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        基本公共服務(wù)均等化視角下的農(nóng)民工住房保障問題研究

        2020-12-14 09:19:27鄭潔熹
        關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù)住房保障農(nóng)民工

        【摘要】在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下,基本住房保障成為實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容,如何解決農(nóng)民工這一特殊群體的城市住房問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。通過對農(nóng)民工住房保障問題進(jìn)行研究,以期提出解決問題的思路。

        【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;住房保障;基本公共服務(wù)

        【中圖分類號】F323.6; F299.23

        【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        基本公共服務(wù)指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上,由政府主導(dǎo)提供的,與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng),旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)的均等化強(qiáng)調(diào)對公民提供動(dòng)態(tài)平衡的包括住房、教育、就業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的基本公共服務(wù)。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出“國家建立健全基本住房保障制度,加大保障性安居工程建設(shè)力度,加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問題和農(nóng)村困難群眾住房安全問題,更好保障住有所居”??梢?,實(shí)現(xiàn)基本住房保障已被明確為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑。

        隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展,預(yù)計(jì)2030年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到66 %左右,在新增的城市人口中農(nóng)民工將占據(jù)大部分比例。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示,2019年農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬人,比上年增加241萬人,增長0.8%。其中,本地農(nóng)民工11652萬人,比上年增加82萬人,增長0.7%;外出農(nóng)民工17425萬人,比上年增加159萬人,增長0.9%。在外出農(nóng)民工中,年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13500萬人,與上年基本持平。然而在農(nóng)民工市民化過程中,農(nóng)民工城市住房成為一個(gè)棘手的問題,如何幫助這一特殊群體解決安居問題,將會影響中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與和諧社會構(gòu)建。

        1 解決農(nóng)民工住房保障問題的必要性

        1.1 順應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型要求的重要舉措

        目前中國社會正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下,大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市,為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),但在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí),相應(yīng)的體制建設(shè)沒有同步,農(nóng)民工住房保障體系不完善,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及人口流動(dòng)受阻。

        1.2 構(gòu)建和諧社會的必然要求

        隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力對進(jìn)入城市發(fā)展產(chǎn)生興趣,而伴隨著大量農(nóng)民工進(jìn)入城市后,涉及民生的住房供給變得更為短缺,加上受到戶籍限制,農(nóng)民工這一特殊群體.無法被納入城鎮(zhèn)住房保障體系,加上農(nóng)民工普遍收入水平較低,無法負(fù)擔(dān)較大的住房開支,只能選擇價(jià)格偏低的租賃住房,而居住環(huán)境的惡劣,又存在一定社會治安風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。同時(shí),由于基本公共服務(wù)的供給出現(xiàn)不均等,農(nóng)民工進(jìn)入城市之后,無法順利融入城市,市民化進(jìn)程受阻,留城意愿減弱,也不利于整個(gè)社會的和諧發(fā)展。

        1.3 維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重要形式

        自19世紀(jì)末的德國實(shí)行社會保障被確認(rèn)為公民的法定權(quán)利開始,隨著人權(quán)思想的興盛,社會保障權(quán)由普通法權(quán)躍升為普遍人權(quán)和憲法上的公民基本權(quán),成為各國憲法規(guī)范的對象。而保障每個(gè)公民的住房權(quán)也是建設(shè)社會主義的必然要求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,住房需求體現(xiàn)了公民最基本的需求。農(nóng)民工作為推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量,需要和城鎮(zhèn)居民共享城市發(fā)展的成果,但目前農(nóng)民工住房問題依然突出,存在相關(guān)法律規(guī)制缺失,政策無法落實(shí),惠民政策效果不佳等問題,如何使農(nóng)民工獲得住房權(quán)、生存發(fā)展權(quán),成為農(nóng)民工權(quán)益保障的一個(gè)重要體現(xiàn)。

        2 農(nóng)民工住房保障存在的問題

        2.1 農(nóng)民工住房保障體系不完善

        首先,農(nóng)民工住房保障政策的普及度較低。雖然目前關(guān)于農(nóng)民工住房保障相關(guān)政策已經(jīng)初具輪廓,包含各種的保障性住房供給模式,農(nóng)民工的住房保障也開始逐步納入城市住房保障體系,但許多農(nóng)民工對相關(guān)政策并不了解,政府對農(nóng)民工住房保障政策的宣傳是不足的,從而影響政策產(chǎn)生的實(shí)際效用。其次,農(nóng)民工住房保障的監(jiān)督與管理體系不完善。政府作為解決農(nóng)民工住房問題的主要供給者和管理者,應(yīng)承擔(dān)其主管職能,但在實(shí)踐中,由于保障性住房主要由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行建設(shè),所以期間的資金配置,住房質(zhì)量,建設(shè)工程管理等,都出現(xiàn)管理和監(jiān)督上的缺失,從而導(dǎo)致保障性住房建設(shè)中的住房質(zhì)量較差,工程監(jiān)管不規(guī)范,責(zé)任不明確,尋租等問題,影響保障性住房的開發(fā)建設(shè)。

