域內經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調聯(lián)動。”黨的十九大報告中也提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化?！彪S后，2018年11月國家明確“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略?！边@一切的根本目的就在于把城市群發(fā)展與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密聯(lián)系在一起，整體推進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)新的均衡。

我國城市群發(fā)展戰(zhàn)略中，長三角的地位毋庸置疑。以2019年11月國務院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為依據(jù)，長三角城市群涵蓋了上海、南京、合肥、馬鞍山及周邊27個城市。從網(wǎng)絡視角來看，這是由27個子系統(tǒng)組成的巨型網(wǎng)絡系統(tǒng)，各要素相互聯(lián)系、相互影響。目前，以長三角城市群為代表的城市群集體行動研究中，面臨著三個問題亟待解決：第一，各行動主體的互動關系呈現(xiàn)何種表征？第二，影響行動主體合作的因素有哪些？第三，如何維系各行動主體的合作關系？

二、長三角城市群府際協(xié)作的歷史演進與內在邏輯

自20世紀90年代以來，長三角從最初的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展區(qū)發(fā)展成為世界級城市群，演變軌跡充滿了“中國特色”的神奇魅力。先是“9+1”模式形成。1982年12月國務院印發(fā)《關于成立上海經(jīng)濟區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》，決定建立上海經(jīng)濟區(qū)。1983年8月上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃工作會議第一次會議召開并決定建立經(jīng)濟區(qū)省(市)長會議制度，協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。隨后，在中央相關部委指導下，浙江、江蘇、上海兩省一市9個城市多次舉行合作會談，這為后期長三角城市群區(qū)域合作積累了寶貴經(jīng)驗。

1992年12月，上海、杭州、南京及14個城市召開首屆“長江三角洲城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)席會議”，形成長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會的雛形。之后，1997年4月，審議通過《長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會章程》，決定開展旅游、商貿專題合作。在發(fā)展過程中，長三角城市群逐步形成“決策層——協(xié)調層——執(zhí)行層”的區(qū)域合作機制，即江、浙、皖、滬三省一市主要黨政領導參加的“長三角地區(qū)主要領導座談會”構成決策層；由“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”和“長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會”共同構成協(xié)調層；執(zhí)行層則由“聯(lián)席會議辦公室”和“重點合作專題組”構成。

后有“15+1”模式的形成。進入本世紀后，在長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會引導下，各城市已圍繞交通、科技、教育、醫(yī)療、港口、園區(qū)、環(huán)保等領域開展專題合作，并取得一系列重要成果。2008年8月，《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》的頒布，標志著長三角城市群發(fā)展進入新的發(fā)展階段。黨的十八大以后，中央政府相繼印發(fā)了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長三角城市群邁入高質量一體化發(fā)展新階段。后來演變?yōu)榻⒄銉墒?5個城市外加上海市，形成長三角城市群核心區(qū)，即“15+1”模式。

長三角城市群是中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要戰(zhàn)略布局。根據(jù)上海、安徽、江蘇、浙江四地統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，已有26個城市邁入城市社會。從城鎮(zhèn)化率看，上海市和南京市在80%以上；合肥、杭州等7個城市介于70%至80%間；蕪湖、馬鞍山、南通等13個城市在60%至70%間；滁州、宣城、銅陵、池州、安慶5個城市則在60%以下(見表1)。

表1 2017年長三角城市群各地區(qū)生產(chǎn)總值與城鎮(zhèn)化率

良好的經(jīng)濟環(huán)境為城市群快速發(fā)展奠定了基礎，但同時也提出了新要求，即隨著城市群社會、經(jīng)濟往來愈發(fā)頻繁，打通區(qū)域公共服務供給的行政壁壘，構建區(qū)域公共服務一體化的任務也愈發(fā)迫切。在基礎設施方面，數(shù)據(jù)顯示長三角城市群各地公用事業(yè)發(fā)展取得顯著成效。在城市污水處理廠集中處理率方面，有17個城市污水集中處理率在90%以上，有27個城市的污水平均處理率約為91%。在城市道路建設方面，有5個城市的道路面積位居前列，均在8000萬平方米以上(參見表2)。

