摘 要：自設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，全國的立法工作得到了積極的展開，成效頗豐。本文以貴州省為例，從新?lián)碛辛⒎?quán)的市在立法實踐過程中立法種類多樣、地域特色明顯的特點以及原有地方立法權(quán)的貴陽市在立法實踐中城市建設(shè)與管理與制定程序規(guī)則類立法居多、立法多以修改和廢止為主的特點出發(fā)，分析得出貴州省設(shè)區(qū)的市立法實踐存在越權(quán)立法、缺少對地方立法的監(jiān)督、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章存在立法矛盾的問題，提出要依法立法，科學(xué)厘清權(quán)限、加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督、提高立法參與者的專業(yè)知識水平等對策。

關(guān)鍵詞：貴州省;設(shè)區(qū)的市;立法實踐;對策

2015年全國人大對《立法法》修改，賦予設(shè)區(qū)的市可以在本行政區(qū)域內(nèi)對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。2018年3月《中華人民共和國憲法》修改，設(shè)區(qū)的市擁有的地方立法權(quán)得到了憲法確認(rèn)。自此設(shè)區(qū)的市立法實踐活動不斷推進(jìn)。

一、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實踐的現(xiàn)狀

目前，貴州省九個市州都擁有地方立法權(quán)，1982年《中華人民共和國地方各級人大代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）修改，貴陽市獲得立法權(quán);2015年10月，遵義、六盤水、銅仁、安順、畢節(jié)、黔南六個市州，通過立法能力評估，成為《立法法》修訂后第一批具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。2016年，黔東南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州先后通過立法評估，成為貴州省第二批擁有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。自此，貴州新增21個立法主體——5個市人民代表大會、8個市州人大常委會、8個市州政府，貴州地方立法新格局形成。截止2020年4月貴州省現(xiàn)行有效法規(guī)436件，其中包括貴州省地方法規(guī)247件、市州地方法規(guī)84件、自治條例單行條例105件，由此可見，在《立法法》修改后的近5年的時間里，貴州省各設(shè)區(qū)的市積極開展立法工作，并且取得了一些成果。

（一）貴州省新設(shè)區(qū)的市立法實踐特點

1.立法種類多樣。貴州省除貴陽市外，其余八個市州是在《立法法》修改后圍繞著《立法法》正面列舉三方面制定相應(yīng)的條例，在2015年《立法法》修訂后共制定42部地方性法規(guī)，在圍繞立法權(quán)限結(jié)合其實際情況制定了相應(yīng)的實體性條例。畢節(jié)市在環(huán)境保護(hù)方面公布了兩部條例，分別是《畢節(jié)市飲用水水源保護(hù)條例》和《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》，其他市州也公布了相應(yīng)環(huán)境保護(hù)類的地方性條例，如《黔南布依族苗族自治州古樹名木保護(hù)條例》等;從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面來看，除黔南布依族苗族自治州未對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面進(jìn)行規(guī)定，其他市州都公布了相關(guān)的條例，如黔西南州公布《黔西南布依族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理條例》;歷史文化保護(hù)方面公布了《黔南布依族苗族自治州水書文化保護(hù)條例》等，從公布的立法條例來看，限于《立法法》正面列舉三大類立法權(quán)限，或是限于針對地方性法規(guī)制定程序的本身的規(guī)范，但總體來看立法種類呈現(xiàn)出多樣性。

2.立法彰顯地域特色。從8個市州已公布的五年立法計劃和立法規(guī)劃來看，各市州立法結(jié)合了地域特色的特點，以畢節(jié)市為例，畢節(jié)市已生效的地方性法規(guī)《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》，通過立法加強(qiáng)風(fēng)景資源保護(hù)擦亮花海畢節(jié)名片，就充分的體現(xiàn)了地域特色。從公布的立法規(guī)劃和立法計劃來看，提起審議的項目《貴州百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》等7個項目也是彰顯地域特色的一個很好的說明。再以《六盤水市城市地下綜合管廊管理條例》為例，貴州省僅有六盤水市對城市地下綜合管廊的管理進(jìn)行立法，這不僅結(jié)合了六盤水市發(fā)展需要也考慮了地形地貌，也是全國首個落地山地城市綜合管廊項目，依據(jù)有力的國家政策，充分利用地下空間，有效的實現(xiàn)城市信息化管理。