        2.2 農(nóng)民工保障性住房資源配置不合理

        目前農(nóng)民工住房保障的相關(guān)運(yùn)行機(jī)制不完善,無法保障住房資源配置的合理與公平性。首先,從保障性住房市場準(zhǔn)入機(jī)制看,一般采取行政審批核準(zhǔn)制度,并在專門網(wǎng)站上設(shè)置配套申請或申購?fù)ǖ?。但在?shí)際操作中,一方面申請人對于相關(guān)信息了解不夠,配套細(xì)則在實(shí)際解釋中會存在一定模糊與分歧,從而影響申請辦理效率;另一方面,由于住房保障的信息公開程度不足,使申請人降低申請或申購意愿,政策的實(shí)施效果減弱。其次,從退出機(jī)制而言,缺乏一定的適應(yīng)性,無法適應(yīng)農(nóng)民工在不同階段的動(dòng)態(tài)需求。

        2.3 農(nóng)民工住房保障的供給與需求失衡

        目前為農(nóng)民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等,但是,由于傳統(tǒng)二元戶籍制度的存在,農(nóng)民工被排除在城市住房保障體系之外,目前雖逐步進(jìn)行完善,但有支付能力自購房的農(nóng)民工仍是少數(shù),大多數(shù)農(nóng)民工主要還是以租賃方式解決住房問題。由于農(nóng)民工進(jìn)入城市的時(shí)間長短不同、行業(yè)不同、收入水平等差異,在選擇廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房等模式中會出現(xiàn)差異以及“斷層”,許多農(nóng)民工的住房需求無法得到較好滿足。另外,為了降低生活成本,一些低收入的農(nóng)民工在選擇租賃時(shí),更傾向于價(jià)格較低的房屋,導(dǎo)致居住環(huán)境較差,設(shè)施不齊,甚至存在安全隱患,這部分群體對于安全、舒適的居住需求無法得到滿足。出于市場價(jià)格等因素影響,一部分保障性住房所處的位置較偏遠(yuǎn),從交通、配套設(shè)施等方面來看,不滿足農(nóng)民工工作生活的便利性需求,從而出現(xiàn)房屋閑置和供不應(yīng)求的矛盾。農(nóng)民工住房保障的資金來源有限。目前有關(guān)農(nóng)民工住房保障的資金來源于政府財(cái)政撥款擔(dān),但由于各個(gè)地方發(fā)展不平衡,財(cái)政支持住房保障建設(shè)存在較大差距。

        3 解決農(nóng)民工住房保障問題的措施

        3.1 健全農(nóng)民工住房保障法律制度

        現(xiàn)行農(nóng)民工住房保障實(shí)踐中存在諸多問題,都與農(nóng)民工住房保障法律制度不健全密切相關(guān)。首先,建立農(nóng)民工住房保障相關(guān)法律,加強(qiáng)政策法律的宣傳與普及。通過各種形式,廣泛征集農(nóng)民工意見,多渠道了解其住房需求,充分發(fā)揮基層組織作用,宣傳與普及政策法規(guī),使農(nóng)民工了解政策,更好作出選擇。其次,建立農(nóng)民工住房保障監(jiān)管機(jī)制。明確保障性住房建設(shè)中的責(zé)任主體,避免政府、企業(yè)之間出現(xiàn)相互責(zé)任推諉的情況,并且政府對保障性住房建設(shè)中各環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)際監(jiān)督,保證房屋質(zhì)量,建設(shè)安全等。