表2 2017年長三角城市群各地區(qū)城市基礎設施建設情況

應該指出的是，在此階段長三角城市群全方位推動區(qū)域公共服務合作，并取得豐碩成果。在教育領域，2018年12月，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市簽署《長三角地區(qū)教育更高質量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，率先在高等教育、職業(yè)教育、師資培訓方面推動區(qū)域教育資源共建共享。在安全領域，2019年12月，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市應急管理部門簽訂《長三角一體化應急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》，圍繞信息互通、工作互聯(lián)、資源共享、成果共建4個方面強化合作。在環(huán)境領域，2018年11月，安徽、浙江兩省的財政廳和生態(tài)環(huán)境保護廳聯(lián)合簽署《關于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，第三輪新安江跨省域生態(tài)環(huán)境補償工作正式啟動。此外，在養(yǎng)老醫(yī)療、文化旅游、食品安全等多個領域積極開展區(qū)域公共服務合作。

從長三角城市群區(qū)域合作治理的歷史演進中，我們發(fā)現(xiàn)其有內在邏輯。其一，通過行政手段組建跨省的巨型政府，以集中解決長三角城市群區(qū)域公共服務供給問題是值得研究的。區(qū)域協(xié)調發(fā)展不是“全國一刀切”，而是統(tǒng)籌地方發(fā)展與國家發(fā)展兩個大局，最大限度激發(fā)地方活力。其二，在區(qū)域發(fā)展過程中，需要處理好中央頂層設計與地方落實執(zhí)行的問題。中央政府過多的“無微不至”關懷會導致地方政府缺乏積極性；中央政府的“漠不關心”又會導致地方政府利益爭奪。所以，平衡央地關系至關重要。其三，破解地方政府集體行動困境的重要途徑就是強化制度建設，完善協(xié)商交流機制、利益共享機制、監(jiān)督執(zhí)行機制，弱化地方政府的自利性沖動，從而增進區(qū)域整體公共利益。

三、長三角城市群府際協(xié)議中集體行動的網(wǎng)絡結構

為了更深入把握長三角城市群集體行動背后的動因，我們以2003—2019年間近20年間長三角城市群“三省一市”省級政府及職能部門聯(lián)合簽署的92份省級府際合作協(xié)議為樣本，通過結構的可視化圖譜，更進一步論證其合作的本質。

(一)府際協(xié)議中公共服務呈現(xiàn)

府際協(xié)議是各級政府協(xié)作和進行集體行動的重要文本載體。我們借助《中國知網(wǎng)》重要報紙數(shù)據(jù)庫、政策法規(guī)檢索平臺及國務院與相關政府網(wǎng)站進行檢索，共獲得92份省級府際合作協(xié)議相關數(shù)據(jù)。(見表3)

表3 2003—2019年長三角城市群省級府際協(xié)議(部分)

第一，從縱向維度看，省級府際合作協(xié)議數(shù)量波動性強。將92份省級府際合作協(xié)議按時間順序投射到二維坐標中，呈現(xiàn)出波動散點圖。(見圖1)

圖1 2003—2019年長三角城市群省級府際合作協(xié)議數(shù)量變化情況圖

可以看出，在2004年，省級府際合作協(xié)議迎來第一個峰值，共達成10份府際合作協(xié)議，2006年則為0份。國務院發(fā)布《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》后省級府際合作協(xié)議快速增長，2009年協(xié)議數(shù)量達到9份。2017年之后隨著中央政府持續(xù)發(fā)力，省級府際合作協(xié)議數(shù)量再次迎來峰值。2018年共有 19份、2019年共有15份協(xié)議生成。這說明省級府際合作協(xié)議數(shù)量波動性強，地方政府集體行動穩(wěn)定性不足。

第二，從橫向關系看，長三角城市群地方政府集體發(fā)力不均。將92份省級府際合作協(xié)議按合作領域進行分類，可以發(fā)現(xiàn)各領域地方政府集體發(fā)力情況，即長三角城市群各公共服務領域的省級府際合作協(xié)議數(shù)量存在較大差異，地方政府在區(qū)域公共服務各領域存在集體發(fā)力不均的問題。(見圖2)

