榮 震 柏維春

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春130117）

腐敗是國家社稷之災(zāi)難、民眾利益之公敵。正因如此，反腐話題歷久彌新，腐敗治理“常抓常新”。有效的腐敗治理有賴于合理的體制，深入剖析改革開放以來我國腐敗治理體制的演進(jìn)過程和變遷邏輯，有助于腐敗治理體制不斷創(chuàng)新與完善，進(jìn)而推動腐敗治理向縱深發(fā)展。本文選取歷史制度主義視角和方法，從腐敗治理外部壓力動因、國家治理現(xiàn)代化內(nèi)生動因、行動主體/執(zhí)政精英的推動以及腐敗治理理念變遷四個維度，分析改革開放以來我國腐敗治理體制的變遷邏輯。

一、歷史制度主義對腐敗治理體制變遷分析的指導(dǎo)價值

學(xué)術(shù)研究中，理論工具的選擇必須與研究對象契合。以歷史制度主義為腐敗治理體制變遷分析框架構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，有必要對二者的契合性進(jìn)行闡釋。

（一）歷史制度主義及其分析框架

歷史制度主義是新制度主義的重要流派，自產(chǎn)生后逐漸在制度和政策的變遷分析中占據(jù)重要地位，主要關(guān)注制度在社會變遷中的形成、維系歷程，制度與個體互動等問題〔1〕。歷史制度主義致力于將制度演變與歷史進(jìn)程相結(jié)合，探求制度安排與政策變化的歷時性概貌。

斯坦默等人（Steinmo）認(rèn)為：“歷史制度主義代表了一種企圖，即闡明斗爭是如何受到制度背景制約和塑造的”〔2〕。歷史制度主要是通過對一定時期內(nèi)歷史事件發(fā)生的軌跡及其對當(dāng)下制度狀態(tài)的影響，從宏觀、中觀和微觀三層視角解讀制度變遷的影響因素〔3〕。歷史制度主義范式下的歷史是一種動態(tài)的過程。一般而言，歷史制度主義對制度變遷影響因素的解讀主要有三個基本進(jìn)路：一是“探尋制度背后根據(jù)普遍意義是基本因素”，即探求制度所處更廣泛的制度環(huán)境的影響；二是動力機制分析，通過分析制度場域內(nèi)不同制度行動者之間的權(quán)力博弈導(dǎo)致的權(quán)力非對稱性，揭示制度變遷的內(nèi)在動力；三是強調(diào)過程追蹤，認(rèn)為制度變遷中存在路徑依賴，正如奧爾森（Olsen J P）和馬奇（March J G.）所述：“假如制度的設(shè)定是為了保護(hù)特定的群體利益，那么在回報率遞增機制作用下，制度就形成了自我強化的路徑選擇”〔4〕。

（二）歷史制度主義對腐敗治理體制變遷分析具有顯著的適用性

歷史制度范式的重要特征，是分析視角廣泛，既可以從宏觀視角探尋制度的本質(zhì)、制度變遷總體脈絡(luò)，也可以從微觀層次對具體制度進(jìn)行精確的描述，還可以從中觀視角分析不同制度間的聯(lián)結(jié)、關(guān)系特征，以及行動者與制度、制度與宏觀背景因素的相互作用。正因為歷史制度主義范式分析視角的廣泛性，使其具有較強理論解釋力，因而分析對象逐漸從最開始的經(jīng)濟制度、市場制度擴展到幾乎所有制度分析領(lǐng)域。

腐敗治理體制是一種介于宏觀制度與腐敗治理微觀規(guī)則之間的中觀制度，對腐敗治理體制變遷的研究，正是探尋這個中觀制度在形成發(fā)展過程中與宏觀背景因素的關(guān)系，以及多元行動者在體制形成與發(fā)展中的作用。歷史制度主義學(xué)派十分強調(diào)對制度形成、維系和變遷的研究，這也使得制度分析理論中的制度變遷理論逐漸成熟發(fā)展。而本文所探尋的是改革開放以來我國腐敗治理體制產(chǎn)生與發(fā)展的動態(tài)變化進(jìn)程，考察影響腐敗治理體制變遷的因素、內(nèi)在邏輯與規(guī)律等，這都與歷史制度分析范式的研究內(nèi)容十分契合。

二、改革開放以來我國腐敗治理體制的演變脈絡(luò)

