周黎

摘要：國家審計(jì)日益成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，更是政府治理控制系統(tǒng)的基石、核心機(jī)制和重要保障。當(dāng)前我國國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范雖已呈現(xiàn)出“一元多層次”的立法體系，但亦存在不同層級(jí)立法文件相關(guān)法律條文內(nèi)容重復(fù)性較高、過分強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位及其責(zé)任人員法律責(zé)任而對(duì)國家審計(jì)單位及其工作人員的制度性約束較少、國家審計(jì)法律責(zé)任類型規(guī)定失衡等難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。因此，建議切實(shí)轉(zhuǎn)變國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性理念和方式、進(jìn)一步完善國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)主體、確保國家審計(jì)法律責(zé)任的組成結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì);法律責(zé)任;構(gòu)建;優(yōu)化

一、引言

自1978年實(shí)施改革開放的偉大決策以來，三大審計(jì)監(jiān)督主體（國家審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)）充分利用自身獨(dú)特優(yōu)勢，在各自的審計(jì)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。其中，國家審計(jì)制度屬于政治監(jiān)督體制的重要范疇，其致力于糾偏報(bào)錯(cuò)，充分發(fā)揮對(duì)于政府公共財(cái)政資金的監(jiān)督作用，進(jìn)而保障政府治理水平的不斷提高。自1982年《憲法》正式確立國家審計(jì)制度后，我國國家審計(jì)在審計(jì)制度體系中的地位與作用不斷得到顯現(xiàn)和提升，日益成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，更是政府治理控制系統(tǒng)的基石、核心機(jī)制和重要保障。而國家審計(jì)法律責(zé)任不僅是審計(jì)法律法規(guī)中不可缺少的重要內(nèi)容之一，更是保障國家審計(jì)職能的有效實(shí)施與發(fā)揮，進(jìn)而提升政府治理能力等的重要環(huán)節(jié)。然而，回顧已有研究，發(fā)現(xiàn)目前學(xué)術(shù)界和理論界等對(duì)國家審計(jì)法律責(zé)任方面所作的研究與探討并不多，而其中的一些問題亟待尋求解決之道。為此，本文擬對(duì)國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)造與優(yōu)化等開展進(jìn)一步的相關(guān)研究與闡述，以期為更好地發(fā)揮國家審計(jì)制度的政府治理作用等提供有益的參考與借鑒。

二、國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)建

在我國，依照現(xiàn)行規(guī)定，國家審計(jì)的法律責(zé)任一般包括兩大類情況。一類是實(shí)施審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)的國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員或接受前者委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)行審計(jì)公務(wù)過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)、違約、過失等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任，如審計(jì)人員違規(guī)出具不合符事實(shí)的審計(jì)報(bào)告，抑或在開展審計(jì)工作中違規(guī)收受被審計(jì)單位提供的財(cái)物或服務(wù)等情形;而另一類是被審計(jì)單位及其相關(guān)主管、直接責(zé)任等人員因違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任，如國家審計(jì)工作人員在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的賬賬不符、賬實(shí)不合等情況?；赝覈鴩覍徲?jì)法律責(zé)任歷史的前世今生，其實(shí)《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》（1985）和《中華人民共和國審計(jì)條例》（1988）均對(duì)國家審計(jì)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。但直至《中華人民共和國審計(jì)法》（1994，以下簡稱《審計(jì)法》）才以法律專章形式明確予以規(guī)定，并在經(jīng)修訂的《審計(jì)法》（2006）中進(jìn)一步細(xì)化。經(jīng)過長達(dá)30多年的發(fā)展歷程，時(shí)至今日，據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任構(gòu)成的法律、法規(guī)、規(guī)章等立法性文本已共計(jì)達(dá)到116部之多。其中，“法律”合計(jì)為1部、“法規(guī)”合計(jì)為55部（“行政法規(guī)”為4部、“地方性法規(guī)”為51部）、“規(guī)章”合計(jì)為60部（“部門規(guī)章”為4部、“地方政府規(guī)章”為56部）?？梢钥闯觯覈P(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任的立法體系呈現(xiàn)出“國家層面立法數(shù)量偏少、地方層面立法數(shù)量較多”的總體特征，屬于比較典型的“一元多層次”立法體系或形式。而在我國，國家審計(jì)法律責(zé)任包括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任以及刑事法律責(zé)任三大類。