圖2 2003—2019年長三角城市群省級府際合作協(xié)議分布圖

教育服務。長三角城市群已構筑起涵蓋高等教育、職業(yè)教育、義務教育、師資培訓的立體化合作網(wǎng)絡體系，圖中教育領域的省級府際合作協(xié)議數(shù)量高達20份，占比為22%。高等教育方面開展了高校產(chǎn)學研合作聯(lián)盟、長三角高校交換生計劃，職業(yè)教育方面相關部門相繼簽署了《關于長三角職業(yè)教育與成人教育合作協(xié)議》《長三角中等職業(yè)教育實訓基地共享框架協(xié)議》等專項合作協(xié)議。義務教育方面，上海、江蘇、浙江、安徽四地教育主管部門聯(lián)合實施了“長三角中小學名校長聯(lián)合培訓計劃”，推動了區(qū)域內部義務教育師資共建共享。

勞務服務。長三角城市群已圍繞企業(yè)招聘、人才引進、勞動保護三方面開展深入合作，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市先后簽署《關于開展人事爭議仲裁業(yè)務協(xié)助和工作交流的協(xié)議》《長三角地區(qū)工傷康復資源共享協(xié)議》《長三角地區(qū)失業(yè)保險關系轉移及待遇享受的合作協(xié)議》等協(xié)議。從圖中也可以看出勞務服務的重視程度，先后簽署11份省級府際合作協(xié)議，占比約為12%。

醫(yī)療服務。醫(yī)療衛(wèi)生服務主要涉及異地養(yǎng)老、異地就診、醫(yī)療保險三大問題。為此，安徽、江蘇、浙江、上海三省四地的人社部門、民政部門分別簽署《長三角地區(qū)異地居住企業(yè)離退休人員養(yǎng)老保險待遇資格協(xié)助認證合作協(xié)議》《推進長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄》等合作協(xié)議，提升養(yǎng)老服務的集體行動力度。目前，長三角城市群異地門診結算已覆蓋41個城市。[7]圖中關于醫(yī)療的省級府際合作協(xié)議數(shù)量7份，占比7%。

另外，交通服務協(xié)議包括了2003年簽署的《長三角地區(qū)道路運輸一體化發(fā)展議定書》及后來相繼簽署的《長三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》《長三角交通運輸信息共享管理辦法》等協(xié)議。目前，長三角城市群已開通37條省際毗鄰區(qū)公交路線，其中蘇滬對接13條、滬浙對接7條、蘇皖對接11條、蘇浙對接6條。[8]在生態(tài)服務方面，2008年上海、江蘇、浙江三地環(huán)保部門簽署《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議(2008—2010年)》，圍繞污染排放標準、太湖流域水污染治理、區(qū)域大氣污染治理等6方面達成合作。這是長三角城市群首個區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作協(xié)議。之后，又有8份合作協(xié)議生成。

綜上所述，雖然長三角城市群在教育、勞務、醫(yī)療、交通、生態(tài)等領域開展了府際合作，但各領域的府際協(xié)議數(shù)量卻存在巨大差異。其中，教育、勞務的府際合作協(xié)議數(shù)量較多，而醫(yī)療、交通和生態(tài)較少。由此也說明，地方政府集體行動并非均衡發(fā)力，而是有其特殊“偏好”。

(二)府際協(xié)議中集體行動結構

我們借助Ucinet軟件，并運用鄰接矩陣理論構建數(shù)據(jù)矩陣，進行數(shù)據(jù)轉化。2009年是長三角城市群省級府際協(xié)議的重要“分水嶺”。因此，我們將92份協(xié)議劃分為2003—2009年和2010—2019年兩個時間階段分別構建矩陣：(見表4、表5)

表4 2003—2009年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的鄰接矩陣

表5 2010—2019年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的鄰接矩陣

同時，我們借助Ucient軟件中Net Draw工具將2003—2009年和2010—2019年兩個階段的數(shù)據(jù)矩陣進行可視化分析，最終呈現(xiàn)兩幅網(wǎng)絡圖譜。

具體的網(wǎng)絡圖譜繪制步驟為：Visualize network with NetDraw>File>Open>Ucinet dataset>Network(1-Mode)，即通過“symbolsize”和“l(fā)abel size”這兩個選項調整網(wǎng)絡圖譜的節(jié)點大小和標簽大小。在網(wǎng)絡圖譜中，每個節(jié)點均代表一位行動者。節(jié)點連線的粗細則表示行動者之間聯(lián)系的緊密程度，線條越粗，聯(lián)系越緊密。

