李寧銳

【摘 要】本文就目前有關(guān)評價指標的研究進行一個總結(jié)，指出目前普遍存在的一些問題，并提出自己設(shè)立指標的看法，以期望完善當前的指標建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】責任界定;自然資源資產(chǎn);評價指標

一、引言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了高速發(fā)展，但這種經(jīng)濟的高速發(fā)展，是建立在高資源高能源消耗、高環(huán)境污染的基礎(chǔ)上，同時對于越來越多的領(lǐng)導干部，先發(fā)展經(jīng)濟后整頓環(huán)境的觀念逐步深入人心，以GDP增長作為衡量領(lǐng)導干部政績的片面做法開始逐漸盛行，自然資源資產(chǎn)的過度消耗、環(huán)境的嚴重污染已成為我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展和實現(xiàn)人民美好生活需要的巨大阻礙，因此迫切需要我們轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強化綠色發(fā)展理念。在此背景下，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)運而生。這是解決不科學的經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是解決自然資源資產(chǎn)損害帶來的環(huán)境污染的重要手段，而領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計中最核心也是最難的部分就是評價指標的設(shè)立。本文將結(jié)合前人的研究成果，針對不完善的地方，提出自己的觀點，期望對此項審計的推進發(fā)展有所幫助。

二、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標研究的分析

從2013年提出相關(guān)概念至2015年底，對于領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的研究基本處于探索階段，從評價指標的設(shè)立來說，大多數(shù)研究人員主要著手于思路研究，即重點明確此項審計的審計思路及實施框架。2016年開始大規(guī)模試點后，越來越多的學者及審計人員開始大膽的嘗試設(shè)立一套相對完整的指標體系來對領(lǐng)導干部進行評價，并在此基礎(chǔ)上不斷總結(jié)與改進相關(guān)的理論研究。至目前為止，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標的設(shè)立相對成熟。

張宏亮等（2015）提出可以采用主、副指標相結(jié)合的方法，以普遍存在、突出重點問題的指標為主指標，其他有關(guān)指標為副指標;朱萌（2015）根據(jù)PSR模型從壓力、狀態(tài)及響應(yīng)層面建立評價指標作為變量用于研究政府水資源環(huán)境項目績效評價;程月晴（2015）根據(jù)PST模型將指標體系分為目標層、準則層、要素層、指標層的遞進性和層次性的結(jié)構(gòu);劉明輝和孫冀萍（2016）從投入、過程、產(chǎn)出、成果、影響等五個角度來對審計內(nèi)容分門別類，選定適用指標;楊蕾（2016）通過對自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容的分析，從定性和定量兩方面設(shè)置一級和二級指標，主要包括環(huán)境治理狀態(tài)、改善、資源保護、環(huán)保工程建設(shè)指標等。

雖然隨著大量試點的推廣，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標的設(shè)立雖然相對成熟，但仔細閱讀大量文獻可以發(fā)現(xiàn)，仍然存在許多的不足：

1.缺乏審計工作實際經(jīng)驗，導致指標設(shè)計缺乏可操作性。目前研究者大部分集中在高等院?；蛳嚓P(guān)科研機構(gòu)，沒有審計工作實際經(jīng)驗，加上領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作開展時間不長，積累的實際資料不夠，許多研究者從環(huán)境監(jiān)管部門或者國土、林業(yè)、水利等自然資源管理部門機械照搬相關(guān)數(shù)據(jù)來設(shè)計自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標，這種設(shè)計方法表面上看來比較全面，但忽略了各個地區(qū)自然資源資產(chǎn)的差異性，在實際審計工作中會極大的增加審計人員不必要的工作量，導致人力物力的不必要浪費。同時，這種看似全面的指標設(shè)計未考慮到審計人員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)素質(zhì)，反而增加了審計工作難度，導致出現(xiàn)事倍功半的現(xiàn)象。

2.設(shè)計的定性指標與定量指標的關(guān)聯(lián)性不夠，導致定量指標評價結(jié)果與定性指標評價結(jié)果相互脫節(jié)。研究者們在設(shè)計定量指標時大多以國家和上級下達的考核約束性指標為主，在操作上只需審計人員將搜集相關(guān)的數(shù)值然后與要求的數(shù)值進行比對即可，但在定性指標的設(shè)計上很少考慮到與定量指標的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，大多屬于想到什么就設(shè)計什么，導致定性指標與定量指標的考核結(jié)果關(guān)聯(lián)性很差，進而出現(xiàn)在兩個地區(qū)定量指標考核結(jié)果相差無幾的情況下，卻因為定性指標的考核結(jié)果差異而整個考核評價相差懸殊的現(xiàn)象。

3.各個指標的分值設(shè)計不夠合理且計分方式不夠嚴謹，導致評價結(jié)果不夠客觀公正。從目前的情況看，大多數(shù)研究者設(shè)計指標評價體系中，定量指標占了很大比例，定性指標占比則較小;在分值設(shè)計上，有的是定量指標與定性指標各占一半，有的則定量指標分值大，定性指標分值小，有的則相反，且定性指標的計分完全依靠審計人員的主觀判斷，導致相同或者類似的指標，在不同地區(qū)或者不同審計人員之間的計分結(jié)果完全不同，影響了審計評價的客觀性和公正性。

