摘 要：檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告是履行訴前程序的關(guān)鍵一環(huán)，決定著訴前程序的功能是否有效發(fā)揮。但從實(shí)踐來(lái)看，公告存在形式不一、公告期設(shè)置不合理、訴前公告案件種類少等一系列問(wèn)題。究其本質(zhì)，主要源于督促社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)的方式未作區(qū)分、環(huán)保組織積極性不高、行政機(jī)關(guān)公益訴權(quán)性質(zhì)不明等原因。訴前公告程序應(yīng)適應(yīng)什么樣的土壤才能將民事公益訴訟制度效果發(fā)揮到最佳，是環(huán)境民事公益訴訟訴前公告程序再度省思的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境民事公益訴訟;訴前程序;公告

一、訴前公告程序存在的問(wèn)題

首先，公告范圍不一?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高司法解釋》）中，未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)公告范圍，因此，實(shí)踐中發(fā)布的公告有面向全國(guó)媒體的，也有僅限于地方日?qǐng)?bào)。例如《廣州日?qǐng)?bào)》、《江蘇法制報(bào)》、《吉林日?qǐng)?bào)》;其次，公告期設(shè)置不合理。在民事訴訟中，公告送達(dá)起訴書、判決書等文書的公告期期滿則送達(dá)內(nèi)容推定被當(dāng)事人知曉，即民事訴訟中的公告期往往是推定被當(dāng)事人知曉的時(shí)期。另外，權(quán)利人若繼續(xù)行使權(quán)利而送達(dá)的公告，在公告期滿后會(huì)給當(dāng)事人留有準(zhǔn)備的時(shí)間。而檢察機(jī)關(guān)訴前程序中的公告期沒(méi)能確保適格主體了解公告內(nèi)容，未給適格主體在了解公告內(nèi)容后留出行使權(quán)利的準(zhǔn)備時(shí)間;最后，訴前公告案件種類少?！睹袷略V訟法》第55條明確檢察機(jī)關(guān)公告督促案件的種類有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的領(lǐng)域。但我國(guó)公益訴訟應(yīng)用領(lǐng)域除以上兩種類型外，還包括國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及英烈權(quán)益保護(hù)。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）未意識(shí)到社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)提起訴訟的差異性。二者之間提起訴訟的權(quán)利差異性主要體為如下方面。其一，公告對(duì)象范圍不同。公告督促環(huán)保組織可跨行政區(qū)域，面向全國(guó)的社會(huì)組織，社會(huì)組織也可跨區(qū)域的行使訴權(quán)。督促行政機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，一般是督促具有監(jiān)督管理權(quán)行政區(qū)劃內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。其二，社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境案件提起訴訟的案件類型不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的環(huán)境案件具有類型化主要為以下三種情形：（一）發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的;（二）在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;（三）發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。除此之外，在生態(tài)破壞、環(huán)境污染領(lǐng)域，可能出現(xiàn)屬于民事侵權(quán)但不屬于行政侵權(quán)的案件。

（二）環(huán)保組織積極性的缺乏。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，環(huán)保組織對(duì)于參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度相當(dāng)審慎，在被調(diào)查的環(huán)保組織中，可能將環(huán)境公益訴訟作為第一選擇的僅30% ，近 60% 的環(huán)保組織表示不太可能行使訴訟權(quán)利，尤其是對(duì)環(huán)境公益訴訟持否定態(tài)度的占 11% 。環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性不高，一方面，受雙重管制的制約，環(huán)保組織想要取得合法身份必須經(jīng)過(guò)兩道程序，首先應(yīng)當(dāng)尋找對(duì)應(yīng)的主管部門獲得批準(zhǔn)，然后再去民政部門登記注冊(cè)才能成功。在雙重管理體制下，環(huán)保組織從事環(huán)境公益活動(dòng)時(shí)，勢(shì)必會(huì)考慮企業(yè)與政府的關(guān)系。另一方面，環(huán)保組織會(huì)在付出與回報(bào)之間進(jìn)行利益衡量。案件的難易程度、案件所帶來(lái)的收益以及政府的阻力等影響著環(huán)保組織的積極性。

