郭燁 段曦雨 胡燦寧 李梓源

摘 要：行政審批局是我國行政制度改革的又一探索，2016年正式開始試點(diǎn)。實踐證明，行政審批局這一模式能夠切實有效地提高行政審批效率，規(guī)范審批工作，有利于打破傳統(tǒng)行政生態(tài)困局。但在四年多的實踐中，行政審批局也暴露出不少弊端，各地審批效率未達(dá)預(yù)期，信息孤島問題嚴(yán)重，行政審批局作為法律責(zé)任主體的地位并不明確。要破除運(yùn)行困境，仍需在加強(qiáng)頂層設(shè)計、建立數(shù)據(jù)共享平臺、對應(yīng)修改法律法規(guī)等方面持續(xù)努力。

關(guān)鍵詞：行政審批局;運(yùn)行模式;運(yùn)行困境;建議

中圖分類號：D63 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）30-0111-02

一、行政審批局運(yùn)行模式與基礎(chǔ)情況

（一）行政審批制度改革的探索

隨著改革開放的不斷推進(jìn)，沿海地區(qū)為了改善政府審批環(huán)境，提高招商引資效率，開始采用一站式辦公。一站式辦公也可以理解為集中辦公，起源于撒切爾執(zhí)政時期的英國，隨后被世界各國廣泛采用。1999年，浙江省上虞縣將行政審批事項機(jī)械集中到同一場所進(jìn)行辦公，成立了我國第一家集中辦公的政務(wù)服務(wù)辦事機(jī)構(gòu)——便民服務(wù)中心。2004年行政許可法實施，明確了各地方政府可以根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，并肯定了審批事項統(tǒng)一、聯(lián)合、集中辦理的做法。由此，行政服務(wù)中心在各地普遍建立起來。隨后，各地又以“兩集中兩到位”對相對集中行政許可權(quán)進(jìn)行探索，讓進(jìn)駐機(jī)構(gòu)擁有受理以及審批的權(quán)限，例如浙江省“最多跑一次”改革。從這兩種運(yùn)行模式可以看到，行政服務(wù)中心的這種集中都是“量”的集中，而非“質(zhì)”的集中，不符合《行政許可法》第25條的立法原意，也使得其存在的合法性存疑。

（二）行政審批局模式的出現(xiàn)與推廣

為了深化改革，提高行政審批效率，進(jìn)一步激發(fā)市場和社會活力，成都市武侯區(qū)、天津市濱海新區(qū)率先在全國范圍內(nèi)成立行政審批局，主管全區(qū)行政審批事項的辦理工作，實行“審管分離”，為行政審批制度改革提供了新模式。

隨后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中央編辦聯(lián)合國務(wù)院法制辦先后發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)[2015]16號）、《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)[2016]20號），在天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州、遼寧、安徽、湖北、湖南、廣西、寧夏等十四個省、直轄市、自治區(qū)，開展相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作，并取得初步成效。2018年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》（廳字[2018]22號）明確指出：“有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實行‘一枚印章管審批?！敝链耍姓徟帜Ｊ皆谌珖茝V實踐。截至2018年6月，全國共有21個省份開展相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)共有368個，其中：地市級65個、縣級257個，各類開發(fā)區(qū)49個。江蘇省也于2019年1月起，逐步擴(kuò)大相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，在全省13個地級市，96個縣（區(qū)），100多個開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)成立行政審批局。

（三）建設(shè)行政審批局模式的意義

建設(shè)行政審批局最顯著的成果便是提高了行政審批的效率。政府行政審批效率逐步提升的發(fā)展背景下，舊有的行政審批中心模式作為提升行政審批效率、優(yōu)化行政審批程序的初步舉措取得了成功。其次，規(guī)范了行政審批工作。我國實施公共服務(wù)改革和政府職能改革以來實現(xiàn)服務(wù)流程優(yōu)化、辦事程序簡化、內(nèi)部協(xié)調(diào)程度提高、公共服務(wù)質(zhì)量上升。近年來，南京市浦口區(qū)將分散在34個部門的430項審批項目納入中心，對審批項目進(jìn)行整合，實現(xiàn)了行政審批從分散到集中的轉(zhuǎn)變。行政審批局的設(shè)立不僅能夠進(jìn)一步優(yōu)化政府流程，更能表現(xiàn)為對政府自身的機(jī)構(gòu)改革，從根本上解決行政服務(wù)中心地位較低、協(xié)調(diào)乏力、審批權(quán)名義集中的現(xiàn)實困境。最后，為打破傳統(tǒng)行政生態(tài)困局提供助力。傳統(tǒng)行政管理模式主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“條塊分割”和“職責(zé)同構(gòu)”，這是縱向政府間關(guān)系特征的一個理論概括。行政審批局的設(shè)立打破了傳統(tǒng)行政管理體制格局，成為我國全面深化改革的主要突破口。如果“行政審批局”模式能夠走向成熟，那么必將成為政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的“有力推手”，營造出一種新的行政生態(tài)，為當(dāng)下動力不足的行政改革吹入一股新風(fēng)。