（一）行政法律責(zé)任

依照《審計(jì)法》《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡稱《審計(jì)法實(shí)施條例》）的有關(guān)條款的規(guī)定，國家審計(jì)主體的行政法律責(zé)任主要包括以下形式：1. 責(zé)令改正;2. 通報(bào)批評(píng);3. 警告;4. 責(zé)令限期執(zhí)行;5. 罰款;6. 沒收違法所得;7. 行政處分。其中，對(duì)于“責(zé)令改正”、“通報(bào)批評(píng)”以及“警告”等法律責(zé)任形式，《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》并未制定相應(yīng)的具體實(shí)施辦法。此外，關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性立法（共計(jì)20部）亦對(duì)此作出了部分補(bǔ)充性規(guī)定，主要包括：1. 治安處罰;2. 賠償;3. 停業(yè)整頓;4. 暫停執(zhí)行業(yè)務(wù);5. 吊銷或取消從業(yè)資格。其中，“治安處罰”、“賠償”等行政法律責(zé)任形式屬于我國地方性國家審計(jì)法律責(zé)任立法建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新所在。一共有包括《北京市審計(jì)條例》以及《海南市審計(jì)監(jiān)督條例》在內(nèi)的6部地方性立法文本對(duì)“治安處罰”作出了相關(guān)規(guī)定。而“賠償”則主要針對(duì)受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及其工作人員在開展審計(jì)活動(dòng)中因存在的違法違規(guī)行為導(dǎo)致被審計(jì)單位遭受損失的，此時(shí)聘請(qǐng)?jiān)撋鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)的國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，這一規(guī)定主要在《廣州市政府投資項(xiàng)目審計(jì)辦法》等地方性立法文本中有所規(guī)定。

（二）民事法律責(zé)任

《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》中關(guān)于國家審計(jì)法律責(zé)任類型的規(guī)定主要是針對(duì)行政法律責(zé)任的，而對(duì)民事法律責(zé)任則未見有相關(guān)規(guī)定，且僅有17部地方性立法文件對(duì)國家審計(jì)的民事法律責(zé)任作出了部分規(guī)定，具體分為賠償責(zé)任、違約責(zé)任兩種形式。其中，對(duì)“違約責(zé)任”的規(guī)定主要體現(xiàn)在3部地方性立法文件中。如規(guī)定在政府注資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會(huì)中介組織及其工作人員在開展審計(jì)活動(dòng)中存在違法、違規(guī)行為，以致于違反雙方合同約定的，國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以依法追究其民事法律責(zé)任。而關(guān)于“賠償責(zé)任”的規(guī)定則主要出現(xiàn)在7部地方性立法文件中，具體又包括受國家審計(jì)機(jī)關(guān)委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及其過工作人員因存在泄露國家秘密、商業(yè)秘密、弄虛作假行為需承擔(dān)的賠償責(zé)任等四種情形。應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然地方性立法文件對(duì)“賠償責(zé)任”具體情形的規(guī)定相對(duì)細(xì)致，但就如何確保前述規(guī)定的民事賠償責(zé)任得到及時(shí)履行卻并似乎未作出比較明確的規(guī)定。

（三）刑事法律責(zé)任

相較于行政責(zé)任和民事責(zé)任而言，刑事責(zé)任一般被視為一國最具震懾力的制度性懲戒措施。雖然《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》等國家層面的立法文件，以及已有86部地方性立法文件的相關(guān)條款均對(duì)國家審計(jì)主體的法律責(zé)任內(nèi)容有所規(guī)定，但對(duì)國家審計(jì)法律責(zé)任類別中的刑事法律責(zé)任的規(guī)定并不詳細(xì)，只是對(duì)幾種依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的違法犯罪行為作出了相對(duì)簡單的概括性規(guī)定，而具體應(yīng)如何刑事責(zé)任追究辦法則交由專門的刑法作出詳細(xì)規(guī)定。如《審計(jì)法》規(guī)定：若國家審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)過程中存在濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露國家或商業(yè)秘密等行為，情況嚴(yán)重且構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任;若被審計(jì)單位及其工作人員存在肆意打擊報(bào)復(fù)、陷害國家審計(jì)工作人員等有關(guān)違法行為且構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。但無一例外的是，其對(duì)具體刑事責(zé)任的認(rèn)定的相關(guān)條款性規(guī)定卻并不詳盡，亦缺乏相應(yīng)的懲處措施等作保障，以致于在具體落實(shí)時(shí)仍需參照《刑法》中有關(guān)條款的規(guī)定。盡管如此，對(duì)一個(gè)有效的國家審計(jì)法律責(zé)任體系的而言，刑事法律責(zé)任是必要而不可或缺的。

三、國家審計(jì)法律責(zé)任的優(yōu)化

在閱讀分析我國國家審計(jì)法律責(zé)任立法文本、總結(jié)已有研究的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)：我國現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范的構(gòu)造存在不同層級(jí)立法文件相關(guān)法律條文內(nèi)容重復(fù)性較高、過分偏重或強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位及其責(zé)任人員的相關(guān)法律責(zé)任而對(duì)國家審計(jì)單位及其工作人員的制度性約束較少、國家審計(jì)法律責(zé)任類型規(guī)定失衡等諸多現(xiàn)實(shí)問題。因此，十分有必要對(duì)我國國家審計(jì)法律責(zé)任的優(yōu)化開展探究和探討。在前述分析與闡述的基礎(chǔ)上，具體提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議，以期對(duì)國家審計(jì)法律責(zé)任的進(jìn)一步優(yōu)化有所借鑒與參考。