歷史制度主義認(rèn)為，制度的發(fā)展、維系與變遷是漸進(jìn)的動態(tài)過程。以歷史分期方式探尋制度在歷史進(jìn)程中的“量變”與“質(zhì)變”，可以探究制度的變遷關(guān)鍵點位〔5〕。在歷史制度主義分析范式中，“關(guān)鍵點位是與路徑依賴相伴而生的，可視為是制度發(fā)展歷程中的轉(zhuǎn)折點、關(guān)鍵時刻或者是沖突爆發(fā)點”〔6〕。關(guān)鍵節(jié)點對于制度的發(fā)展和變遷具有至關(guān)重要的作用。參考已有研究，本文認(rèn)為，黨的十一屆三中全會、黨的第十四次代表大會、黨的十六次代表大會、黨的十八次代表大會，是我國腐敗治理體制變遷的四個關(guān)鍵節(jié)點，因此，可將1978-1992 年、1992-2002、2002-2012、2012 年至今，劃分為腐敗治理體制變遷的四個階段。

（一）腐敗治理體制恢復(fù)重建時期（1978—1992）

在歷史制度主義研究范式下，確定制度的形成起點至關(guān)重要，因為制度的初始選擇決定著制度未來的發(fā)展路徑〔7〕。1978 年黨的十一屆三中全會是黨和國家歷史的重要轉(zhuǎn)折點，是當(dāng)代中國政治經(jīng)濟的重要分水嶺，也是腐敗治理體制變遷過程中的重要節(jié)點，經(jīng)歷斷裂—重建后的腐敗治理體制開始新的探索，所以改革開放到1992 年是腐敗治理體制恢復(fù)重建時期，也是腐敗治理體制變遷的起點。這一時期，隨著經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型，一些官員利用手中的權(quán)力獲取經(jīng)濟利益的權(quán)力尋租現(xiàn)象開始出現(xiàn)，整體表現(xiàn)為滿足私利的物質(zhì)形態(tài)腐敗到官員經(jīng)商的貨幣形態(tài)腐敗。前者主要表現(xiàn)為行業(yè)、部門的以權(quán)謀私和公款消費行為，后者表現(xiàn)為“雙軌并行”下的生產(chǎn)資料、金融證券等生產(chǎn)要素市場領(lǐng)域的“官商”“官倒”等腐敗現(xiàn)象。①何增科教授曾對20 世紀(jì)80 年代至90 年代初的腐敗滋生蔓延情況做過較為詳細(xì)的梳理分析。參見何增科：《反腐新路：轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》，北京：中央編譯出版社2002 年版，第3- 5 頁。

為遏制漸趨嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，鄧小平提出了“兩手抓”，即“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”的腐敗治理策略。為此，黨和國家開始著手恢復(fù)重建腐敗治理體制。1979 年3 月9 日和4 月25 日，中央紀(jì)律檢查委員會和組織部兩次聯(lián)合發(fā)出通知，決定在省和縣各級黨的委員會設(shè)立紀(jì)律檢查委員會，1983 年9 月15 日成立中華人民共和國審計署，1987 年6 月恢復(fù)重建國家監(jiān)察部。在此基礎(chǔ)上，理順腐敗治理體制內(nèi)各機構(gòu)職責(zé)與機構(gòu)之間的關(guān)系形態(tài)，并通過頒布《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》等腐敗治理的具體制度規(guī)范。

（二）腐敗治理體制的適應(yīng)性變革時期（1992—2002）

1992 年是我國經(jīng)濟政治社會生活的重要節(jié)點，同樣也是腐敗治理體制變遷中的關(guān)鍵節(jié)點。黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，社會各領(lǐng)域都邁入了新一輪的變革與發(fā)展，在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟過程中，我國法治建設(shè)、政治文明也隨之不斷進(jìn)步，腐敗治理體制也不斷改革以適應(yīng)新的腐敗治理需求?？v觀歷史，這一時期是腐敗的第二個高發(fā)期，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程中存在的體制“空擋”和權(quán)力制約機制運轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致公職人員在面對自身追求利益空間擴大、相應(yīng)約束不足的情況下，腐敗現(xiàn)象和不廉潔行為迅速增多，且腐敗多發(fā)于資金密集型領(lǐng)域，腐敗形式呈現(xiàn)多樣化。