如圖3所示，在2003—2009年長三角省級府際合作協(xié)議網(wǎng)絡圖譜中，主要涉及交通運輸、環(huán)境保護、科學技術、知識產(chǎn)權、勞動就業(yè)、旅游以及教育等領域。從網(wǎng)絡節(jié)點連線粗細程度來看，在勞動就業(yè)和旅游兩個網(wǎng)絡領域中，節(jié)點連線較粗，說明在此階段地方政府集體行動力度較大。從整體網(wǎng)絡構造來看，主要涉及的行動主體是上海、江蘇、浙江三地的省級政府職能部門，從而呈現(xiàn)出“三角”的構造特質。

圖3 2003—2009年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡圖譜

需要說明的一是2008年安徽省正式加入長三角城市群“朋友圈”，隨后便積極與江蘇、浙江、上海開展勞務合作，由此形成了特殊的四邊的網(wǎng)絡結構。二是在2005年江蘇、浙江、上海三地交通部門和旅游部門聯(lián)合簽署了《長江三角洲地區(qū)主要旅游景點道路交通指引標志設置技術細則(試行)》，由此形成特殊的“六邊”結構。

如圖4所示，在2010—2019年長三角省級府際合作協(xié)議網(wǎng)絡圖譜中，主要涉及交通運輸、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會信用、文化旅游、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育等領域。從網(wǎng)絡節(jié)點連線粗細程度來看，在教育、科技兩個網(wǎng)絡領域中，節(jié)點連線較粗，說明地方集體行動力度較大。從整個網(wǎng)絡結構來看，在2010—2019年期間，長三角城市群集體行動主體從“兩省一市”拓展為“三省一市”，呈現(xiàn)出“四邊”的網(wǎng)絡構造特質。

圖4 2010—2019年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡圖譜

需要說明的一是在安徽、江蘇、浙江、上海信用辦公室的集體行動下先后構建了生態(tài)領域的信用體系和旅游領域的信用體系，因此在圖中呈現(xiàn)出多變的復雜網(wǎng)路結構；二是安徽、浙江兩地的環(huán)保與財政部門開展了雙邊合作，積極推進了新安江生態(tài)補償合作發(fā)展。

(三)府際協(xié)議中集體行動的網(wǎng)絡密度

網(wǎng)絡密度是測量行動者群體連接程度的指標，計算公式：

D=2L/n(n-1)

其中L代表行動者網(wǎng)絡中實際連線數(shù)目，n代表網(wǎng)絡中節(jié)點數(shù)。網(wǎng)絡密度值范圍在[0,1]，密度值趨于1則表示行動者聯(lián)系越緊密；密度值趨于0則表示行動者聯(lián)系越松散。我們借助Ucinet軟件來測量長三角城市群在2003—2009年和2010—2019年兩個時間階段地方政府集體行動的網(wǎng)絡密度。具體操作步驟如下為：Transform>Dichotomize>Network>Cohesion>Density>(new)Density overall。

經(jīng)測算發(fā)現(xiàn)，2003—2009年和2010—2019年長三角城市群地方政府集體行動的網(wǎng)絡密度值分別為0.1247和0.4037。

由此可見，第一，從時間維度來看，在2003—2019年間，長三角城市群區(qū)域公共服務供給中地方政府集體行動力度正逐步提升(表現(xiàn)為府際合作網(wǎng)絡密度值增大)，但總體而言，地方政府集體行動的波動性強、不穩(wěn)定(表現(xiàn)為府際協(xié)議數(shù)量變化幅度大)。第二，從服務領域來看，在長三角城市群區(qū)域公共服務供給過程中，存在地方政府集體行動發(fā)力不均。在2003—2009年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡圖譜中，勞務服務是合作重點，而在2010—2019年長三角城市群省級府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡圖譜中，教育服務是合作重點。相比而言，在交通、醫(yī)療和生態(tài)領域中地方政府集體行動力度較弱。

四、長三角城市群府際協(xié)議中集體行動的影響因素

在制度集體性理論框架中，集體性收益和選擇性收益共同構成了地方政府合作動力機制,而交易成本和交易風險則構成了地方政府合作的約束機制。菲沃克進一步研究發(fā)現(xiàn)，交易成本與風險是政府合作治理的關鍵性影響因素。結合具體情況，長三角城市群府際協(xié)議中集體行動的影響因素來自三方面。