三、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標的構(gòu)建框架

按照《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的規(guī)定，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容主要包括貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況等七個方面。根據(jù)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標和原則，為克服前文所分析的評價指標設(shè)計上的不足，筆者基于自然資源資產(chǎn)重要性高于全面性的理念、可審可評價的指標設(shè)計原則、定性指標與定量指標有機結(jié)合的基本思路，將評價指標分為貫徹政策法律類、考核指標完成類、環(huán)境保護及監(jiān)管類和資金管理效果類四大類：

1.貫徹政策法律類。

對于被審計的領(lǐng)導干部來說，貫徹落實國家及上級政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列方針政策、決策部署，遵守國家關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，是必須遵循的行動指南，也是領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價的重要組成部分。有關(guān)此類指標的設(shè)計如表4-1所示：

注：參考值中存在兩欄，意為首先考慮是否有進行相關(guān)政策的制定，如果有，則審計人員根據(jù)主觀判斷其為好、較好、一般、不合格;若未制定相關(guān)政策或?qū)徲嬋藛T判定其政策的制定不合格，則直接定義為零分且不再考慮另外兩項二級指標。若審計人員判定為好、較好、一般，則按打分標準打完分后繼續(xù)下一個二級指標的審計并且進行打分，層層遞進，后述指標以此類推。

2.考核目標完成類。

目前，從中央到地方對領(lǐng)導干部下達了包括相關(guān)約束性指標、規(guī)劃目標、年度目標和重點任務(wù)等考核任務(wù)，是領(lǐng)導干部任職期間在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護方面必須完成的目標，也是審計評價中最直觀的反映領(lǐng)導人責任的一項。指標的設(shè)計如表4-2所示：

3.環(huán)境保護及監(jiān)督類。

控制和監(jiān)督污染物的排放，是保護和改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理職責的必然需要，更是領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容。因此，在審計環(huán)境保護重要約束性指標完成情況的同時，還要重點審查被審計的領(lǐng)導干部在任期內(nèi)是否出現(xiàn)與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的重大問題;由于環(huán)境的污染有時存在滯后性，一些只注重發(fā)展不注重環(huán)保的政策帶來的惡果可能需要很長時間才會暴露，形成歷史遺留問題，領(lǐng)導干部對于歷史遺留問題的解決程度也是考核的一項環(huán)節(jié)，指標設(shè)計如表4-3所示：

4.資金管理效果類。

被審計領(lǐng)導干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任也體現(xiàn)在被審計地區(qū)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金的管理方面，資金管理使用和效果情況也能客觀評價被審計領(lǐng)導干部的責任，指標設(shè)計如表4-4所示：

在設(shè)計指標之后，要明確對于指標的打分方式。對于一項指標，首先要判斷是否存在參考數(shù)據(jù)，比如上述貫徹政策法律類中的是否制定相關(guān)政策及是否執(zhí)行相關(guān)政策，若存在參考數(shù)據(jù)才進行下一步的打分，不存在參考數(shù)據(jù)則直接為0分。各個指標的分值計算可以采取不同計算方式：一是主觀目標完成法，即將被審計領(lǐng)導干部離任時的有關(guān)指標與其上任時對相關(guān)指標主動制定的目標值進行對比，用以檢驗被審計領(lǐng)導干部主觀目標完成情況和工作主動性。本文中的定性指標由于難以進行量化，較為依賴審計人員的主觀判斷，考慮到實際工作的操作難度，故均采用此打分法。若完成目標情況為好，則為100分;若為較好，則為80分;若為一般，則為60分;若不合格，則為0分。二是客觀目標完成法，即將被審計領(lǐng)導干部離任時各指標的實際值與該領(lǐng)導人上任時候相關(guān)指標的實際值進行對比，用以評價被審計領(lǐng)導干部任期內(nèi)各項指標的客觀完成情況。本文中的定量指標采用此打分法與軍令狀式打分法相結(jié)合的模式，首先考慮上任時是否達到或者超過目標值，若達到或超過目標值，離任時的指標只需保持不變或者有所增加即可，此時打分為100分;若離任時的指標反而下降了，則以上任時的指標數(shù)值（非目標值）對應(yīng)為100分，離任時的指標數(shù)值按比例推算得分;若上任時的指標未達到目標值，則以目標值為100分滿分，離任時的指標數(shù)值按比例推算得分。這樣的打分方法主要是在指標易量化、數(shù)據(jù)以獲取的情況下充分考慮任期內(nèi)領(lǐng)導干部的具體表現(xiàn)，避免出現(xiàn)不公正的評價領(lǐng)導干部的情況。

四、小結(jié)

在構(gòu)建評價指標時，最為麻煩也是最容易影響評價客觀公正的地方在于定性指標的設(shè)立，對于難以量化卻又不可舍棄的指標，很大程度上取決于審計人員的主觀判斷，仍以貫徹政策法律類來說，若是領(lǐng)導干部未落實與制定相關(guān)政策，則直接定為0分;若是制定了相關(guān)政策，則只能依靠審計人員依據(jù)自己的審計知識與經(jīng)驗判斷政策的制定是否充分、是否科學合理，這在一定程度上說明了評價指標目前難以做到絕對的客觀公正，以此評價被審計的領(lǐng)導干部時容易帶來一定程度的偏差，這是目前此項審計工作急需解決的重點問題，也是各類研究人員應(yīng)重點關(guān)注的方面。

參考文獻

[1]張宏亮，劉長翠，曹麗娟.地方領(lǐng)導人自然資源資產(chǎn)離任審計探討——框架構(gòu)建及案例運用[J].審計研究，2015，（2）：14-20.

（作者單位：湖南工業(yè)大學）