針對這一時期的腐敗形態(tài)，腐敗治理體制進(jìn)行了適應(yīng)性改革。以江澤民為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，以從嚴(yán)治黨為腐敗治理的重心，強調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育、加強防范、加強黨性鍛煉、加強思想政治修養(yǎng)。這一時期，腐敗治理體制變化主要表現(xiàn)為紀(jì)律檢查機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)合署辦公和成立專門的巡視機構(gòu)。1993 年2 月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能。1996 年1 月，中紀(jì)委第六次全會作出“中央紀(jì)律檢查委員會根據(jù)工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，并對機構(gòu)改革后的職責(zé)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。同時，中央和中央紀(jì)委先后頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)制度，具體落實腐敗治理。

（三）腐敗治理體制的深化改革時期（2002—2012）

以黨的十六大為標(biāo)志，中國開始進(jìn)入全面建設(shè)小康社會新的歷史時期。這一時期，腐敗形勢呈現(xiàn)新的特征，表現(xiàn)為從經(jīng)濟領(lǐng)域向人事領(lǐng)域滲透，從爭奪經(jīng)濟利益向爭奪政治權(quán)力利益方向發(fā)展，從行政部門向司法紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域滲透。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的腐敗蔓延趨勢，腐敗治理體制進(jìn)入深化改革階段。表現(xiàn)在巡視機構(gòu)和巡視制度逐漸完善。2003 年，中紀(jì)委、中組部正式組建專門的巡視工作機構(gòu)，共設(shè)立11 個巡視組，其中包括地方巡視組5 個、金融巡視組1 個、企業(yè)巡視組3 個和國家機關(guān)巡視組2 個，這是第一次將原先的臨時巡視改為專門巡視。2003 年至2004 年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委也先后組建了121 個黨委巡視組和32 個巡視工作辦公室。在機構(gòu)改革基礎(chǔ)上，明確了機構(gòu)職能關(guān)系，確定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，加強對派駐部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。此外，頒布和完善了系列黨內(nèi)重要法規(guī)條例，如2003 年底頒布中國共產(chǎn)黨有史以來第一部系統(tǒng)規(guī)范的黨內(nèi)監(jiān)督工作基本法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。

（四）腐敗治理體制的全面協(xié)同改革時期（2012 至今）

進(jìn)入新時代，腐敗形勢依然嚴(yán)峻，正如習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上指出的：“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士割腕的勇氣，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。以2012 年12 月4 日《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》的出臺為標(biāo)志，中國的反腐敗斗爭邁向了一個新的高度，體現(xiàn)了鮮明的時代特點，實現(xiàn)了中國腐敗治理的巨大變革，腐敗治理體制也進(jìn)入全面協(xié)同改革時期。經(jīng)歷近40 年的建設(shè)與改革，腐敗治理組織體系的基本框架已經(jīng)形成。新時代腐敗治理組織體系建設(shè)主要是全面協(xié)同改革，理順各個腐敗治理機構(gòu)之間的關(guān)系，改進(jìn)腐敗治理體制的框架，以黨內(nèi)紀(jì)律檢查體制為組織保障，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)有序進(jìn)行，進(jìn)而提升腐敗治理組織體系的整體效能。其主要協(xié)同改革舉措有：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于關(guān)門深化改革若干重大問題的決定》明確要“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定切實可行的責(zé)任追究制度”。2014 年6 月30 日，中央政治局審議通過《黨的紀(jì)律監(jiān)察體制改革實施方案》，對落實“黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任”和“紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的監(jiān)督責(zé)任”做出更具體的安排。2016 年11 月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，確定了監(jiān)察體制改革思路。2018 年3 月17 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將中華人民共和國監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會，中華人民共和國國家預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會。十八大以來，我國腐敗治理制度體系基本框架已初步形成，各項機制體制逐步完善，反腐倡廉建設(shè)突出強調(diào)制度反腐。不斷健全和完善現(xiàn)有的制約和監(jiān)督機制，發(fā)起了一系列富有成效的探索和創(chuàng)新，如創(chuàng)新巡視制度，嚴(yán)密黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，完善和強化黨的組織生活制度等。

三、改革開放以來我國腐敗治理體制的變遷邏輯

制度變遷是歷史制度主義研究的核心內(nèi)容之一，歷史制度主義主張從動態(tài)觀點探討制度變遷的原因及結(jié)果。改革開放以來我國腐敗治理體制變遷有其發(fā)展的深層結(jié)構(gòu)、動力機制，也有路徑依賴帶來的發(fā)展困境。

（一）腐敗治理體制變遷的深層結(jié)構(gòu)分析

腐敗治理涉及政府、社會、企業(yè)、公眾等多元主體利益的政治生態(tài)系統(tǒng)，而腐敗治理體制是不同治理主體相互協(xié)調(diào)的結(jié)果呈現(xiàn)，深受經(jīng)濟體制改革、政治體制發(fā)展等深層結(jié)構(gòu)因素的影響。