(一)“晉升錦標賽”與“行政區(qū)行政”的雙重約束。

“晉升錦標賽”塑造了地方政府官員的“自利”行為。作為一種隱性制度和實際存在，中央政府或上級政府決定著下級政府官員的升遷、任免，具有集中的人事權。在“以經(jīng)濟建設為中心”指導思想下，GDP增速、財稅增收等為晉升錦標賽提供了較為客觀的指標體系。2016年6月發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中，長三角城市群將部署建設五大都市圈。但在都市圈發(fā)展規(guī)劃中，安徽與江蘇卻打響了“三市爭奪”，即安徽和江蘇在布局都市圈發(fā)展戰(zhàn)略中，均瞄準了蕪湖、馬鞍山、滁州三市，以壯大都市圈整體經(jīng)濟實力。

行政區(qū)行政導致集體行動“銅墻鐵壁”形成。行政區(qū)行政是指在行政區(qū)域邊界內部，地方政府對社會公共事務進行管理。首先是在具體治理過程中政府行政管轄權嚴格受到行政邊界的限制。也就是說地方政府只有權管理本轄區(qū)內部公共事務，無權管理區(qū)域性公共事務。例如針對新安江流域生態(tài)環(huán)境治理問題，安徽、浙江兩省須在各自行政邊界內部行使管理權，或者通過尋求共同的上級政府出面協(xié)調從而聯(lián)合治理，這必然增加了集體行動成本。其次是部門職能邊界束縛。面對專業(yè)分工下各職能部門的“本位主義”思想，長三角城市群公共服務亟需多個職能部門集體行動，但各省及職能部門“本位主義”思想就像一道“無形的壁壘”阻礙了區(qū)域整體協(xié)作，降低了區(qū)域公共的一體化水平。

(二)經(jīng)濟基礎與公共服務資源的雙重差距

區(qū)域異質性會影響區(qū)域合作的成本與風險，當一個地區(qū)的社會經(jīng)濟條件、選民偏好同其他地區(qū)相一致時，更容易達成合作協(xié)議、集體供給公共服務或產(chǎn)品。[9]從經(jīng)濟基礎和公共服務資源兩個維度來分析，區(qū)域異質性深刻影響了長三角城市群地方政府集體行動。

經(jīng)濟基礎的差異性誘發(fā)地方政府“搭便車”。經(jīng)濟發(fā)達省份，地方政府公共財政較為充足，供給的公共服務類型較多、覆蓋范圍較廣。經(jīng)濟欠發(fā)達省份，地方公共財政“貧瘠”，公共服務供給能力自然較弱。以安徽、江蘇、浙江、上海在2010至2017年間人均生產(chǎn)總值為例，我們可以看到這種差別帶來的負效應。(見圖5)

圖5 2010—2017年長三角城市群各省(市)人均生產(chǎn)總值變化情況

各地區(qū)公共服務資源的差異直接影響集體行動的效力，具體表現(xiàn)為公共服務資源差異較小的領域更容易達成合作協(xié)議，相反則不易達成合作協(xié)議。用變異系數(shù)(簡稱CV)這一指標來刻畫長三角城市群公共服務資源差異。如果該領域的變異系數(shù)較小，則說明該領域異質性程度較低，相反則較高。

安徽、江蘇、浙江、上海在教育、醫(yī)療、交通、生態(tài)四個公共服務領域中均存在著不同程度的異質性。在教育方面，高等教育變異系數(shù)最低為42.95%，普通中學變異系數(shù)為49.88%。這說明長三角城市群教育資源分布較為均衡，地區(qū)異質性較低這也就解釋了為何在2003—2019年長三角城市群省級府際協(xié)議中，教育領域的協(xié)議數(shù)量最多。

相比而言，衛(wèi)生、交通、生態(tài)的變異系數(shù)較大，其中生態(tài)領域的變異系數(shù)最大。由此也說明，長三角城市群內部產(chǎn)業(yè)結構存在較大差異，導致地區(qū)工業(yè)“三廢”排放量存在顯著差異，由此便引發(fā)了區(qū)域環(huán)境保護與本地經(jīng)濟發(fā)展的沖突，難以達成生態(tài)環(huán)境合作治理共識。同樣道理，醫(yī)療、交通領域變異系數(shù)較大，說明在該領域存在不同的利益訴求，導致區(qū)域合作的成本與風險較大，難以達成合作協(xié)議(見表6)。