（二）較大的市立法實踐的特點

貴陽市作為擁有地方立法權(quán)的較大的市。如上所述，1982《地方組織法》修改后規(guī)定，因此，貴州市成為貴州省擁有地方立法權(quán)的較大的市。從北大法寶中檢索得到，從2015年《立法法》修改后貴陽市總共公布16部地方條例，其中涉及城市建設(shè)與管理類9部、歷史文化保護(hù)1部、環(huán)境保護(hù)類5部，通過這些數(shù)據(jù)得出下面幾個特點。

1.城市建設(shè)與管理與制定程序規(guī)則類立法居多。貴陽市在《立法法》修改后共公布16部地方條例，其中涉及城市建設(shè)與管理類就有7部，占比43.7%、環(huán)境保護(hù)類1部，占比6.3%、地方性法規(guī)制定程序規(guī)則類8部，占50%、歷史文化保護(hù)0部，占比0%（如圖1-1所示）。與其他擁有立法權(quán)的八個市州相比，其立法范圍更加偏好城市建設(shè)與管理類居多，其次為地方性法規(guī)制定程序規(guī)則。

2.立法多以修改和廢止為主?！读⒎ǚā沸抻喼拜^大的市擁有的立法權(quán)限范圍比修改后擁有的權(quán)限范圍縮小了很多，限于《立法法》正面列舉的三個方面，而新修訂的《立法法》中又同時規(guī)定允許較大的市保留舊有法規(guī)，但而隨著時代發(fā)展，先前公布的條例不適應(yīng)發(fā)展也在不斷的修改，如《貴陽市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》中，對《貴陽市預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)定》等二十個地方條例進(jìn)行了內(nèi)容上的修改，現(xiàn)行的條例多為近兩年修訂，如《貴陽市綠化條例》經(jīng)過4次修訂，2019年12月人大常委會批準(zhǔn)，這些修改未對條例名稱進(jìn)行變更，但雖為修改其實是在行立法之實。同時，廢止了一些超越立法權(quán)限和不適宜的條例規(guī)定，如《貴陽市蔬菜基地建設(shè)保護(hù)辦法》等16部地方性法規(guī)。

二、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實踐存在的問題

（一）越權(quán)立法現(xiàn)象依舊存在

所謂越權(quán)立法就是指有立法權(quán)的主體，沒有理清自己的立法權(quán)限，超越立法權(quán)限或滯后于上位法而被廢止。如《貴陽市環(huán)境噪聲污染防止條例》，該條例因制定較早，規(guī)定比較單薄，上位法《環(huán)境噪聲污染防治法》和《貴州省環(huán)境噪聲污染防治條例》規(guī)定則嚴(yán)整和具體得多，存在整體滯后于上位法的情形，已無存在的必要，貴陽市人大常委會做出廢止決定，并報貴州省人大常委批準(zhǔn)廢止。同時，部分地方性法規(guī)也存在照搬上位法的現(xiàn)象，條文不具有針對性，如銅仁市《沿河土家族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡稱《沿河土家族非遺保護(hù)條例》）第七條規(guī)定人民政府支持和鼓勵單位和個人捐贈資金保護(hù)非遺，該條款完全照搬《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡稱《貴州省非遺保護(hù)條例》）第八條之規(guī)定，《沿河土家族非遺保護(hù)條例》作為下位法，應(yīng)該是對《貴州省非遺保護(hù)條例》的細(xì)化明確，但該條例并沒有就如何鼓勵和支持的方式以及捐贈途徑進(jìn)行細(xì)化明確，進(jìn)而導(dǎo)致條例落實難等問題。

（二）缺少對設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督

從現(xiàn)行《立法法》可以看出，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限其立法精神是為了使地方具有更多管理本市的自主權(quán)，從而督促其治理本市的行為，設(shè)區(qū)的市根據(jù)其自身的實際情況，制定與本市的居民生活息息相關(guān)地方性法規(guī)?，F(xiàn)行的《立法法》并沒有針對立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，在實踐中監(jiān)督主體為上級立法機(jī)關(guān)，即各地方人大。但從現(xiàn)行的行政管理體制來看，地方人大因其財力、物力都和人民政府有著密切的關(guān)系，因而不可避免的會導(dǎo)致地方立法偏向地方政府利益，這是一直以來不斷困擾這我國中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的問題。在地方立法實踐中，政府應(yīng)當(dāng)保持中立地位，不能即是仲裁者又是參賽者的角色，地方人大雖然承擔(dān)著立法、監(jiān)督等職能，但實踐中地方人大很難對地方政府立法決策產(chǎn)生實際的影響，沒能發(fā)揮地方人大應(yīng)有功能。同時，因立法機(jī)關(guān)在法律上的具有的優(yōu)越性和行政機(jī)關(guān)實踐中的優(yōu)越性存在，最終導(dǎo)致立法缺少有效的監(jiān)督。