1.經(jīng)濟體制改革與腐敗治理體制變遷

腐敗治理是市場經(jīng)濟的基本訴求。隨著改革開放的推進(jìn)，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷成熟，這不僅要求市場主體的行為規(guī)范，也需要作為市場秩序監(jiān)管者的政府行為更加規(guī)范。市場經(jīng)濟體制的不斷完善對腐敗治理提出了更高的要求。新時期中國共產(chǎn)黨反腐意識的覺醒和腐敗治理的起步，是與改革開放后市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展同時進(jìn)行的，這意味著隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，腐敗治理面臨的經(jīng)濟條件也在發(fā)生深刻變化。換言之，市場經(jīng)濟對于中國腐敗治理的影響是全方位的，從根本上改變了腐敗治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，凸顯了傳統(tǒng)腐敗治理思路和目標(biāo)取向不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型后經(jīng)濟體制發(fā)展需求。但從總體上看，不斷變遷的腐敗治理體制在保障市場經(jīng)濟建設(shè)和在市場體系中的功能發(fā)揮情況尚能達(dá)到基本水準(zhǔn)，而幾乎所有人都認(rèn)同，市場經(jīng)濟條件下腐敗治理只能堅持和加強而絕對不能有絲毫的削弱。同時，隨著市場體制不斷完善，腐敗治理體制在市場經(jīng)濟體制運作過程中的地位和作用正在發(fā)生著深刻的結(jié)構(gòu)性變化，對市場經(jīng)濟的政治保證作用面臨著一些新的體制障礙和操作難題，這要求腐敗治理體制必須適應(yīng)新形勢和新任務(wù)，不斷探索市場條件下的新內(nèi)容、新方式和新途徑?？梢哉f，經(jīng)濟體制改革從根本上推動著腐敗治理體制的變遷。

2.行政體制改革與腐敗治理體制變遷

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的腐敗根源一般是深受計劃經(jīng)濟體制遺留下來的全能政府對經(jīng)濟活動的全面管制的影響〔8〕。改革開放以來，我國行政體制改革的大背景牽引著腐敗治理體制發(fā)生變遷。

一方面，主導(dǎo)行政體制改革發(fā)展的根源是政治發(fā)展理念的變遷。一般而言，國家建立初期，更關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展問題，致力于解決人們溫飽問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展步入正軌，執(zhí)政精英對政府自身效率、社會公平有了更高的追求，同時，隨著物質(zhì)水平提升，民眾民主意識覺醒，對執(zhí)政黨的清廉程度則會有更高的要求，整體上決定了腐敗治理力度的強化以及反腐領(lǐng)域的更新，以適應(yīng)政府更優(yōu)發(fā)展的政治精英追求和政府更加清廉的民眾訴求。另一方面，廉政是高效、服務(wù)型政府建設(shè)的基本前提。歷史證明，腐敗必然導(dǎo)致社會資源的浪費，即便是顯性的高效率也是建立在犧牲多數(shù)人的低效率或無效率的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在此意義上，改革開放以來我國一直致力于高效、服務(wù)型政府建設(shè)的行政體制改革目標(biāo)想要實現(xiàn)，必須首先剔除阻礙其實現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，開展有效的腐敗治理，更加自覺地推動腐敗治理體制變遷，以使其能夠適應(yīng)行政體制改革訴求。

（二）腐敗治理體制變遷的動力機制分析

歷史制度主義強調(diào)制度變遷動力的多樣性，認(rèn)為制度變遷既包括制度外生動力，也包括制度變遷的內(nèi)生動力〔9〕。

1.腐敗治理體制變遷的內(nèi)生動力：中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其先進(jìn)性即執(zhí)政為民的本質(zhì)屬性，使其成為推動腐敗治理體制變遷的內(nèi)生動力。同時，腐敗治理關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡，這必然督促中國共產(chǎn)黨自覺、自主推動腐敗治理。中國共產(chǎn)黨自成立以來，自覺、自主反對腐敗從未停歇，隨著腐敗形勢的日益嚴(yán)峻，中國共產(chǎn)黨腐敗治理力度顯著增強。黨的十七大報告把著力加強反腐倡廉建設(shè)列為執(zhí)政黨建設(shè)六個重要方面之一，黨的十八大報告進(jìn)一步指出了腐敗治理的重要性，認(rèn)為這一問題解決不好，會對黨造成“致命傷害”，甚至?xí)?dǎo)致“亡黨亡國”〔10〕。正因為如此，中國共產(chǎn)黨才始終堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，旗幟鮮明地推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央秉持有腐必反、有貪必肅原則，始終保持反腐的高壓態(tài)勢，依法依紀(jì)嚴(yán)懲腐敗行為，有效遏制了腐敗蔓延勢頭，對腐敗的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。并且通過加強理想信念教育、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)，使反腐倡廉實踐深入推進(jìn)。黨是國家治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，其自身的建設(shè)關(guān)乎國家治理成效。中國共產(chǎn)黨自上而下推動的腐敗治理為中國反腐敗注入了前所未有的內(nèi)生動力。

