劉林波

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

一、引 言

2014年《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書指出，憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。在白皮書發(fā)布前后，均有學(xué)者對這一憲制基礎(chǔ)的內(nèi)涵進(jìn)行了規(guī)范分析，提供了可信的理論依據(jù)，[1-2]但對于在特區(qū)憲制基礎(chǔ)形成過程中，港澳同胞、港澳地區(qū)以何種形式參與其中，又發(fā)揮了怎樣的作用，還缺乏細(xì)致的梳理和分析。

2014年白皮書中所說的構(gòu)成特區(qū)憲制基礎(chǔ)的“憲法”是指我國現(xiàn)行憲法，即八二憲法。八二憲法并非行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，五四憲法才是中國人民行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，[3]七五憲法、七八憲法、八二憲法只是行使修憲權(quán)的產(chǎn)物。有學(xué)者運(yùn)用凱爾森關(guān)于法與國家的一般理論指出，現(xiàn)行憲法的有效性來源于歷史上第一個(gè)憲法，即五四憲法，而五四憲法的有效性則取決于新中國成立的歷史事實(shí)。[4]1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)作為“建國綱領(lǐng)”，規(guī)定了建國的合法性。[5]五四憲法在序言中也說明了其與《共同綱領(lǐng)》的關(guān)系：“這個(gè)憲法以1949年的中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展?！币虼?，研究港澳參與我國憲法制定、修改過程應(yīng)從《共同綱領(lǐng)》開始。白皮書中所說的構(gòu)成特區(qū)憲制基礎(chǔ)的“基本法”，即1990年頒布的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港特別行政區(qū)基本法》)、1993年頒布的《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《澳門特別行政區(qū)基本法》)。1997年、1999年香港、澳門回歸祖國之后，港澳才重新納入國家治理體系之中。僅從時(shí)間線上來看，港澳似乎缺席了憲法制定、憲法修改以及基本法制定。按照近代自由主義的觀點(diǎn)，“所有以和平方式建立的政府都建立于民眾同意的基礎(chǔ)之上”[6]。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，港澳沒有代表參加制憲活動(dòng)，憲法的制定未經(jīng)其同意，不對其產(chǎn)生效力。這一觀點(diǎn)看似合理，實(shí)際上是對相關(guān)史實(shí)不了解而產(chǎn)生的誤解。仔細(xì)梳理我國憲制發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，港澳在回歸之前就已經(jīng)通過靈活的形式參與其中。

從通過機(jī)關(guān)來看，除《共同綱領(lǐng)》由中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過外，其余的五四憲法、七五憲法、七八憲法、八二憲法、兩部基本法均由全國人民代表大會(huì)通過。觀察港澳地區(qū)是否有代表以團(tuán)體身份參與到通過機(jī)關(guān)的工作中去，是分析港澳參與特區(qū)憲制基礎(chǔ)建構(gòu)的一個(gè)維度。此外，根據(jù)現(xiàn)行憲法第2條第3款規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。這一條款體現(xiàn)了直接民主制的一些要素，[7]其中的“人民”顯然包括港澳同胞在內(nèi)。因此，在港澳地區(qū)團(tuán)體身份之外，觀察港澳同胞是否以個(gè)人身份在憲法制定和修改、基本法制定過程中表達(dá)了意見，是分析港澳參與特區(qū)憲制基礎(chǔ)建構(gòu)的第二個(gè)維度。本文將從以上兩個(gè)維度，分三個(gè)階段討論港澳參與制憲、修憲和制定基本法的形式及其在特區(qū)憲制基礎(chǔ)建構(gòu)中發(fā)揮的作用，然后討論港澳如何通過憲法和基本法的適用，參與特區(qū)憲制基礎(chǔ)的常態(tài)化發(fā)展。

二、港澳缺席《共同綱領(lǐng)》和五四憲法的制定

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了《共同綱領(lǐng)》，當(dāng)時(shí)的中國民主同盟主席張瀾把《共同綱領(lǐng)》稱為“新中國的一個(gè)人民大憲章”。遺憾的是，在這個(gè)人民大憲章的制定過程中，港澳同胞在制定機(jī)關(guān)中并無專門代表，加之《共同綱領(lǐng)》并未向社會(huì)公開征求意見，港澳同胞也未能直接表達(dá)意見。