        3.2 優(yōu)化農(nóng)民工住房保障的運(yùn)行機(jī)制

        農(nóng)民工住房保障問題之所以產(chǎn)生,除中國住房保障體系本身不夠完善外,還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域等多個(gè)層面上的非均等化的公共服務(wù)。因此,要實(shí)現(xiàn)保障性住房資源配置的公平與合理,需要通過設(shè)立合理的市場準(zhǔn)人、退出等運(yùn)行機(jī)制,保障農(nóng)民工獲得公平的參與分配城市保障性住房資源的權(quán)利,減少在保障性住房分配過程中的不平等。也即通過重新分配社會資源來實(shí)現(xiàn)基本住房保障的均等化,從而縮小不同社會階層享受政府公共服務(wù)的差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。完善的農(nóng)民工住房保障運(yùn)行機(jī)制有利于解決農(nóng)民工城市住房問題。首先,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)水平實(shí)際,制定合理的市場準(zhǔn)入機(jī)制,并在實(shí)施過程中,嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)審核,防止人為因素造成的住房資源分配不公。其次,加快建立農(nóng)民工住房保障信息系統(tǒng),提高政府審核的效率,明確核準(zhǔn)的主體是否適格,保證審查的公平性。第三,完善從申請進(jìn)入到退出的運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對住房保障全流程的動(dòng)態(tài)管理,在為農(nóng)民工提供便捷渠道的同時(shí),也為構(gòu)建農(nóng)民工住房保障長效機(jī)制打下基礎(chǔ),使得政策真正能惠及農(nóng)民工。

        3.3 發(fā)展多層次的住房保障模式

        中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以各地戶籍人口為依據(jù)。地方政府以城市戶口為前提,所提供的政府補(bǔ)貼性住房安排、城市最低生活保障等公共服務(wù)具有排他性。首先,由于農(nóng)民工收入水平的差異,在住房選擇上存在不同。政府應(yīng)有針對性地提供適用于農(nóng)民工的多層次的住房保障模式。如對于低收入的貧困家庭,政府可以直接投資建房,提供給他們租住;或者放寬申請條件,將其納入公共租賃房的保障范圍;中等收入家庭可以通過提供經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房,通過將一部分符合條件的農(nóng)民工納入住房公積金制度,幫助其自購房;此外,共有產(chǎn)權(quán)房的模式也可以進(jìn)一步完善,明晰實(shí)踐中的細(xì)則,幫助有一定支付能力的農(nóng)民工逐步實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)權(quán)自購房。其次,為實(shí)現(xiàn)多元化的住房保障模式,需進(jìn)一步拓寬保障性住房建設(shè)的資金渠道。除公共財(cái)政外,政府還可以利用資本市場籌集住房保障資金。同時(shí)加大對開發(fā)商建設(shè)保障性住房的補(bǔ)貼,提高企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性。對用人單位進(jìn)行補(bǔ)貼,幫助開展對員工居住環(huán)境的改善。也可以直接針對農(nóng)民工消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼,提高其住房支付的能力。第三,優(yōu)化住房資源配置以解決供需失衡。鼓勵(lì)社會利用閑置資源,如改建學(xué)校、廠房等房屋,增加保障性住房資源的供給。充分運(yùn)用社會力量進(jìn)行改造、完善或?qū)r(nóng)民工租賃的房屋進(jìn)行綜合整治,為農(nóng)民工提供住所。并且,綜合考慮農(nóng)民工流入地房屋不足與流出地房屋閑置的矛盾,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及農(nóng)民工自身居住的需求,解決農(nóng)民I城市住房問題。

        可見,農(nóng)民工住房保障制度政策制定中,不僅僅是勢利益集團(tuán)的參與占主導(dǎo),也應(yīng)由多元主體參與從而保證政策合理合法性以及實(shí)施的可行性,因?yàn)檫@關(guān)系到地方政府、農(nóng)民工、城市市民三方面的利益,這體現(xiàn)了資源的競爭性博弈,針對多維利益主體這種博弈關(guān)系,需要尋求不同利益的均衡,促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

        [參考文獻(xiàn)]

        [1]吳瑩.基本公共服務(wù)均等化視角下的城市住房保障滿意度研究一基于全國社會態(tài)度與社會發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查[J].城市觀察,2019 (2):123-132

        [2]葉聰.武漢市農(nóng)民工住房保障制度研究[D].武漢:武漢工程大學(xué),2012

        [3]姜慶志,基于嵌入性理論的農(nóng)民工住房保障政策創(chuàng)新研究一以武漢市洪山區(qū)為實(shí)證分析對象[D],武漢:華中師范大學(xué),2012.

        [4]羅超烈,農(nóng)民工市民化進(jìn)程中城市基本公共服務(wù)研究[D].長沙:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué),2016

        【作者簡介】鄭潔熹(1977-),女,湖南衡陽人,副教授,碩士,研究方向:經(jīng)濟(jì)法、國際商法。

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