二、行政審批局運(yùn)行困境

（一）行政審批局審批效率問題

1.行政審批權(quán)高度集中。經(jīng)過對江蘇省各區(qū)行政審批局審批事項列表進(jìn)行對照分析后，課題研究組發(fā)現(xiàn)并非所有行政許可權(quán)均適合集中。類似農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定這類需要實地檢驗、麻醉藥品和精神藥品經(jīng)營、購買審批這類涉及到公共安全的、醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入這類具有專業(yè)性的事項均不適合集中。行政許可權(quán)的集中行使應(yīng)具有相對性，而不是片面追求大而全的絕對集中。具有天然專屬性，涉及專業(yè)性的許可權(quán)不宜集中。即便是適合集中的許可權(quán)，也不能完全與原職能部門脫離?！耙坏肚小笔降脑S可資源分配方式未慎重考慮許可權(quán)力集中與配置的科學(xué)性乃至不同許可權(quán)之間的協(xié)調(diào)與分工等事宜，容易過分改變以往行政許可權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律與軌跡，對行政部門之間條塊分割的現(xiàn)狀影響過甚，會從根本上動搖現(xiàn)行行政體制。

2.行政審批事項集中不到位。將行政審批事項機(jī)械集中到同一場所辦公的行政服務(wù)中心，一定程度可以看作是行政審批局的前身，其本身就已涵蓋了如繳納水電費(fèi)、煤氣費(fèi)、閉路費(fèi)等不屬于行政審批范圍的辨明服務(wù)事項。由于設(shè)置初衷并不相同，兩者職能存在重合部分卻并不完全一致?！靶姓?wù)中心”模式本質(zhì)上是行政審批部門場所的一種物理集合，將各部門以各自辦事窗口形式集中?？此婆c行政審批局模式相似，但是其本質(zhì)完全不同。正因如此，在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，不少政府仍將行政服務(wù)中心作為行政審批局，將行政審批局作為申請文件接收的窗口，實際審查辦理的權(quán)力仍屬于原部門，這是實踐中出現(xiàn)的最大誤區(qū)。例如，鹽城市行政審批局在服務(wù)流程中仍將農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證核發(fā)這一審批事項交由農(nóng)委。

（二）行政審批“信息孤島問題”

“信息孤島”理論運(yùn)用在行政學(xué)中指的是各部門之間由于種種原因造成部門與部門之間完全孤立，各種信息無法在部門與部門之間順暢流動。從江蘇省內(nèi)來看，溧陽市政務(wù)服務(wù)事項涉及69個上級業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，其中國家部委系統(tǒng)32個，省級系統(tǒng)24個，市級系統(tǒng)13個。常州市武進(jìn)區(qū)行政審批局在信息平臺建設(shè)過程中，涉及了38個各級業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，其中國家部委系統(tǒng)17個，省級系統(tǒng)14個，市級系統(tǒng)7個。這些審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)層級高、數(shù)量多、且結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，部門信息系統(tǒng)整合不到位，各部門之間的審批網(wǎng)絡(luò)具有專門性，很難打通，以致數(shù)據(jù)共享困難。目前行政審批局的業(yè)務(wù)辦理過程中還是存在著系統(tǒng)多、流程多等問題，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的繁雜大大制約了審批效率的提升。

目前行政審批局模式仍處于試點(diǎn)階段，并未開始全國推廣，試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)之間對行政審批局公章的認(rèn)可度容易產(chǎn)生偏差。2018年，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳，要求全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，拒絕重復(fù)蓋章。但在實踐中還是遭遇了困境：2017年7月，無錫市行政審批局設(shè)立，下轄的各區(qū)也隨后成立了行政審批局，并將原屬于工商部門的市場主體設(shè)立登記職能劃轉(zhuǎn)至新設(shè)立的行政審批局。由于行政審批局作為試點(diǎn)范圍的局限性，其效力沒有能夠被廣泛認(rèn)可，江陰某公司因其持加蓋無錫市行政審批局公章的營業(yè)執(zhí)照，在上海投資設(shè)立新公司受阻。