第一，新政協(xié)籌備會(huì)的人員構(gòu)成中并未專門考慮港澳因素。1949年6月15日，新政協(xié)籌備會(huì)召開，參加此次會(huì)議的包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團(tuán)體、社會(huì)各界人士和海外華僑等23個(gè)單位的134名代表。在23個(gè)單位中并未將港澳地區(qū)單獨(dú)列出。

第二，新政協(xié)會(huì)議代表名額分配中未專門列出港澳地區(qū)。確定新政協(xié)會(huì)議代表人選的主要考慮因素是是否對人民民主革命有功，[8]代表名額被分配給黨派、區(qū)域、軍隊(duì)、團(tuán)體等方面的45個(gè)單位。在區(qū)域單位中，能夠囊括港澳地區(qū)的是“待解放區(qū)”，這一單位分配了9個(gè)名額。為進(jìn)一步擴(kuò)大民主范圍，在45個(gè)單位之外，新政協(xié)還設(shè)置了特邀代表75人。然而，在“待解放區(qū)”和“特邀代表”名單中均未有港澳同胞進(jìn)入。

隨著召集全國人民代表大會(huì)的條件日益成熟，制定憲法也被提上了日程。1953年1月，中央人民政府委員會(huì)第20次會(huì)議通過《關(guān)于召開全國代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)的決議》，決議提出要召開全國人民代表大會(huì)，制定憲法。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，通過了五四憲法。在五四憲法的起草、討論、表決通過等過程中，港澳再次缺席。

第一，憲法起草委員名額分配未考慮港澳因素。制定1954年憲法的主要目的有二：“用法律的形式把我國過渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)肯定下來”，[9]“把人民民主和社會(huì)主義原則固定下來”[10]。這兩個(gè)制憲目的，并不涉及對港澳的政策問題，港澳尚未進(jìn)入國家治理的視野之中，議題上的無關(guān)性導(dǎo)致港澳這一特殊主體某種程度上被忽視。憲法起草委員會(huì)名額主要是按照黨派、團(tuán)體分配的，(1)憲法起草委員會(huì)委員名單由毛澤東提出，對名額分配和委員構(gòu)成比例問題，他解釋說：大的民主黨派如民革、民盟、民建各2位，其余民主黨派及人民團(tuán)體各1位。參見文獻(xiàn)[11]。因此，在33名委員中，并無港澳代表，而在后來制定特別行政區(qū)基本法時(shí)，議題上的高度相關(guān)性使港澳受到重視，在基本法起草委員會(huì)中大量吸納了港澳人士。

第二，憲法草案公開征求意見未考慮港澳方面。1954年6月14日，憲法草案初稿公布，交付全民討論，歷時(shí)近三個(gè)月的討論后，共得到100多萬條修改和補(bǔ)充意見。據(jù)各省、市上報(bào)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，有1.5億多人參加了討論。[12]按照行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)所得的參與討論的人口數(shù)據(jù)，顯然并未包括港澳地區(qū)居民。在憲法草案討論進(jìn)程中的缺席，使港澳同胞失去了對憲法草案表達(dá)意見和建議的機(jī)會(huì)。

第三，人大代表名額分配規(guī)則未涉及港澳地區(qū)。為確保人民代表大會(huì)順利召開，1953年2月11日，中央人民政府委員會(huì)通過了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》。根據(jù)該法第19條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表由省、中央直轄市、50萬人口以上省轄工業(yè)市人民代表大會(huì)、少數(shù)民族行政單位、人民武裝部隊(duì)和國外華僑選舉產(chǎn)生。這一規(guī)定并未涉及港澳地區(qū)如何產(chǎn)生全國人大代表的問題，其自然的結(jié)果便是第一屆全國人大1226位代表中并無港澳代表。(2)有觀點(diǎn)認(rèn)為，徐四民、張振南是第一屆香港全國人大代表。事實(shí)上，徐四民實(shí)為緬甸華僑，被劃入僑界代表，張振南雖時(shí)任香港工會(huì)聯(lián)合會(huì)理事長，但其身份系1941年香港淪陷后留港進(jìn)行斗爭的中共黨員，兩人都并非香港人士，代表性不強(qiáng)。1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會(huì)議表決通過憲法時(shí)，港澳地區(qū)的人民并無代表出場。