表6 2017年長三角城市群各領域公共服務資源的異質性比較

(三)公共服務中供給成本與合作收益的雙重差異

斯蒂芬妮·波斯特研究發(fā)現(xiàn)，政府更容易就資本密集型項目達成合作協(xié)議；而勞動密集型項目則不易達成合作共識。[5]這為解答長三角城市群區(qū)域公共服務集體供給中，各領域行動力度不均問題提供了啟發(fā)。在長三角城市群省級府際合作協(xié)議中，醫(yī)療、生態(tài)、交通的協(xié)議數(shù)量明顯少于教育和勞務。為何同等條件下(即地理位置、地區(qū)經(jīng)濟、合作者數(shù)量未改變的情況下)會出現(xiàn)公共服務各領域集體行動力度不均問題？這與區(qū)域公共服務屬性有關，即不同服務類型所耗費的成本與產(chǎn)生的收益是不同的。以教育為例，從合作成本來看，采用科研合作、聯(lián)合培養(yǎng)等方式可以大大降低各地方政府在教育領域投入成本。從合作收益來看，教育服務具有廣泛的正外部性，通過集體行動可以提升區(qū)域整體教育水平、增進區(qū)域整體競爭力。同樣，勞務就業(yè)服務前期合作成本低、受益范圍廣。而醫(yī)療、生態(tài)、交通前期投入高且受益范圍較小，因而地方政府并不積極參與此類公共服務供給行動。

關于服務屬性導致的長三角城市群地方政府集體行動差異化問題，其重要意義在于呈現(xiàn)出了不同服務所蘊藏的合作成本與風險是不同的。由此進一步推斷，強化合作機制建設，就必須降低區(qū)域公共服務供給中可能產(chǎn)生的成本與風險。

五、長三角城市群府際協(xié)作中集體行動的優(yōu)化

多重要素造成長三角城市群地方政府合作成本過高、風險較大。為此，我們圍繞“利益保障、組織保障、績效考核、制度保障”四個方面提出優(yōu)化集體行動的政策性建議，以便最大限度弱化消極因素給長三角城市群集體行動帶來的不利影響。

(一)逐步完善和不斷健全利益整合機制

利益滿足是長三角城市群的核心問題，也是地方政府集體行動的重要動力。因此，建立健全利益整合機制至關重要。就目前看，可以從利益表達和利益補償兩方面著手完善。

建立通暢的利益表達機制。在區(qū)域整體規(guī)劃過程中，長期以來是以上海為核心打造區(qū)域社會經(jīng)濟共同體，從而輕視了其他省份的利益訴求。在區(qū)域合作治理過程中，各地方政府都是平等的合作主體，需要尊重各方利益需求。例如在新安江流域生態(tài)環(huán)境治理中，既要尊重安徽黃山等地的經(jīng)濟發(fā)展訴求，也要考慮浙江淳安等地生態(tài)環(huán)境利益。只有通過廣泛而深度的對話交流，才能建立合作伙伴關系，增進區(qū)域整體公共利益。

實施有效的利益補償機制。國務院在2016年就印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確指出“對于跨省(區(qū)、市)重大基礎設施項目建設、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據(jù)財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。”[9]根據(jù)該指導意見，由安徽、浙江、江蘇、上海和中央財政共同出資，建立區(qū)域合作利益補償基金，通過資本運作，不斷使之增值，并以此來彌補不同地區(qū)的利益受損，并提高區(qū)域合作的有效性。

(二)深化管理體制改革重塑治理組織結構

區(qū)域公共服務需要通過組織結構再造來增強區(qū)域公共服務能力。安徽、江蘇、浙江、上海三省一市政府不存在行政隸屬關系，加之各自“政治錦標賽”意識強化。因此，需要組建一個權威型的區(qū)域組織機構，立足區(qū)域整體利益、協(xié)調各方訴求、推動集體行動。在此方面，可以借鑒美國南加州大都市水區(qū)(MWD)的治理經(jīng)驗。作為美國最大的供水單位之一，MWD的服務邊界覆蓋了南加州6個縣，有效解決了區(qū)域水資源供給問題，其中指導委員會發(fā)揮了巨大作用。根據(jù)我國實際，可以組建長三角城市群區(qū)域公共治理小組，用以協(xié)調關系，實現(xiàn)利益共享，促進集體行動。

