賈寶金 張怡

摘要：預(yù)警體系還存在以下不足：預(yù)警啟動(dòng)主體級(jí)別太高，不利于提前在特定區(qū)域布局管控；認(rèn)知不確定性導(dǎo)致決策遲緩，不利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的提前管控；首診醫(yī)院對(duì)可疑病例缺乏相應(yīng)預(yù)警機(jī)制，容易錯(cuò)過最佳預(yù)警啟動(dòng)時(shí)間。提出以下建議：將預(yù)警啟動(dòng)的主體由省級(jí)政府降為基層政府；完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制，引入一線醫(yī)生參與決策機(jī)制；健全醫(yī)院內(nèi)部的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制；加強(qiáng)宣傳和教育，提升公眾配合政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件 預(yù)警啟動(dòng)

一、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警啟動(dòng)的現(xiàn)狀

（一）構(gòu)建了全國性的信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

我國在2003年的SARS公共衛(wèi)生事件結(jié)束之后，建立了全國范圍的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的檢測(cè)系統(tǒng)，從最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院直到國務(wù)院疾病控制中心都能在第一時(shí)間掌握公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息。

只要在任何一級(jí)衛(wèi)生院的電腦系統(tǒng)將病例錄入進(jìn)去，就可以直接上報(bào)到各級(jí)疾病控制中心。同時(shí)各級(jí)疾病控制中心還設(shè)有公開的舉報(bào)電話、咨詢熱線等接受社會(huì)舉報(bào)和咨詢，及時(shí)掌控社會(huì)信息。對(duì)首先診斷的醫(yī)生實(shí)行首診負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)測(cè)信息的報(bào)告，并且將鄉(xiāng)村醫(yī)生和個(gè)體開業(yè)醫(yī)生都納入到責(zé)任報(bào)告人的范圍，要求在兩小時(shí)之內(nèi)通過電話或傳真向當(dāng)?shù)丶部刂行膱?bào)告，并進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。由此可見，我國已經(jīng)建立了直通村莊和城市社區(qū)的公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。

（二）預(yù)警啟動(dòng)的主體是省級(jí)政府，由國務(wù)院負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮

目前是省級(jí)人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)的應(yīng)急處理工作。省級(jí)政府是啟動(dòng)預(yù)警的最低一級(jí)主體，省級(jí)以下的市、縣、區(qū)一級(jí)沒有預(yù)警啟動(dòng)的權(quán)力，即使是地級(jí)市也無權(quán)啟動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件預(yù)警。

如果發(fā)生在全國范圍，國務(wù)院設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，國務(wù)院總理擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，其他各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)遵從國務(wù)院的統(tǒng)一部署工作，做好本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急預(yù)警工作，聽從國務(wù)院的相關(guān)安排。同時(shí)實(shí)行層層上報(bào)的制度，一級(jí)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)的體系，方便省一級(jí)政府按照突發(fā)事件的性質(zhì)，及時(shí)啟動(dòng)突發(fā)事件預(yù)警。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警啟動(dòng)的實(shí)務(wù)分析

預(yù)警啟動(dòng)，在實(shí)踐中遇到了認(rèn)知不確定性的挑戰(zhàn)，對(duì)于法定的傳染性疾病，通過對(duì)病人的血漿進(jìn)行監(jiān)測(cè)，立即就可以做出結(jié)論。對(duì)于發(fā)病原因不明確得傳染性肺炎等現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫里沒有的病種，在充分的數(shù)據(jù)獲得之前，存在認(rèn)知上的不確定性，增加了預(yù)警啟動(dòng)的難度。

二、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警存在的困境

（一）預(yù)警啟動(dòng)主體級(jí)別太高，不利于提前在特定區(qū)域布局防控

突發(fā)事件預(yù)警啟動(dòng)主體的最低級(jí)別為省一級(jí)人民政府，基層的市、區(qū)、縣都不具有發(fā)布公共衛(wèi)生事件的權(quán)力。這會(huì)延緩預(yù)警的啟動(dòng)，不利于在萌芽時(shí)期就將傳染病控制，尤其是不明原因的傳染病，會(huì)導(dǎo)致傳染的區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大，被傳染人員進(jìn)一步增多。同時(shí)，省級(jí)政府在考慮問題的時(shí)候考慮的是全省的被感染情況，如果僅僅在一個(gè)區(qū)里發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)生的地域范圍太小，人數(shù)太少，不會(huì)引起足夠的重視。對(duì)于傳染性很強(qiáng)的病種來講，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)警錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)，使原本在特定區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件由于得不到及時(shí)、有效地控制，迅速在全國范圍內(nèi)蔓延。