這一階段，港澳地區(qū)未能以團(tuán)體身份、港澳同胞也未能以個(gè)人身份參與到《共同綱領(lǐng)》、五四憲法的制定過程中來，這與當(dāng)時(shí)中央確立的應(yīng)對港澳問題的政策有關(guān)。新中國成立后的較長一段時(shí)間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨對香港問題采取的政策是“暫時(shí)不動(dòng)香港”以“長期打算、充分利用”。當(dāng)時(shí)，港英當(dāng)局為保住香港，也加強(qiáng)了對北邊的防范和內(nèi)部的控制，[13]27-38當(dāng)時(shí)中英兩國的關(guān)系并不允許香港的愛國人士參與國家事務(wù)的決策。[14]在此時(shí)代背景和政策背景下，港澳問題并不在《共同綱領(lǐng)》、五四憲法要解決的主要問題范圍之內(nèi)，加之港澳地區(qū)仍處于港英、葡澳政府的實(shí)際統(tǒng)治之下，在政治上與國家基本上處于隔絕狀態(tài)，因此，在籌備第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議、第一屆全國人民代表大會(huì)過程中，在代表名額分配、起草成員構(gòu)成、公開征求意見等制度安排上，由于并未給港澳表達(dá)意見留下空間，這也就導(dǎo)致了港澳在《共同綱領(lǐng)》、五四憲法制定過程的“不在場”。

三、港澳同胞以個(gè)人身份參與三次修憲和制定基本法

從1975年第四屆全國人大起，國家開始邀請港澳人士參與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)工作。這一階段大致的時(shí)間范圍從1975年持續(xù)到1997年，由于尚未恢復(fù)行使主權(quán)，國家雖然開始給港澳地區(qū)分配名額，但港澳只能以靈活的方式參與到憲法修改、基本法制定過程中。

(一)參與三次修憲

1954年3月，毛澤東對《中華人民共和國憲法草案(初稿)起草工作的說明》做了修改補(bǔ)充，認(rèn)為五四憲法“是過渡時(shí)期的憲法，大概可以管15年左右”[15]194。五四憲法的過渡性，決定了其需要適時(shí)進(jìn)行修改。1975年1月，四屆全國人大第一次會(huì)議通過了“七五憲法”。1978年，五屆全國人大第一次會(huì)議通過了“七八憲法”。在這兩次修憲過程中，中央已關(guān)注到吸納港澳參與的問題，在制度上進(jìn)行靈活安排，使港澳同胞能夠以個(gè)人身份參與其中。

在四屆全國人大第一次會(huì)議的新聞公報(bào)中，正面描述了港澳的參與情況：“第四屆全國人民代表大會(huì)的組成，充分體現(xiàn)了……港澳同胞在內(nèi)的各族人民的大團(tuán)結(jié)?！盵16]在這屆全國人大代表中，有香港代表14名、澳門代表4名，[17]3-4隸屬于廣東代表團(tuán)。關(guān)于五屆全國人大代表的名額分配情況，中共中央通過《關(guān)于召開五屆人大的通知》予以明確，其中廣東省(包括港澳代表20名)149人。

從港澳參與兩次修憲的形式來看，無論是參與身份還是代表的數(shù)量都有了較大的突破：第一，凸顯了港澳代表的身份。從第一屆到第三屆人大，即使有個(gè)別曾住過香港或住在香港的代表，但并不具備代表香港的意圖。[17]2從第四屆人大開始，國家明確在全國人大代表中加入港澳元素，通過靈活的方式產(chǎn)生港澳全國人大代表，隸屬于廣東省代表團(tuán)，(3)港澳人大代表由當(dāng)時(shí)的新華社香港分社推薦，再經(jīng)廣東省人大選出。參見文獻(xiàn)[18]。參加全國人民代表大會(huì)的活動(dòng)。港澳同胞以個(gè)人身份參與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作，反映出港澳開始納入國家治理的視野中來。第二，第四屆全國人大代表中有港澳代表18名，第五屆全國人大代表中有港澳代表20名，這就使港澳在參與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作過程中的話語權(quán)更大，其意見受到更大程度的尊重和重視。