精英群體在重大事件的關(guān)鍵節(jié)點上具有能動作用〔11〕。改革開放以來，中國進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期，隨著市場的急速發(fā)育和不斷成熟，傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了空前變化，計劃經(jīng)濟體制被市場經(jīng)濟體制取代，高度單一的社會結(jié)構(gòu)分化為多元社會結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)型和變化過程中，計劃經(jīng)濟時代構(gòu)建起來的反腐敗體系顯然難以適應(yīng)新的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)對腐敗治理提出的新要求，中國共產(chǎn)黨不斷調(diào)整腐敗治理策略，無論是黨的十一屆三中全會確定改革開放的基本國策、黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制，還是步入新世紀(jì)、新時代，在社會主義事業(yè)發(fā)展的每一個關(guān)鍵節(jié)點，中國共產(chǎn)黨都能夠及時依據(jù)社會變革進(jìn)程和腐敗形勢調(diào)整腐敗治理體制，增強腐敗治理的成效，更好地滿足腐敗治理需求。

廉潔政府是國家穩(wěn)定社會發(fā)展的前提和保障，也是民眾最普遍的要求。盡管不同社會群體對腐敗容忍程度不同，但是無論是執(zhí)政黨、政府還是民眾都認(rèn)為最大限度改善中國的廉政情況，保證權(quán)力在陽光下運行，是執(zhí)政黨長期執(zhí)政的保證，這成為我國腐敗治理最強有力的內(nèi)在動力。更為重要的是，中國共產(chǎn)黨是一個有著遠(yuǎn)大政治理想的政黨，高度的廉潔是中國共產(chǎn)黨的最基本追求。中華人民共和國建立以來，腐敗現(xiàn)象從未間斷；改革開放以來，隨著市場的發(fā)育和成熟，傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生空前變化，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新的腐敗治理體系無疑難以在短時期內(nèi)構(gòu)建起來并發(fā)揮效用，腐敗不可避免地成為經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變遷和失衡的副產(chǎn)品。面對日益嚴(yán)峻的腐敗形勢，中國共產(chǎn)黨必須不斷調(diào)整腐敗治理策略，增強腐敗治理的成效。

2.腐敗治理體制的外生動力：國家治理現(xiàn)代化的客觀需求

腐敗治理與國家治理是部分與整體的關(guān)系，整體功能的發(fā)揮有賴于關(guān)鍵部分的良好運轉(zhuǎn)。在全面深化改革戰(zhàn)略中，腐敗問題促使國家治理朝著政治體制機制改革的方向邁進(jìn)，而腐敗治理實踐則是在現(xiàn)實層面推動著國家治理的完善。比如，在治理路徑方面，腐敗治理通過加強權(quán)力制約與監(jiān)督，構(gòu)建反腐敗體制機制，為國家治理積累了豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)；在效果上，通過查處大量腐敗案件，掃清經(jīng)濟發(fā)展存在的障礙，為國家治理提供了良好的政治環(huán)境。由此，腐敗治理是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求。

腐敗治理是國家治理的應(yīng)有之義。腐敗滋生的主要根源是公共權(quán)力的異化，即公共權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樗接袡?quán)力。而公共權(quán)力的異化則是國家治理不善的結(jié)果，從這一意義上講，腐敗治理與國家治理存在緊密關(guān)聯(lián)。在國家治理活動中，公共事務(wù)管理離不開權(quán)力的推動作用，而權(quán)力只有在法治化、制度化軌道內(nèi)運行時，才能保障自身的公共屬性，使治理活動充分體現(xiàn)社會意義，有效維護(hù)公共利益。但是公共權(quán)力的價值訴求與其工具特性之間始終存在一定的距離，使其既可以為公共目的而服務(wù)，也可能為私人利益而濫用。當(dāng)公共權(quán)力缺乏外部的監(jiān)督與制約時，其異化往往由可能變?yōu)楝F(xiàn)實。因此腐敗的產(chǎn)生與法治不健全，無法有效監(jiān)督、制約權(quán)力有關(guān)。完善國家治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運作，實現(xiàn)權(quán)力廉潔高效運行，是推動國家治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵。在此，腐敗的發(fā)生機理與國家治理路徑實現(xiàn)了對接。要從根本上遏制腐敗，就需要通過加強法治建設(shè)，提升法治能力，推動國家治理現(xiàn)代化，從根本上解決由公共權(quán)力異化產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象。