區(qū)域公共服務需要搭建多元化主體參與治理的平臺。在區(qū)域公共服務供給過程中，既要發(fā)揮政府基礎作用，也要激發(fā)非政府組織、企業(yè)等主體積極性。目前，長三角城市群已經(jīng)有部分企業(yè)、行業(yè)協(xié)會參與其中，但卻呈現(xiàn)出碎片化窘境。對此，可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術優(yōu)勢，打造線上參與治理平臺，主要功能在于回應區(qū)域公共服務供給難題、接受社會各界的建言，最終實現(xiàn)區(qū)域公共治理的“線上+線下”良性互動。

(三)優(yōu)化集體行動方案以完善績效考核機制

績效考核將有助于及時發(fā)現(xiàn)區(qū)域合作短板，促進區(qū)域合作持續(xù)發(fā)展。建立科學評價指標體系，制定長三角城市群區(qū)域公共服務集體行動績效指標體系非常必要。要遵循全面性原則，在經(jīng)濟、效率、效益、公平四個方面實現(xiàn)兼顧。要統(tǒng)籌利益分配與職責擔當，引導地方政府積極落實區(qū)域公共服務供給的相關任務，糾偏地方的GDP價值觀。要準確把握時效性，隨時應對合作中各種經(jīng)濟風險、社會風險。要分階段夯實各地績效考核指標，避免考核體系與實際發(fā)展相脫節(jié)。

在檢測長三角城市群公共服務供給集體行動效果中，需要綜合多學科優(yōu)勢，將定量評價與定性評價相結合，精準反映政府績效。同時，也要發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+””等信息技術優(yōu)勢，建立動態(tài)、實時可監(jiān)測績效系統(tǒng)。

(四)通過利益共享夯實區(qū)域合作制度根基

在集體行動過程中常常面臨“承諾難以兌現(xiàn)問題”。因此，一方面要夯實區(qū)域合作的法律根基，另一方面也要筑牢合作制度框架。法律是約束主體行為的“終極武器”，通過各項條款詳細說明主體行為的最低限度。目前，國內并沒有出臺針對城市群區(qū)域合作的法律文件。因此，可借鑒歐美等國經(jīng)驗，由中央制定《區(qū)域合作治理法》和《跨行政區(qū)行政協(xié)調法》。同時，長三角城市群區(qū)域公共治理領導小組可在征詢各方意見后，制定《長三角城市群地方政府集體行動準則》，為利益協(xié)商、績效考評提供堅實的法律保障。

六、結論

長三角城市群集體行動是一個歷史發(fā)展的過程，通過省級府際協(xié)議數(shù)據(jù)，利用Ucinet刻畫出不同時間段長三角城市集體行動網(wǎng)絡圖譜，最終可以得出以下基本結論：

1.中央政府適時介入對于推動長三角城市群集體行動具有積極意義。當前，黨中央愈發(fā)注重通過制度建設激發(fā)這一區(qū)域地方政府合作積極性。通過對比2003—2009年和2010—2019年省級府際協(xié)議數(shù)量、網(wǎng)絡結構，發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域公共服務供給的主體在增加、服務的領域在擴大，集體行動網(wǎng)絡密度也在提升。

2.長三角城市群公共服務的集體行動中地方政府并非均衡發(fā)力，不同服務領域地方政府集體行動的積極性存在較大差異。分析發(fā)現(xiàn)地方政府在教育、勞務的合作協(xié)議遠多于醫(yī)療、交通、生態(tài)方面。另外，地方政府集體行動力度雖有所提升，但距離2025年長三角區(qū)域基本一體化的發(fā)展目標仍有較大差距。

3.長三角城市群公共服務供給的集體行動中，地方政府集體行動效力不高。為最大限度消除不利因素的影響，可以從利益協(xié)調、組織再造、績效評價、制度保障四方面推動長三角地方政府集體行動，力爭早日實現(xiàn)區(qū)域公共服務及經(jīng)濟發(fā)展一體化目標。