王寧

摘要：目前，我國土地管理工作面臨較大困難，為進(jìn)一步提高土地資源管理加強(qiáng)土地管理制度改革和完善是非常重要的，能夠?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魈峁┯辛Φ膮⒖家罁?jù)。文章結(jié)合土地管理制度改革存在的問題對(duì)土地管理制度財(cái)稅建議展開探討。

關(guān)鍵詞：土地管理;管理制度;制度完善;制度改革

引言

土地管理與社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)，包括了人民群眾的物質(zhì)生活和住房安全保障等。我國雖然國土面積較大，但是由于人口數(shù)量眾多，土地資源的人均占有量仍低于世界平均水平，這也是我國土地管理中面臨的主要難題。而在新形勢下，傳統(tǒng)土地管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，比如，規(guī)范性缺失、集約化程度低等，嚴(yán)重限制了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)該針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的解決措施。

1土地管理制度改革存在的問題

首先，對(duì)于土地制度存在的問題，黨和政府高度重視。至少從本世紀(jì)初開始，幾乎年年都有中央文件或國務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關(guān)改革試點(diǎn)，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的管理辦法。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關(guān)的法律、制度和政策?？上?，這方面一直未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其次，政府經(jīng)營土地多年，已經(jīng)積累了龐大的債務(wù)，且將進(jìn)入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風(fēng)險(xiǎn)，已是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。在金融風(fēng)險(xiǎn)尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開”，反而可能引爆風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至社會(huì)動(dòng)亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實(shí)施這項(xiàng)改革[1]。已經(jīng)出臺(tái)的一些措施，如嚴(yán)禁地方政府用土地和其他自然資源資產(chǎn)抵押融資，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，不再壟斷住房用地供應(yīng)等，實(shí)際上是對(duì)政府經(jīng)營土地的經(jīng)營范圍、經(jīng)營邊界、經(jīng)營利益施加嚴(yán)格限制。再加上“一件事由一個(gè)部門管”以后，空間用途管制落實(shí)到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經(jīng)營活動(dòng)的弊端。但這畢竟是治標(biāo)而不是治本，只要政府能從經(jīng)營土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。

2改革和完善土地管理制度的財(cái)稅建議

2.1中央集中一定比例的國有土地出讓收入

從1994年開始，土地出讓金中的中央所得部分全部劃歸地方政府。按照國有土地收益應(yīng)當(dāng)由全民共享的要求，中央財(cái)政有必要集中一部分收入，用于建立土地儲(chǔ)備基金，進(jìn)行地區(qū)間調(diào)節(jié)、緩解“苦樂不均”的矛盾。建議今后的土地出讓收入統(tǒng)一繳入中央金庫，由中央財(cái)政主導(dǎo)進(jìn)行政府間分配，中央財(cái)政集中一定比例的土地出讓收入（考慮到地方需全額承擔(dān)土地出讓的成本性支出，這一比例不宜過高，可暫定10%），建立土地儲(chǔ)備基金，主要用于推廣應(yīng)用PPP模式、支持加快中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。同時(shí)，建議由中央財(cái)政按“土地出讓收入”而非“土地出讓收益”分成，這樣有利于防止地方通過虛增土地成本性支出等辦法減少中央集中資金的規(guī)模[2]。

2.2取消資金計(jì)提政策和部分政府性基金

加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入的統(tǒng)籌使用管理，停止從土地出讓收入中計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租住房建設(shè)、教育發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)等資金的做法，取消新型墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)基金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等規(guī)模大小不一的政府性基金，改變“先分資金后填空”、“錢等項(xiàng)目”的做法，原規(guī)定用途支出所需資金由相應(yīng)層級(jí)政府統(tǒng)籌安排，提高資金的使用效益。借鑒香港特區(qū)的基金預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順政府土地相關(guān)收支的預(yù)算管理。細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。堅(jiān)持先有詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算，再安排支出，禁止采取切塊下達(dá)資金的做法，規(guī)范土地抵押貸款的債務(wù)收支管理，財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)對(duì)土地出讓收支的全面有效監(jiān)管[3]。

2.3加快推動(dòng)開征房地產(chǎn)稅

統(tǒng)籌房地產(chǎn)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)的稅賦水平，借鑒香港特區(qū)土地年租、房地產(chǎn)稅的制度安排，歸并整合相關(guān)稅費(fèi)項(xiàng)目，開征房地產(chǎn)稅，實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)稅，推動(dòng)建立土地資源有效利用、房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機(jī)制。具體設(shè)想 ：一是由全國人大先行立法，整合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等為房地產(chǎn)稅，實(shí)行房地一體征稅。二是以土地或地上建筑物出租價(jià)格的評(píng)估值為稅基，對(duì)所有營業(yè)用房和居住用房進(jìn)行登記評(píng)估，征收一定百分率的房地產(chǎn)稅（比如5%），并對(duì)基本居住用房、公共部門、福利機(jī)構(gòu)等用房予以免稅。三是建立全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記和評(píng)估系統(tǒng)，定期進(jìn)行重新評(píng)估，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過改革，將房地產(chǎn)稅培育成市縣主體稅種，為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，降低市縣政府對(duì)土地出讓收入的依賴程度 ;保持合理的土地使用和房地產(chǎn)保有成本，以抑制房地產(chǎn)投機(jī)炒作，促進(jìn)土地或房產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)和合理配置。在房地產(chǎn)稅開征前，應(yīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范有序的稅收調(diào)節(jié)。適應(yīng)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的需要，對(duì)集體建設(shè)用地的出讓收入征收土地增值稅、契稅、所得稅，以規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)替代目前試點(diǎn)地區(qū)的政府間收入分成辦法[4]。

結(jié)語

綜上所述，在新形勢下，土地管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)，只有加強(qiáng)土地管理工作的創(chuàng)新與改革，才能使其順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，促進(jìn)土地資源的合理、高效利用。針對(duì)土地管理面臨的各種問題，積極開展土地管理改革和創(chuàng)新是當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的必然趨勢。

參考文獻(xiàn)

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[3]呂小軍.改進(jìn)我國土地管理及相關(guān)財(cái)稅制度的思考與建議[J].中國財(cái)政，2015，No.697（20）：72-74.

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