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變國家審計(jì)法律責(zé)任的地方性理念和方式

當(dāng)前我國國家審計(jì)法律責(zé)任中的地方性立法普遍存在下位法與相應(yīng)的上位法內(nèi)容重復(fù)率較高的問題，甚至出現(xiàn)一些下位法簡單重復(fù)上位法相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象。這種片面追求大而全的立法理念不同程度的忽視了對(duì)立法文本本地實(shí)際情況的特殊考量，以致于不僅提高了國家的立法成本，且針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。在今后的立法工作中，完全可以在遵循有關(guān)上位法基本立法理念的同時(shí)，適當(dāng)突出立法文本本地的實(shí)際情況或特征，以便進(jìn)一步增強(qiáng)立法文本的地方針對(duì)性和可操作性，最終最大限度地實(shí)現(xiàn)國家法制資源的有效利用與作用發(fā)揮。與此同時(shí)，對(duì)于上位法已有相關(guān)條款作出明確規(guī)定的情形，建議下位法不必再對(duì)此作出重復(fù)性的相關(guān)規(guī)定，而完全可以表述為“按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定由有關(guān)部門依法處理、處罰”即可，這一立法方式或理念不僅節(jié)約了國家的立法資源，且使立法文本更加簡單明了，盡顯“節(jié)制即為立法者之美德”的優(yōu)良傳統(tǒng)。

（二）完善國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)主體

我國現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員在開展審計(jì)工作中可能存在的責(zé)任承擔(dān)問題關(guān)注度不夠，這不利于提高國家審計(jì)活動(dòng)的審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而進(jìn)一步提升政府治理水平。為此，建議進(jìn)一步完善國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的國家審計(jì)法律責(zé)任，防治審計(jì)權(quán)力與審計(jì)責(zé)任出現(xiàn)失衡。具體來說，今后可以從以下幾個(gè)方面入手：一是進(jìn)一步細(xì)化國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的國家審計(jì)法律責(zé)任，如審計(jì)機(jī)關(guān)一般審計(jì)工作人員的責(zé)任、審計(jì)小組組長的責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任等，并按照具體責(zé)任人員的具體責(zé)任類型進(jìn)行分門別類;二是依照前述的責(zé)任歸類，制定更科學(xué)而嚴(yán)格的國家審計(jì)實(shí)施程序，加強(qiáng)國家審計(jì)各流程或環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督或控制。此外，鑒于國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員與被審計(jì)單位及其相關(guān)人員的國家審計(jì)法律責(zé)任的承擔(dān)在形式、原則或程序等諸多方面都存在較大的差異性，建議在相關(guān)立法文本中對(duì)兩者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任分別作出規(guī)范性約束。

（三）確保國家審計(jì)法律責(zé)任的組成結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡

現(xiàn)行國家審計(jì)法律責(zé)任的構(gòu)造過分強(qiáng)調(diào)行政法律責(zé)任，對(duì)刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任的關(guān)注偏少?？梢钥紤]對(duì)行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任進(jìn)行合理區(qū)分與銜接，實(shí)現(xiàn)三者相對(duì)平衡。具體來說，在民事法律責(zé)任方面，若被審計(jì)單位及其相關(guān)責(zé)任人員的違法違規(guī)行為給國家造成損失的，則在追究其行政法律責(zé)任的同時(shí)，亦應(yīng)依法追究其民事賠償責(zé)任，不僅提高了違規(guī)、違法成本，且更合理公正;若國家審計(jì)單位及其工作人員的違法、違規(guī)行為給被審計(jì)單位造成損失，亦應(yīng)同時(shí)追究其行政法律責(zé)任和民事賠償責(zé)任。在刑事法律責(zé)任上，首先應(yīng)當(dāng)充分尊重我國《刑法》的權(quán)威性，對(duì)理應(yīng)由《刑法》作出規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容或條款部門，國家審計(jì)法律責(zé)任立法體系理應(yīng)予以遵循，并在今后的立法工作中及時(shí)予以刪減或合理修正相關(guān)規(guī)定或條款內(nèi)容，具體遵照《刑法》規(guī)定即可。但《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》對(duì)因涉及國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為行為導(dǎo)致出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究其刑事法律責(zé)任情形的，則可以在《刑法》有關(guān)瀆職罪相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步規(guī)范，以更好的推進(jìn)和落實(shí)國家審計(jì)的刑事法律責(zé)任。

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（作者單位：陜西學(xué)前師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）