肖宇鈞 石光明 陳昀

摘要 ? ?封山育林是依靠森林的自然恢復(fù)能力修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，是恢復(fù)森林植被群落最經(jīng)濟有效的措施。本文闡述了新邵縣封山育林現(xiàn)狀以及實施封山育林工程取得的成效和采取的主要措施，總結(jié)了封山育林過程中客觀存在的一些問題，提出了進一步做好封山育林工作的對策，以期為封山育林工作實踐提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?封山育林;成效;措施;問題;對策;湖南新邵

中圖分類號 ? ?S755 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）20-0134-03 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）

新邵縣地處雪峰山東側(cè)，資水中游，邵陽盆地和新（化）漣（源）盆地之間，位于湖南省地理中心。資水干流距離新邵縣城8 km，形成新邵“八洲之城”。新邵縣植被屬華中植被區(qū)系湘西山地植被區(qū)雪峰山前低山岳陵植被片、雪峰山植被片，中亞熱帶常綠闊葉林地帶，境內(nèi)生境多樣，植被良好。新邵縣是湖南省重點林區(qū)縣，現(xiàn)轄423個自然村（社區(qū)、居委會），總?cè)丝?3.1萬人，全縣國土總面積176 300.00 hm2，林地面積105 933.33 hm2（其中生態(tài)公益林面積逾66 666.67 hm2），占國土總面積的60.09%。2013年4月，新邵縣人大常委會提出了對《全縣實施封山育林20年的決定》，新邵縣委、縣政府相繼出臺了封山育林實施方案和通告，部署組建了村級專職護林員隊伍，嚴格按照“以封為主，封造結(jié)合，突出管護”的育林原則，封山育林成效顯著。截至2018年底，全縣森林蓄積量達4 388 800.00 m3，森林覆蓋率達57.5%[1]，較封山育林前，森林蓄積量增加了562 800.00 m3，森林覆蓋率提高了4.3%。

1 ? ?主要成效

1.1 ? ?森林采伐量逐年減少

自2013年實施封山育林工程以來，新邵縣從嚴控制林木商業(yè)性采伐，集體林的商業(yè)采伐幾乎為零，森林資源保有量大幅增加。林木商業(yè)性采伐量持續(xù)降低，自2011—2015年的5年間，林木商業(yè)性采伐量分別為26 820.3 m3、23 726.8 m3、7 658.6 m3（3個國有林場）、6 897.3 m3（3個國有林場）和5 237.4 m3（3個國有林場）。2015年底，新邵縣國有林場改革為一類公益性事業(yè)單位，自2016年起國有商品林不再采伐。至此，2016

—2018年除了部分森林撫育采伐和征占用林地的林木采伐以外，連續(xù)3年林木商業(yè)性采伐幾乎為零。

1.2 ? ?林政管理井然有序

在實施封山育林后，對外銷售的木材運輸辦證逐年減少，已由2010年的10 796.2 m3銳減至2015年的4 378.4 m3、2018年的783.6 m3，最大降幅達92.86%。林業(yè)行政執(zhí)法的罰沒收入以及規(guī)費收繳也由封山育林前的逾138.7萬元下降至2018年的0.76萬元。同時，全縣林業(yè)行政案件也由封山育林前2012年的203起下降至2018年的 42起，降幅達79.31%。

1.3 ? ?森林資源顯著增長

2013年以來，新邵縣持續(xù)推進“四邊五年”造林綠化進程和國家森林城市創(chuàng)建活動，緊緊瞄準“城市園林化、小區(qū)森林化、道路林蔭化、庭院花園化”的綠化美化目標，以城區(qū)周邊、主要河流兩邊第1層山脊、主要交通干線兩邊等為重點，新造和補植補造面積達10 246.67 hm2。森林蓄積量也由2013年3 826 000.00 m3增加到2018年的4 388 800.00 m3，增長14.71%;森林覆蓋率由53.2%增加到57.5%，增長4.3個百分點，由此可見，封山育林是恢復(fù)森林植被最經(jīng)濟有效的措施[2]。

1.4 ? ?生態(tài)效益持續(xù)好轉(zhuǎn)

植被種類迅速增多，森林群落結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，林分質(zhì)量大幅提升，野生動物的生境發(fā)生了質(zhì)的變化，有利于天敵的自然繁殖，豐富了生物多樣性，保水固土以及抵御森林病蟲害能力顯著增強。

1.5 ? ?社會效益有目共睹

全面實施封山育林工程以來，帶動了城鄉(xiāng)通道綠化、水系綠化、山頭綠化的景觀提質(zhì)，到處呈現(xiàn)出“山上綠屏、水岸綠網(wǎng)、道路綠蔭、城鄉(xiāng)綠景”的絢麗畫卷，城鄉(xiāng)居民的滿意度、幸福指數(shù)、獲得感顯著提高。2015—2018年新邵縣先后榮膺“全國綠化模范縣”“重點生態(tài)功能區(qū)縣”“全國森林和野生動植物資源保護先進單位”“全國林下經(jīng)濟及綠色特色示范縣”“全國森林防火工作先進單位”等殊榮。