因?yàn)樘厥獾臅r(shí)代背景，1975年、1978年兩次修憲存在一些程序上的不足，如由中共中央文件直接決定全國人大代表的名額分配情況，未由全國人大設(shè)立憲法修改委員會(huì)，而由中共中央修憲起草委員會(huì)、中共中央政治局充任這一角色等。經(jīng)過這兩次修憲之后，憲法的很多內(nèi)容已不合時(shí)宜，修憲再次被提上日程。1980年8月，中共中央向全國人大提出《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議》。9月，五屆全國人大第三次會(huì)議通過《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》，組成了包括106人的憲法修改委員會(huì)。1982年12月4日，五屆全國人大第五次會(huì)議通過了八二憲法。

在此次修憲過程中，雖然在參與形式上仍是港澳同胞以個(gè)人身份參與，但在參與深度上有了新的發(fā)展：第一，參與憲法修正案的起草。費(fèi)彝民作為香港全國人大代表首次進(jìn)入了憲法修改委員會(huì)，這是一次重大突破，具有強(qiáng)烈的政治象征意義。第二，參與全民討論。1975年、1978年修憲時(shí)，憲法修正案草案并未交全民討論，1982年修憲過程中恢復(fù)了全民討論。1982年4月，憲法修正案草案公布之后，全民進(jìn)行了熱烈討論，在港的全國政協(xié)委員李子誦、王寬誠就保證憲法實(shí)施提出了建議，一些香港人士也在境外報(bào)刊上表達(dá)了意見，這些意見也引起了參與修憲者的注意。[15]733-745第三，在1982年審議、表決通過憲法修改草案時(shí)，港澳代表行使了審議、表決權(quán)。因此，從這一意義來說，港澳代表參與了現(xiàn)行憲法的制定過程，不能以沒有代表參與修憲而否認(rèn)現(xiàn)行憲法在特別行政區(qū)的效力。英美等國家在憲法創(chuàng)制時(shí)期，代表也不是選舉產(chǎn)生的，而是精英代表，與之相類似，參與八二憲法審議的港澳代表也屬于精英代表。由于八二憲法是對五四憲法甚至《共同綱領(lǐng)》的一種結(jié)構(gòu)性回歸，[19]港澳代表參與八二憲法的審議、表決，即可視為對五四憲法效力的追認(rèn)，而不是說基本法的起草過程是香港人對中華人民共和國憲法遲到的確認(rèn)過程。[20]

(二)參與制定特區(qū)基本法

1982年修憲時(shí)在憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！睍r(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真在憲法修改草案說明中指出，這一規(guī)定主要是針對臺(tái)灣問題提出的，同時(shí)“這是我們處理這類問題的基本立場”。這類問題就包括香港、澳門問題。1990年、1993年，根據(jù)憲法的授權(quán)，全國人大分別通過了關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的決定，同時(shí)也分別通過了《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》，完善了港澳回歸祖國后良政善治的憲制基礎(chǔ)。

制定基本法，是將“一國兩制”構(gòu)想制度化、法律化的過程，其起草程序類似于制憲程序。[21]由于制定基本法是一項(xiàng)前無古人的事業(yè)，充滿挑戰(zhàn)，為此，全國人大成立了專門的起草委員會(huì)。由于兩部基本法與港澳地區(qū)的前途、港澳同胞的生活有著密切聯(lián)系，在基本法制定過程中，港澳地區(qū)的意見得到充分的重視，港澳參與力度空前加大，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，從基本法起草委員會(huì)的構(gòu)成來看，港澳委員所占比重很大。在香港基本法起草委員會(huì)59名委員中，香港委員占23人；在澳門基本法起草委員會(huì)48名委員中，澳門委員占22人?；痉ㄆ鸩菸瘑T會(huì)分為若干專題小組，研究基本法中的專門問題，在各專題小組中內(nèi)地、港方(澳方)分別確立了一名召集人，這種制度安排就保證了港澳能夠參與到基本法內(nèi)容設(shè)計(jì)的各個(gè)方面中來。