（二）認(rèn)知不確定性導(dǎo)致決策遲緩，不利于對(duì)突發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)的提前管控

雖然疾病預(yù)防和控制中心能夠在第一時(shí)間了解到相關(guān)數(shù)據(jù)，但是當(dāng)面臨從未遇到過的新型病例的時(shí)候，由于在短時(shí)期內(nèi)缺乏相應(yīng)數(shù)據(jù)，專家組對(duì)新型病例的傳染性難以得出確切的結(jié)論。同時(shí)，由于技術(shù)水平的限制，短時(shí)期內(nèi)對(duì)新型病例缺乏有效的檢測(cè)設(shè)備，新型病例檢測(cè)結(jié)果也存在不夠準(zhǔn)確，甚至出現(xiàn)誤診的情況。這種認(rèn)知的不確定性，導(dǎo)致前瞻性預(yù)警不足，容易出現(xiàn)傳染病蔓延的情況。在對(duì)新型病例缺乏充分?jǐn)?shù)據(jù)的情況下，容易造成危害性評(píng)估降低，導(dǎo)致錯(cuò)過最佳的預(yù)防時(shí)間，不利于政府提前做好防控部署。

（三）首診醫(yī)院對(duì)可疑病例缺乏相應(yīng)預(yù)警機(jī)制，容易錯(cuò)過最佳預(yù)警啟動(dòng)時(shí)間

病例一般首先是在醫(yī)院被發(fā)現(xiàn)的，對(duì)于數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)有的法定傳染病，一般診斷醫(yī)生在發(fā)現(xiàn)后，醫(yī)院會(huì)主動(dòng)采取相應(yīng)的防控措施。但是，針對(duì)從未有過的病例，在相應(yīng)傳染性數(shù)據(jù)出來之前，存在認(rèn)知的不確定性，醫(yī)院往往重視程度不夠，缺乏相應(yīng)的應(yīng)急管理措施，尤其是非傳染性科室的醫(yī)生缺乏針對(duì)性的預(yù)防措施，導(dǎo)致有些醫(yī)生在救治其他癥狀的病人時(shí)容易被感染。醫(yī)院由于缺乏應(yīng)急機(jī)制，對(duì)疑似病例也缺乏統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)，各科室之間相互配合工作不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)急救治工作效率低下，錯(cuò)過最佳防控時(shí)機(jī)。

三、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警啟動(dòng)的措施

（一）預(yù)警啟動(dòng)的主體改為基層政府，由基層政府預(yù)先在本地區(qū)范圍內(nèi)部署防控措施

面對(duì)數(shù)據(jù)庫中沒有的病例，由于缺乏傳染性的相關(guān)數(shù)據(jù)，病例是否傳染以及傳染的特性存在認(rèn)知的不確定性，在這種復(fù)雜的情況下將預(yù)警啟動(dòng)權(quán)下放給基層政府，將縣、區(qū)政府作為啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的主體，有利于提前部署防控措施，對(duì)傳染性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前管控，避免進(jìn)一步擴(kuò)散。即使將來的數(shù)據(jù)證明這種病例不具有傳染性，提前防控帶來的影響范圍僅僅局限在某一個(gè)區(qū)域，造成的損失相對(duì)較小，這與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大造成的全省甚至全國的公共衛(wèi)生事件帶來的損失相比，基層政府提前防控帶來的損失可以忽略不計(jì)。

縣、區(qū)政府在收到醫(yī)院關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)告，甚至在是否存在傳染性不能最終確定的情況下，要立即成立應(yīng)急指揮部，馬上啟動(dòng)預(yù)警程序，對(duì)可疑病例影響區(qū)域著手準(zhǔn)備防控部署工作，要求本行政區(qū)域內(nèi)的醫(yī)院及時(shí)采取隔離措施。基層政府部門應(yīng)當(dāng)保持密切的聯(lián)系，做好交通傳染病防護(hù)工作，要求各交通運(yùn)輸服務(wù)站對(duì)跨本區(qū)內(nèi)的人口流動(dòng)進(jìn)行健康監(jiān)測(cè)，在安檢程序中增加體溫測(cè)程序，對(duì)于有潛在危險(xiǎn)性的病患及時(shí)進(jìn)行隔離，同時(shí)提醒前線的醫(yī)務(wù)人員做好相應(yīng)的防護(hù)工作。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制，引入一線醫(yī)生參與決策機(jī)制