2 ? ?采取的主要措施

制訂全縣封山育林總體規(guī)劃，合理設(shè)置禁伐區(qū)、限伐區(qū)和開發(fā)區(qū)，并且對接落實。封育范圍幾乎涵蓋全縣所有林地面積，實行全封林地面積為84 463.4 hm2，占總體規(guī)劃林地總面積的79.54%，在全封禁伐區(qū)內(nèi)，除撫育性、更新性采伐外，禁止一切人為活動;規(guī)劃限伐區(qū)面積21 456.73 hm2，占規(guī)劃林地總面積的20.25%，主要包括全部竹林面積21 400 hm2以及國有林場改革前的年度商品林采伐面積，限伐區(qū)域?qū)嵭休喎廨嗛_;規(guī)劃開發(fā)區(qū)面積221.2 hm2，占總體規(guī)劃林地總面積的0.21%，限于建制鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地面積，該區(qū)域內(nèi)林木可憑證采伐。

2.1 ? ?高位推進，加強領(lǐng)導(dǎo)

新邵縣成立了以縣委書記為顧問、縣長任組長的新邵縣封山育林工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府也同步成立了相應(yīng)機構(gòu)。制定了《新邵縣封山育林工作實施方案》和《新邵縣封山育林工作考核辦法》，新邵縣人民政府適時發(fā)布封山育林通告，使封山育林的實施和管理有章可循、有法可依[3]。

2.2 ? ?以封為主，封造結(jié)合

多年以來，林業(yè)部門以創(chuàng)建國家森林城市為契機，始終堅持“以封為主，封造結(jié)合”的營林方針，因地制宜地營造常綠與落葉、針葉與闊葉、喬木與灌木等混交林，大力推廣鄉(xiāng)土樹種，積極探索人工造林模式，精準指導(dǎo)造林工作。6年來，實施了城市森林、通道森林、水系森林、景區(qū)森林、礦區(qū)復(fù)綠、山地造林等工程，在全面封山育林的基礎(chǔ)上，對重點生態(tài)區(qū)域和重點生態(tài)部位第1層山脊以內(nèi)的森林實行嚴格管理，一律禁伐，生態(tài)環(huán)境日益改善，自然資源保護良好，生物多樣性不斷豐富。共完成人工造林面積10 246.67 hm2，確保造林成活率在88%以上。

2.3 ? ?多措并舉，廣泛宣傳

通過宣傳車、宣傳窗、樹碑立牌、張貼標語等形式廣泛宣傳，發(fā)放《致全縣人民封山育林一封信》《封山育林宣傳手冊》，使封山育林政策家喻戶曉、老幼皆知。封山育林期間一律實行封山禁伐，不得批準林木采伐。在森林特別防火期間，由新邵縣人民政府發(fā)布禁火令、禁火通告，杜絕一切野外用火，最大限度地降低了火災(zāi)發(fā)生頻度?？h長與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部、村級組織與護林員層層簽訂《森林防火責(zé)任書》，筑牢縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、村主任、護林員的森林防火責(zé)任網(wǎng)，將“森林防火，人人有責(zé)”的制度落到實處。

2.4 ? ?組建隊伍，強化責(zé)任

以村級組織（社區(qū)、居委會）為單元，配備專職護林員1名。同時，加大對護林員的培訓(xùn)力度，明確護林員的主要工作職責(zé)和責(zé)任范圍，簽訂護林責(zé)任狀，營造“山有人管、林有人護、責(zé)有人擔(dān)”的護林工作氛圍，力求責(zé)任到人，強化擔(dān)當(dāng)。

2.4.1 ? ?強化野外火源巡查。由新邵縣森林公安局牽頭，新邵縣森林消防大隊參與，組建野外火源巡查小組。在高火險天氣期間深入林間地頭，確?！耙姛熅筒?，見火就抓”。6年來，共處理野外違規(guī)用火人員854人次，分別對當(dāng)事人給予治安拘留、罰款、警告、寫書面檢討、令其鳴鑼等處罰措施。

2.4.2 ? ?撲火基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)改善。全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個國有林場都組建了多支專業(yè)或半專業(yè)森林消防隊伍和應(yīng)急分隊，配備森林防火專用車輛，購置了打火鞭、風(fēng)力滅火機、對講機等滅火配套設(shè)備?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強，封山育林成果有了相應(yīng)保障。

2.4.3 ? ?充分發(fā)揮“12119”森林火災(zāi)報警平臺作用。嚴格執(zhí)行24 h值守，負責(zé)森林火災(zāi)接處警工作，實時掌握火場動態(tài)，準確報送火情信息，整理火場原始記錄，規(guī)范林火檔案管理。