第二，從起草委員會(huì)的工作模式看，港澳委員的意見在起草過程中能夠得到充分尊重和表達(dá)。比如基本法起草委員會(huì)對所有載入基本法草案的條文、附件和相關(guān)文件，逐條逐件進(jìn)行表決，2/3多數(shù)贊成才能通過，這就使港澳對特別行政區(qū)的制度安排有一定的決定權(quán)。

第三，港澳各界人士能夠充分表達(dá)對起草基本法的意見。一方面，可以公開表達(dá)意見，如香港基本法草案先后兩次在香港和內(nèi)地征求意見，僅香港人士就提出近8萬份意見和建議。[22]另一方面，也可以通過民間團(tuán)體表達(dá)意見。為配合基本法起草，當(dāng)時(shí)成立了具有廣泛代表性的基本法咨詢委員會(huì)，作為各界人士反映對基本法意見或建議的渠道，[13]167這在其他法律的立法過程中也是從未出現(xiàn)過的制度安排。

第四，在七屆全國人大第三次會(huì)議、八屆全國人大第一次會(huì)議通過《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》時(shí)，分別有24名、35名港澳全國人大代表對適用于港澳地區(qū)的基本法律行使了審議、表決權(quán)。

在參與制定其本法的過程中，港澳仍然是由港澳同胞以個(gè)人身份參與的，這里的個(gè)人身份有三種含義：第一，以個(gè)人身份參與基本法起草委員會(huì)。在基本法起草委員會(huì)中有“以個(gè)人身份參加的香港行政、立法兩局議員和香港法院的按察司”[22]?；痉ǖ钠鸩菔侨珖舜笮惺箛伊⒎?quán)的行為，港英政府的官員只有以個(gè)人身份參與起草才具有正當(dāng)性。第二，在參與基本法的審議、表決時(shí)，港澳全國人大代表雖然屬于廣東團(tuán)，但他們是以個(gè)人身份進(jìn)行發(fā)言、表決的。第三，港澳代表并非由港人選舉產(chǎn)生，在對基本法草案提出各種意見、建議時(shí)，也是以個(gè)人身份參與的。由港澳參與基本法制定的形式可知，制定基本法是國家根據(jù)憲法規(guī)定行使立法權(quán)的過程，港澳在其中只是起到輔助作用，基本法的制定過程并非“內(nèi)地(中央)與香港之間締結(jié)社會(huì)契約的政治協(xié)商過程”[20]，基本法是授權(quán)法，中央可以根據(jù)憲法規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，從根本上說，憲法是特別行政區(qū)的根本憲制基礎(chǔ)。[23]

這一階段，如何解決香港問題出現(xiàn)了新的契機(jī)。一方面，隨著“新界”租約1997年期滿的時(shí)間臨近，英國開始試探中國政府對香港問題的態(tài)度，[13]60解決香港、澳門問題開始破冰。另一方面，中央政府進(jìn)一步重視港澳工作，成立了專門的工作機(jī)構(gòu)。1978年8月，中共中央批轉(zhuǎn)《關(guān)于港澳工作預(yù)備會(huì)議的報(bào)告》，決定成立中央港澳領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后又成立了國務(wù)院港澳辦公室。這一時(shí)期，中央對港澳問題的政策確定為如期收回、實(shí)行一國兩制。經(jīng)過多次接觸和正式談判，1984年中英兩國簽訂了關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明。隨后，澳門問題也通過談判解決，1987年中葡兩國簽訂了關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明。香港、澳門回歸祖國的前途命運(yùn)得以確定。在這種政策背景下，國家給港澳地區(qū)分配全國人大代表名額的原因，顯然是為了促進(jìn)港澳回歸祖國，保證港澳地區(qū)人民參與國家事務(wù)。[24]156-157這里有一個(gè)需要處理的難題，即既要吸納港澳參與特區(qū)憲制基礎(chǔ)的建構(gòu)，又要避免給予港澳地區(qū)獨(dú)立代表團(tuán)地位參與全國人大工作可能帶來的法律難題和外交爭議。在港澳尚未回歸的情況下，通過廣泛選舉產(chǎn)生港澳全國人大代表，不具有可操作性和現(xiàn)實(shí)性。不可否認(rèn)港澳地區(qū)全國人大代表的代表基礎(chǔ)與政治現(xiàn)實(shí)之間存在一定的斷裂和張力，[25]但當(dāng)時(shí)采取港澳同胞以個(gè)人身份參與的這種形式，不失為一種溝通港澳與國家政治、聯(lián)通港澳的過去與未來的合理方案。