腐敗與國家治理目標(biāo)相悖，若想推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須治理腐敗。國家治理的目標(biāo)是要通過現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建與完善以及治理能力提升，促進(jìn)社會公平，增進(jìn)公共利益。而腐敗則是公共權(quán)力私用，顯然損害了公共利益，不利于實現(xiàn)社會公平。習(xí)近平指出，“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國?！薄?2〕當(dāng)前，腐敗在國家社會生活的各領(lǐng)域均有表現(xiàn)，對國家治理產(chǎn)生了嚴(yán)重的危害。在經(jīng)濟領(lǐng)域，腐敗會擾亂正常的市場秩序，降低資源配置效率，甚至導(dǎo)致財富分配不均和階層分化；在政治領(lǐng)域，腐敗擾亂政治秩序，損害黨群關(guān)系，動搖黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)；此外，腐敗亦會破壞社會風(fēng)氣，造成尖銳的社會矛盾，給社會帶來危機和沖突。國家治理現(xiàn)代化要求政府、市場和社會之間保持和諧、互動的關(guān)系，而腐敗嚴(yán)重阻礙國家治理現(xiàn)代化的步伐，所以必須要通過反腐倡廉消除國家生活中的腐敗現(xiàn)象。

（三）腐敗治理體制變遷的路徑依賴分析

歷史制度主義認(rèn)為，路徑依賴是一個累積性的因果關(guān)系。路徑依賴從廣泛意義上而言，是指過去的事物制約和影響現(xiàn)在及未來事物發(fā)展趨勢；從狹義上而言，則表示一種“回報遞增”現(xiàn)象，即一旦選擇進(jìn)入某種制度路徑，就可能陷入路徑鎖定，會隨著時間的推移不斷強化該路徑〔13〕。研究表明，腐敗治理體制變遷中存在路徑依賴現(xiàn)象。

改革開放以來，無論是經(jīng)濟體制改革還是行政體制改革，都是堅持“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革路徑，可以說漸進(jìn)式改革路徑某種程度上是堅持了路徑依賴?yán)碚摚丛诰S持原有組織體系和法律體系下，保持制度變遷的相對穩(wěn)定和有效銜接。腐敗治理體制作為“下位”制度改革，也必然堅持漸進(jìn)改革的基本節(jié)奏。整體而言，從改革開放初期的權(quán)力反腐，到深化改革時期的制度反腐，再到新時代全面協(xié)同腐敗治理，這種維持穩(wěn)定前提下循序漸進(jìn)的腐敗治理體制變遷對于促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義。從這層意義而言，路徑依賴本身具有正效應(yīng)。由于腐敗治理體制改革是關(guān)系到執(zhí)政黨和國家穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)鍵問題之一，因此，在維持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革是一種策略。

但路徑依賴客觀上帶來的穩(wěn)定與發(fā)展等正效應(yīng)，并不能掩蓋其本身所附帶的負(fù)面效應(yīng)。一方面，改革開放以來我國腐敗治理體制變遷模式是一種自上而下的強制性變遷模式，黨委、政府的廉政機構(gòu)為主要推動力量。這些治理主體既是腐敗治理制度的需求者，又是腐敗治理制度的供給者，同時還是腐敗治理的約束對象〔14〕，這種狀況導(dǎo)致腐敗治理主體同時又是腐敗治理對象，在推動腐敗治理體制變革中一旦觸及自身利益，即會畏首畏尾，還可能出現(xiàn)規(guī)避現(xiàn)象，多重角色的沖突，容易導(dǎo)致腐敗治理體制變遷受阻，形成腐敗治理體制變遷消極的路徑依賴。另一方面，根深蒂固的“官本位”思維、新中國成立以來的運動式腐敗治理和權(quán)力反腐等體制慣性，仍然對今天的制度反腐和體系反腐具有較大的影響，成為腐敗治理體制改革與創(chuàng)新的重要阻滯因素。