就審批事項而言，即使是已經(jīng)發(fā)布行政審批集中事項指導(dǎo)意見的江蘇，各市縣對相對集中事項的處理也不盡相同，蘇南相較于蘇北，更加注重于經(jīng)濟(jì)類審批事項的集中。各試點(diǎn)集中的事項各不相同，關(guān)聯(lián)事項的缺位會導(dǎo)致審批事項的完整性和整體性有所缺憾。例如建設(shè)工程施工許可事項的集中，就會關(guān)聯(lián)到其立項、工程證、施工圖設(shè)計審查等事項的集中。如果不能做到集中的完整性，就會導(dǎo)致企業(yè)辦事難、重復(fù)多，反而喪失了行政改革的便民性。此外，在對行政審批集中事項的研究中，不難發(fā)現(xiàn)還有如農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛、田間現(xiàn)場鑒定這類需要實地檢驗的，麻醉藥品和精神藥品經(jīng)營、購買審批這類涉及公共安全的，以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入這類具有專業(yè)性的事項也不宜集中。

（三）法律責(zé)任主體不明確

正如前文所提到的，行政審批局這一制度的改革，能夠調(diào)整和重塑政府層級間、條塊間關(guān)系。由于目前在國家層面沒有設(shè)立行政審批局，大部分試點(diǎn)地區(qū)也沒有設(shè)置省級行政審批局，導(dǎo)致極易出現(xiàn)“信息孤島”問題。特別是能夠指導(dǎo)地方行政審批的上位法并未相應(yīng)修改，審批的法律責(zé)任主體還是原先行政部門，行政審批局由于缺乏上位法的支撐，實際審批機(jī)構(gòu)和法律責(zé)任主體之間容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)矛盾，部門之間相互扯皮、推諉的現(xiàn)象仍無法得到改善，最終會影響到審批機(jī)關(guān)和個人的實際利益，增加其辦事難度，損害政府形象。以股權(quán)出質(zhì)的設(shè)立登記的審批為例。目前江蘇省內(nèi)已將該項審批劃撥至行政審批局，但是根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，以基金份額、股權(quán)出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。以基金份額、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)登記的股權(quán)出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時設(shè)立;以其他股權(quán)出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自工商行政管理部門辦理出質(zhì)登記時設(shè)立。法律明確了股權(quán)出質(zhì)的登記機(jī)構(gòu)為各級工商行政管理機(jī)關(guān)的企業(yè)登記機(jī)構(gòu)。

三、具體建議

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計。根據(jù)我們的研究來看，江蘇省內(nèi)行政事項的集中情況可以概括為和而不同。以省內(nèi)發(fā)布的集中事項指導(dǎo)意見為依托，根據(jù)各市區(qū)自身情況加以增減調(diào)整，大致上做到了各層級相對一致。行政審批局制度的推行，在省級層面，能夠以江蘇為模版，由省政府制定好集中事項的指導(dǎo)意見，在省級層面確保市縣集中事項方向一致。在國家層面，如果想要做到在全國范圍內(nèi)推行行政審批局模式，最好能夠出臺關(guān)于集中事項的指導(dǎo)意見，并由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行調(diào)整，既能夠做到對集中事項的相對規(guī)范，又可以給予地方自主性，最大程度上提高事項集中的效率。

第二，建立數(shù)據(jù)共享平臺。建立數(shù)據(jù)共享是為了破除目前行政審批局存在的信息孤島問題。在江蘇省的試點(diǎn)實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)依托江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這一平臺，江蘇各市區(qū)在信息交流和傳輸上并不存在太大障礙，但省級平臺并不能兼容全國，推行行政審批局模式必須合理運(yùn)用我國網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，打造全國共享的數(shù)據(jù)平臺，在國家層面建立共享數(shù)據(jù)目錄，破除各省之間的信息處理壁壘，各省各市各區(qū)縣分級打通，加快全國行政信息系統(tǒng)整合，最終能夠做到行政審批事項一網(wǎng)通辦。

第三，對應(yīng)修改法律法規(guī)。我國是一個堅持依法治國原則的國家，劃撥行政許可權(quán)力至行政審批局那就必須重視其合法性問題。國家應(yīng)逐步修改劃撥事項相關(guān)的法律法規(guī)，明確行政審批局作為審批責(zé)任主體的合法地位，從根本上明確審批事項的責(zé)任主體，防止審批局與原部門之間扯皮推諉。另外，法律法規(guī)修改完善之前，國務(wù)院可以出臺一個過渡性實施辦法，使行政審批局運(yùn)行有據(jù)可依。

四、結(jié)語

十八大以來，我國面臨的經(jīng)濟(jì)壓力顯著，急需政府簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，打造“輕審批、重監(jiān)管”的服務(wù)型政府，成為經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。行政審批局模式作為中央重點(diǎn)試點(diǎn)的改革模式，其自身有著行政服務(wù)中心不可比擬的優(yōu)越性，我們在肯定行政審批局模式優(yōu)勢的同時，也應(yīng)注意到其在試點(diǎn)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，在大規(guī)模推行前破除弊端。無論是什么審批模式，都不可避免地需要重視其合法性問題，改革想要取得相應(yīng)成效，首先在立法層面給予肯定，這是我國制度穩(wěn)定運(yùn)行的前提，也是對實踐的最佳回應(yīng)。

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