有效的預(yù)警啟動(dòng)依賴于各種確切的信息，面對(duì)數(shù)據(jù)庫沒有的可能性傳染病例，在發(fā)生的早期往往缺乏相應(yīng)的科學(xué)數(shù)據(jù)及信息，這為決策帶來了難度。在這種認(rèn)知不確定性的情況下，一線醫(yī)生的診斷經(jīng)驗(yàn)作為一手的參考信息往往能為科學(xué)的決策帶來參考價(jià)值。一線醫(yī)生憑借其專業(yè)知識(shí)和長年的臨床經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于可能發(fā)生的傳染病的性質(zhì)以及傳播途徑有經(jīng)驗(yàn)上的認(rèn)知。這些經(jīng)驗(yàn)上的認(rèn)知是一線醫(yī)生對(duì)病例進(jìn)行觀察得到的，是有價(jià)值的決策主體之一。應(yīng)當(dāng)給予一線醫(yī)生在突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中相應(yīng)的特權(quán)，允許其參加決策小組并發(fā)表意見，在自己意見不被接受的情況下，允許其直接向上一級(jí)甚至衛(wèi)生部發(fā)表自己的意見。為提高一線醫(yī)生對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的靈敏程度，通過制定醫(yī)院相關(guān)規(guī)定，將話語權(quán)賦予一線醫(yī)生，實(shí)踐出真知，一線醫(yī)生直接與病例打交道，賦予其話語權(quán)，更有利于把握病例的實(shí)際情況。

（三）健全醫(yī)院內(nèi)部的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制

擴(kuò)大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系的范圍，建立完備的國家和地方體系，政府與醫(yī)院密切配合，通過縱向的統(tǒng)一指揮管理和不同區(qū)域管理的相互配合，及時(shí)做好突發(fā)事件的預(yù)警預(yù)防。

在醫(yī)院建立完善的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的人員必須對(duì)重大傳染病事件有系統(tǒng)的知識(shí)儲(chǔ)備和豐富的臨床實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠制定符合實(shí)際的預(yù)警方案，同時(shí)能夠調(diào)動(dòng)相關(guān)人力和物力資源及時(shí)安排病患；內(nèi)部設(shè)立衛(wèi)生應(yīng)急部門，配備高素質(zhì)的衛(wèi)生應(yīng)急人員，加強(qiáng)對(duì)其業(yè)務(wù)能力和應(yīng)急能力的相關(guān)培訓(xùn)，保障醫(yī)院的應(yīng)急反應(yīng)的速度，出現(xiàn)疑似病例時(shí)，及時(shí)要求各科室進(jìn)行隔離并及時(shí)召開專家會(huì)議，對(duì)可能的傳染病擴(kuò)散進(jìn)行討論，并及時(shí)將相關(guān)情況上報(bào)。加強(qiáng)對(duì)一線醫(yī)生的保障，需要國家資金支持以及社會(huì)志愿組織的幫助，國家資金在突發(fā)事件過程中應(yīng)當(dāng)向醫(yī)院和一線醫(yī)護(hù)人員傾斜，保障一線醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員有充足的物資供應(yīng)，有做好相應(yīng)防范措施的條件，社會(huì)資源組織本著公開透明和為民服務(wù)的意識(shí)，做好相應(yīng)的物資捐贈(zèng)運(yùn)輸工作。

（四）加強(qiáng)宣傳和教育，提升公眾配合政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力

政府加強(qiáng)對(duì)公眾科學(xué)應(yīng)對(duì)傳染病風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)，注重形成先進(jìn)的預(yù)警文化氛圍，把提高公眾的預(yù)警意識(shí)和預(yù)警能力作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警管理的基礎(chǔ)工程，致力于提高公眾對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

將應(yīng)對(duì)傳染病擴(kuò)散預(yù)警納入教育體系，“每一次突發(fā)事件過后，都要及時(shí)利用這樣一個(gè)活生生的教材，培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識(shí)，提高他們的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，增進(jìn)整個(gè)社會(huì)應(yīng)付緊急事件的心理承受能力。”形成具有我國特色的全民應(yīng)對(duì)傳染病擴(kuò)散預(yù)警文化，加強(qiáng)公眾對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)識(shí)，通過公益廣告或電影的方式向公眾宣傳突發(fā)事件的基本知識(shí)，潛移默化地對(duì)公眾形成影響，致使其在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可以及時(shí)采取正確的預(yù)防措施。只要公眾對(duì)突發(fā)事件有清晰的認(rèn)知，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)就不會(huì)出現(xiàn)恐慌，能夠科學(xué)理性地應(yīng)對(duì)。同時(shí)，在學(xué)校、各社區(qū)以及村落及時(shí)組織突發(fā)事件應(yīng)急演練，通過科學(xué)的演練方式，提高公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

參考文獻(xiàn)：

董原主編.突發(fā)公共事件：應(yīng)急管理實(shí)務(wù)全書[M].北京：中國建材工業(yè)出版社，2008.08：16.