（三）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的矛盾

《立法法》第八十二條規(guī)定設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域管理的需要在不予相關(guān)法律法規(guī)沖突的情況下制定相應(yīng)規(guī)章。但在具體實踐中產(chǎn)生究竟哪些事項需要制定地方性法規(guī)，哪些事項需要制定地方政府規(guī)章模糊不清的問題，其中《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》和《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》就出現(xiàn)地方性法規(guī)的立法實踐范圍和地方政府規(guī)章的制定范圍的重合的現(xiàn)象，雙方都規(guī)定就信息的采集匯聚和數(shù)據(jù)平臺的管理內(nèi)容都是依托“云上貴州”這一平臺為數(shù)據(jù)的共享、傳輸提供載體，其存在大部分重合的內(nèi)容。因此，在判斷應(yīng)該選擇制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章時，設(shè)區(qū)的市很難給出一個的明確的答案。

三、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實踐的建議

（一）推進(jìn)科學(xué)立法厘清立法權(quán)限

進(jìn)行科學(xué)立法，最關(guān)鍵的問題是厘清立法權(quán)限的問題，立法活動必須在結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況下，根據(jù)其立法權(quán)限、立法事項范圍，且無直接上位法依據(jù)的前提下展開立法工作。《立法法》中設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)所涉事項必須作出肯定式的列舉，權(quán)力機(jī)關(guān)作出明確的解釋，最好能細(xì)化到具體的事項，同時列出不能涉及的范圍，而不是用等字加以概括，從而更好的指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法，防止出現(xiàn)越權(quán)立法的現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督

在立法實踐的過程中，最基本的強(qiáng)化地方人大在地方國家機(jī)關(guān)體系中的主導(dǎo)性和獨立性地位。政府應(yīng)當(dāng)保持中立的地位，既然已經(jīng)以仲裁者的身份出現(xiàn)，就不能再充當(dāng)參賽者的角色。地方人大雖然承擔(dān)了代表、立法、監(jiān)督等職能，因此要發(fā)揮人大代表的功能，發(fā)揮其在立法過程中的主導(dǎo)作用，減少立法所帶來的弊端，探討將立法規(guī)劃所需的財力、物力等納入財政預(yù)算，增強(qiáng)人大立法的自主性。同時，要發(fā)揮人民群眾的作用，讓人民群眾感受立法活動離自身并不遠(yuǎn)，地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時應(yīng)當(dāng)將大門始終向人民敞開，通過座談會、論證會等多種形式聽取民眾的意見，增強(qiáng)立法的民主性，讓立法真正接地氣，成為民主監(jiān)督的一個平臺，人民群眾共同監(jiān)督。

（三）提高立法參與者專業(yè)知識水平

要保證立法的技術(shù)水平，就需要建設(shè)高素質(zhì)立法專門隊伍。加強(qiáng)對立法工作者法學(xué)功底的要求，真正推進(jìn)法治專門隊伍的專業(yè)化、正規(guī)化，提高立法工作者的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。此外，初步建立從符合條件的法學(xué)專家以及律師中招錄立法工作者，與高校建立培養(yǎng)政法專業(yè)畢業(yè)生中選擇立法人才的計劃;法律顧問制度和專家咨詢制度;落實立法工作人員的立法專業(yè)培訓(xùn)制度。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄭淑娜：《中華人名共和國立法法釋義》，北京：中國民主法制出版社，2015年第3版.

[2] 封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版。

[3] 李飛：《加強(qiáng)和改進(jìn)?。▍^(qū)）人大常委會對設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，載《中國人大》2020年第1期。

基金項目：本文系貴州民族大學(xué)民族法治研究生教育創(chuàng)新基地課題研究成果，課題編號：2019zx021。

作者簡介：劉享（1993—），女，漢族，貴州民族大學(xué)，2018級碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。