四、港澳以團(tuán)體身份參與憲法修正

八二憲法頒布實(shí)施之后，我國改革開放的深度和廣度得到進(jìn)一步延伸。隨著改革開放的深入，出現(xiàn)的一些新問題需要在憲法上予以規(guī)范和承認(rèn)。為此，全國人大分別于1988年、1993年審議通過了憲法修正案，港澳參與兩次憲法修正在形式和內(nèi)容上均未出現(xiàn)新發(fā)展。在1997年、1999年香港、澳門分別回歸祖國之后，港澳參與的形式和內(nèi)容發(fā)生了質(zhì)的變化，即開始作為一個(gè)地方行政區(qū)域單獨(dú)選舉全國人大代表，以團(tuán)體身份參與憲法修正等活動(dòng)。

根據(jù)“一國兩制”的安排和基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)在地方政權(quán)形式上不實(shí)行人民代表大會(huì)制度，這只是說明特別行政區(qū)沒有相當(dāng)于內(nèi)地省一級的人民代表大會(huì)，不適用內(nèi)地的全國人大代表選舉辦法，但人民代表大會(huì)制度并非“一國兩制”中的另一制，而是香港所處“一國”之中的根本政治制度。[26]為解決港澳回歸后選舉全國人大代表的問題，1995年《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》修訂時(shí)增加規(guī)定了一項(xiàng)內(nèi)容，香港、澳門特別行政區(qū)應(yīng)選全國人大代表的名額和代表產(chǎn)生辦法，由全國人大另行規(guī)定。這一規(guī)定對接了兩部基本法第21條關(guān)于特區(qū)全國人大代表選舉規(guī)則的規(guī)定。根據(jù)這一制度安排，1997年、1999年，全國人大分別通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第九屆全國人民代表大會(huì)代表的辦法》《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)第九屆全國人民代表大會(huì)代表的產(chǎn)生辦法》。然而，有觀點(diǎn)認(rèn)為，兩個(gè)選舉辦法并未列入基本法附件三，根據(jù)基本法的規(guī)定，未列入基本法附件三的全國性法律，不在特別行政區(qū)實(shí)施。這顯然是一種誤解，全國性法律的概念不能排除全國人大及其常委會(huì)在特別行政區(qū)行使其他權(quán)力，[27]基本法第21條本身就規(guī)定了全國人大在特別行政區(qū)的職權(quán)，“兩個(gè)辦法”不過是正當(dāng)行使職權(quán)的表現(xiàn)而已。

按照為特區(qū)專門設(shè)計(jì)的全國人大代表選舉制度，自九屆全國人民代表大會(huì)開始，香港全國人大代表不再納入廣東省代表團(tuán)，而是以香港特區(qū)代表團(tuán)的身份參加全國人大，此后以團(tuán)體身份參與了1999年、2004年、2018年憲法修正。自九屆全國人大第三次會(huì)議開始，澳門全國人大代表不再納入廣東省代表團(tuán)，而是以澳門特區(qū)代表團(tuán)的身份參加全國人大，此后以團(tuán)體身份參加了2004年、2018年憲法修正。

特別行政區(qū)以團(tuán)體身份參加全國人大工作，包含了很強(qiáng)的政治寓意：第一，根據(jù)香港、澳門基本法規(guī)定，兩個(gè)特別行政區(qū)是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。我國全國人大代表的產(chǎn)生實(shí)行地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的原則，港澳以中國地方行政區(qū)域代表團(tuán)參與到國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)工作中，是一種主權(quán)歸屬的象征，也是港澳同胞當(dāng)家做主的體現(xiàn)。第二，港澳全國人大代表作為廣東省代表團(tuán)成員只是特定時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，確立地方行政區(qū)域代表身份、獨(dú)立成團(tuán)，解決了其參與形式游離于職業(yè)代表制、地域代表制之外的尷尬處境，“由港人自己選舉自己的人大代表，代表性、認(rèn)受性增強(qiáng)”[28]。第三，港澳參與憲制建構(gòu)的形式，實(shí)現(xiàn)由“單軌運(yùn)行”到“雙軌并行”的平穩(wěn)切換，即由港澳同胞以個(gè)人身份參與的單一形式，轉(zhuǎn)換為港澳同胞以個(gè)人身份參與、港澳特區(qū)以團(tuán)體身份參與的復(fù)合形式。