（三）行政機(jī)關(guān)訴權(quán)性質(zhì)不明。檢察機(jī)關(guān)以公告的方式督促行政機(jī)關(guān)提起訴訟，行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或者回復(fù)不提起的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟。這樣一種模式，仿佛認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)訴權(quán)行使的意思自治，將其等同于直接利害關(guān)系人的訴權(quán)，給了行政機(jī)關(guān)選擇性起訴的權(quán)利。但這種實(shí)際應(yīng)用，顯然不符合行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行職責(zé)的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)是行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)手段的延伸?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)生態(tài)環(huán)境的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各類環(huán)境單行法規(guī)也規(guī)定了各類環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)，可以說(shuō)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理規(guī)定的相當(dāng)完備。在這種體制下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)一般通過(guò)行政管理權(quán)中的處罰職能對(duì)侵害自然資源生態(tài)價(jià)值的行為進(jìn)行規(guī)制，但是由于行政處罰權(quán)能存在局限性，行政責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)、環(huán)境的生態(tài)價(jià)值的完整救濟(jì)。因此，設(shè)計(jì)了一條新思路，由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的求償權(quán)利人。

三、訴前公告程序的理性思考

（一）分別督促行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織。如上文所述，行政機(jī)關(guān)提起訴訟是行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)手段的延伸，同時(shí)督促環(huán)保組織和行政機(jī)關(guān)提起訴訟，明顯不利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行職責(zé)。因此，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)或者得知生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)后，有必要對(duì)案件種類進(jìn)行辨認(rèn)。若屬于地方規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償或者海洋自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)范圍的案件，應(yīng)當(dāng)以檢察建議“一對(duì)一”的方式發(fā)送給具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)立即對(duì)案件的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定和類型化分析，隨后將是否提起訴訟的結(jié)果以書面的形式告知檢察機(jī)關(guān)。其中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)督促主體的級(jí)別限定，當(dāng)市級(jí)檢察機(jī)關(guān)在履行職能的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由省政府履行職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該情況上報(bào)給上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由高級(jí)人民檢察院發(fā)布檢察建議書督促省級(jí)政府提起訴訟，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)回復(fù)或者指定部門或機(jī)構(gòu)回復(fù)是否提起訴訟。若屬于環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，僅需在全國(guó)范圍內(nèi)的媒體上向環(huán)保組織發(fā)送督促公告，督促其在公告期內(nèi)作出是否起訴的答復(fù)，環(huán)保組織未答復(fù)或者回復(fù)不起訴的，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）逐步擴(kuò)大訴前公告案件種類。擴(kuò)大公告案件種類可以分兩個(gè)階段進(jìn)行，第一個(gè)階段可以擴(kuò)展到法律明確規(guī)定的公益訴訟領(lǐng)域，即從當(dāng)前的“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等”向國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域延伸。這些領(lǐng)域在檢察公益訴訟中運(yùn)用廣泛，2017年7月至2019年9月，檢察機(jī)關(guān)辦理國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件共25189件，有著豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。若將國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域納入民事公益訴訟的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及有關(guān)機(jī)關(guān)一起監(jiān)督，能達(dá)到更快、更好保護(hù)公益的效果。第二個(gè)階段，探索“4+1”等外公益訴訟領(lǐng)域。為響應(yīng)人民群眾呼聲，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，可在等外領(lǐng)域積極穩(wěn)步探索，如安全生產(chǎn)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等。

（三）規(guī)范公告流程。從公告形式看，有必要以法律的形式確定公告范圍，即明確檢察機(jī)關(guān)僅能在全國(guó)范圍的媒體上公告。最高人民法院在2016年12月發(fā)布的《公益訴訟意見(jiàn)》第6條明確說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍的媒體上公告，實(shí)踐中依舊存在地方性日?qǐng)?bào)上公告的情形，而此種不一致，易帶來(lái)不公。從公告的內(nèi)容來(lái)看，增加案件事實(shí)描述的占比，減少法律依據(jù)的描述。事實(shí)應(yīng)當(dāng)包括行為主體、案件時(shí)間、地點(diǎn)、行為、結(jié)果等要素。從公告期限上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)分情況討論是否延長(zhǎng)公告時(shí)間。當(dāng)環(huán)保組織在公告期內(nèi)以發(fā)函或者郵件的方式聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)的，視為環(huán)保組織已知道該公告的內(nèi)容，則在環(huán)保組織發(fā)函或者聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)之日起開(kāi)始計(jì)算公告期。若環(huán)保組織在公告期內(nèi)沒(méi)有回復(fù)且沒(méi)有向檢察機(jī)關(guān)詢問(wèn)相關(guān)信息的則視為已經(jīng)知道公告內(nèi)容，并放棄訴權(quán)的優(yōu)先行使。該種公告期的設(shè)置，完整保證環(huán)保組織訴權(quán)，也在一定程度上鼓勵(lì)環(huán)保組織積極行使訴權(quán)。

作者簡(jiǎn)介：龔良朵（1995-），女，湘潭大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)研究。