2.4.4 ? ?立規(guī)追責(zé)。6年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手、分管領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)站站長、村支部書記、村主任等因防火不力受到新邵縣紀委約談和追責(zé)人數(shù)達78人，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，部署占10%，落實占90%。既嚴肅了紀律，又強化了責(zé)任，加大了森林資源保護力度，鞏固了封山育林成果。

2.5 ? ?精準補償，保障給力

新邵縣共有林地面積105 933.33 hm2，其中公益林面積66 666.67 hm2、國有商品林面積1 866.67 hm2、毛竹林面積21 400.00 hm2，實行全面封山育林后，還有15 999.99 hm2的山林面積暫時得不到相應(yīng)補償。自2014年起，雖然縣級財力吃緊，但仍將育林補償資金列入財政預(yù)算，僅此補償資金一項就達到480萬元。為確保封山育林（禁伐）工作正常開展，縣級財政每年用于封山育林補償、森林消防、護林員工資、防火宣傳等專項資金逾660萬元。

3 ? ?存在的問題

3.1 ? ?封育方法有待商榷

總體來看，新邵縣封山育林（禁伐）工程進展順利、開局良好，但也暴露出一些不容忽視的問題。封山育林常見的封禁方法主要有全封、輪封、半封等3種方法[3]，除毛竹林外，新邵不僅是單一的全封，而且封育期達20年。封禁方法過于單調(diào)，如不統(tǒng)籌兼顧，長此以往，勢必會挫傷林農(nóng)參與封山育林工作的積極性，同時也會影響封山育林工程的總體成效[4]。

3.2 ? ?造林大戶備受影響

2013年以來，全縣實施全面封山育林政策，部分大戶造林合同接近到期或已到期，山上樹木不能采伐，銀行和民間借貸又要歸本還息，資金斷鏈，生產(chǎn)難以為繼，生活難以維持;此外，出租方與承租方因租山（地）合同到期，承租方因故不能誠信履約，會引發(fā)合同糾紛，不穩(wěn)定因素依然存在，致使造林大戶一籌莫展。

4 ? ?對策

4.1 ? ?因地制宜，科學(xué)規(guī)劃

封山育林中封山是手段、育林是目的、管護是重點，必須因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、全面提升封山育林的科技水平和效益[5]。

4.1.1 ? ?精準界定全封區(qū)。全封區(qū)面積達68 533.34 hm2。將已劃定為生態(tài)公益林范圍的，全部納入公益林管理并進行生態(tài)補償。主要界限指城區(qū)周邊的林地，滬昆高鐵、高速公路、207國道、217省道、漁龍公路縣道等主要道路沿線兩側(cè)第1層山脊，河流兩岸、水庫周圍第1層山脊，以及公園景區(qū)和生態(tài)地位重要區(qū)域，繼續(xù)實施全面封禁政策。

4.1.2 ? ?合理設(shè)置限伐區(qū)。將所有毛竹林、國有商品林、依法流轉(zhuǎn)的商品林、兼顧農(nóng)民生產(chǎn)生活或特殊情況確需采伐林木的區(qū)域列為限伐區(qū)，面積達37 399.99 hm2，在不影響整體綠化的前提下，適度開放商品材，讓林農(nóng)獲得實惠。

4.2 ? ?約法三章，強化責(zé)任

管護制度、護林設(shè)施、管護合同是確保封山育林管護效果的“三駕馬車”，務(wù)必約法三章，強化責(zé)任。森林公安、林業(yè)行政、村級組織要做好護林員的堅強后盾，堅決打擊破壞封山育林的違法行為，共同維護林區(qū)良好的社會秩序。

4.3 ? ?全員考核，突出獎懲

新邵縣政府出臺《封山育林管理辦法》《封山育林工作考核辦法》，規(guī)矩可立，重在落實，要壓實鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府、村級組織和各個部門的工作職責(zé)，將封山育林工作列入年度績效文明考核，建立問責(zé)和獎懲機制。

4.4 ? ?精準調(diào)研，分類施策

將不屬于城區(qū)周邊、生態(tài)脆弱地區(qū)、道路、河流第1層山脊的成熟林，適度限額采伐。對屬于城區(qū)周邊、生態(tài)脆弱地區(qū)、道路、河流第1層山脊等部分林分，且采伐后有可能直接影響生態(tài)環(huán)境、城市形象的林分，原則上應(yīng)由政府贖買?？蓪②H買后的林分改造成國有生態(tài)林、防護林、康養(yǎng)林、城郊公園等，以最大限度地發(fā)揮森林的生態(tài)效益。

5 ? ?結(jié)語

封山育林20年的重大決定是堅持“綠色發(fā)展、生態(tài)立縣”、建設(shè)“湖南之心、大美新邵”重要舉措，是大勢所趨、群眾所盼、發(fā)展所需的工作創(chuàng)新。務(wù)必不忘初心、長期堅持、與時俱進、不斷完善封山育林實施方案，培育森林資源，改善生態(tài)環(huán)境，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，打造天藍、山青、水綠的“八洲之城”，為子孫后代造福。

6 ? ?參考文獻

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