特區(qū)以團(tuán)體身份參與全國人大工作之后，在憲制建構(gòu)進(jìn)程中的話語權(quán)和影響力均得到大幅提升。第一，參與各項(xiàng)議題討論時(shí)間上得到保障。作為全國人大開會(huì)期間的基本工作單位，代表團(tuán)在全國人大的運(yùn)行過程中，起著非常重要的作用。[29]全體會(huì)議的代表一般情況下有2/3的時(shí)間是在功能性代表團(tuán)體和小組會(huì)議上討論。[30]第二，擁有了參與議題設(shè)定的權(quán)力。代表團(tuán)會(huì)議的職能包括：推派代表到大會(huì)全體會(huì)議上對審議的議案發(fā)表意見，提出議案，提出罷免案、質(zhì)詢案，提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)等。[24]440第三，分享了修改基本法的提案權(quán)。根據(jù)香港、澳門基本法規(guī)定，特別行政區(qū)關(guān)于修改基本法的議案須由特別行政區(qū)全國人大代表2/3多數(shù)、立法會(huì)全體議員2/3多數(shù)和特別行政區(qū)長官同意，修正案由特別行政區(qū)人大代表團(tuán)向全國人大提出。雖然自頒布以來，港澳基本法還未進(jìn)行修改，但并不排除今后根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行修改的可能性，屆時(shí)港澳特區(qū)人大代表團(tuán)必將發(fā)揮重要作用。

此外，港澳同胞在以個(gè)人身份參與特區(qū)憲制建構(gòu)方面也有了新平臺(tái)，即可通過基本法委員會(huì)提供意見。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)享有對基本法的解釋權(quán)，在進(jìn)行解釋前，要征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)、澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見。兩個(gè)基本法委員會(huì)，是根據(jù)基本法起草委員會(huì)的建議由全國人大批準(zhǔn)成立的，其性質(zhì)是全國人大常委會(huì)的工作委員會(huì)，港方委員、澳方委員在兩個(gè)工作委員會(huì)中人數(shù)各占一半，有充分的發(fā)言權(quán)，可以就基本法實(shí)施中的有關(guān)問題向全國人大常委會(huì)提供意見。

五、代結(jié)語：特區(qū)憲制基礎(chǔ)地位的全面準(zhǔn)確落實(shí)

在參與憲法修改、基本法制定過程中，港澳參與特區(qū)憲制基礎(chǔ)建構(gòu)的形式不斷規(guī)范化，發(fā)揮的作用也愈加重要。雖然憲法、基本法的制定和修改，是特區(qū)憲制制度發(fā)展的重要形式，但是其頻率還是比較低的，其確立的只是一個(gè)粗略的制度“骨架”。在此之外，憲法、基本法在特區(qū)的適用則是完善和發(fā)展特區(qū)憲制制度的常態(tài)化形式，通過具體的適用實(shí)踐才能豐滿制度的“血肉”。從目前的實(shí)踐來看，憲法和基本法在特區(qū)的憲制基礎(chǔ)地位尚未得到很好的落實(shí)，比如對“人大釋法”、全國人大常委會(huì)做出的一些決定還存在質(zhì)疑和反對的聲音，特區(qū)法院在審理案件時(shí)對基本法的解釋還存在一些曲解和誤讀，在全社會(huì)尚未形成尊崇憲法和基本法的濃厚氛圍等。因此，要更加重視研究如何規(guī)范憲法、基本法在特區(qū)的適用，健全和完善與基本法配套的制度和機(jī)制，在實(shí)踐中精細(xì)化地展開特區(qū)憲制基礎(chǔ)包含的豐富內(nèi)涵，促進(jìn)憲法、基本法憲制基礎(chǔ)地位在特區(qū)得到全面、準(zhǔn)確落實(shí)。