蔣玲

【摘要】為了激發(fā)國有經(jīng)濟活力，增強市場競爭優(yōu)勢，我國大力推行國有企業(yè)改革，促進資本布局優(yōu)化，現(xiàn)已進入縱深推進階段。法人治理結(jié)構(gòu)一直是國企改革的重中之重，更是治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。本文從治理結(jié)構(gòu)的四個層面出發(fā)，探討國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題，并提出相應(yīng)的完善措施，以期助力國有企業(yè)進一步的轉(zhuǎn)型升級。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);法人治理結(jié)構(gòu)

2019年政府工作報告強調(diào)，要進一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度，加快國資國企改革。盡管我國國有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)方面已取得巨大進步，但受歷史遺留問題影響，仍存在些許不足之處。鑒于此，國有企業(yè)應(yīng)該完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高現(xiàn)代治理能力，實現(xiàn)資本保值增值，激發(fā)國有經(jīng)濟活力。

一、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）股東股權(quán)過于集中，公司治理不科學

近幾年，國企一直推行混合所有制改革，但截至當前，在多數(shù)國企中，國有資本仍占據(jù)絕對控股地位。以首批10家央企員工持股試點企業(yè)為例，在引入戰(zhàn)略投資者和持股員工后，大部分企業(yè)的國有資本比例在50%以上。一方面，“一股獨大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，不利于發(fā)揮股權(quán)制衡作用。股權(quán)過于集中時，大股東權(quán)力得不到牽制，股東會的正常民主決策流于形式，極易發(fā)生決策不當致公司遭受損失的事件，甚至出現(xiàn)大股東侵占小股東權(quán)益的情形。另一方面，國資部門越位缺位并存，不利于公司治理科學性。國企受國資委等部門管理，國有出資人和公共管理者的雙重身份，容易出現(xiàn)身份定位上的沖突和混亂，國資部門越位缺位并存，封建式監(jiān)管普遍，有時替代董事會、監(jiān)事會的工作職責，致使公司治理科學性難以得到保障。

（二）董事會權(quán)責不清，責任機制不完善

首先，董事會權(quán)責不清?！耙话咽帧睓?quán)力過大，對于某些重大事項，“一把手”意志正逐步取代董事會集體決策，極易衍生出貪污腐敗行為，華潤電力對山西金業(yè)集團的高溢價收購案就是典型;董事會與經(jīng)理層人員高度重合，兩者權(quán)責劃分不清、制約管控不力，導(dǎo)致決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的一體化，影響董事會的獨立運行。其次，責任機制不完善。當發(fā)生重大決策失誤時，上級部門通常以是否集體決策為檢查依據(jù)，很少追究董事個人責任，即使追責也是“一把手”首當其沖，董事會久而久之便重形式、輕內(nèi)容。最后，董事會成員能力不足。目前，國有企業(yè)的大多董事來源于股東單位，甚至某些董事會全是內(nèi)部董事，其專業(yè)水平和決策能力有待提高，而外部董事因時間有限、精力不足等原因，在履職中缺位成為“花瓶”。

（三）監(jiān)事會配置不足，無法有效監(jiān)管

第一，政策支持欠缺。從現(xiàn)有政策來看，《公司法》等對監(jiān)事會的相關(guān)規(guī)定，對國企起到了一定的指導(dǎo)作用。但與此同時，又提出不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會，國發(fā)[2018]23號文件在強調(diào)國有資本投資公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督時，也并未提及監(jiān)事會，這些政策釋放的信息讓國企陷入混亂。第二，認識存在偏差。部分國企依法治理意識薄弱，對監(jiān)事會認識存在偏差，混淆政府審計與監(jiān)事會的職能定位，不重視監(jiān)事會的制度建設(shè)、權(quán)力賦予以及資源保障。第三，人員配置不足。就現(xiàn)有配置而言，只有少部分國企達到有效標準，某些連最低人數(shù)要求都未實現(xiàn)。多數(shù)監(jiān)事長期從事行政管理，缺乏財務(wù)、法律等專業(yè)知識，內(nèi)部監(jiān)事的下屬身份降低監(jiān)督職能的獨立性，外派監(jiān)事主要活躍于集團層面，監(jiān)督覆蓋面受限。第四，監(jiān)督檢查失效。財務(wù)等部門隸屬于經(jīng)營管理層，監(jiān)事會在開展檢查時，有些職能部門并不配合，甚至還會阻礙監(jiān)督;在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)監(jiān)督方式落后，事后檢查并不能防范于未然，導(dǎo)致監(jiān)管職能失效。

（四）經(jīng)理市場化程度低，約束激勵有待提升

一是與私營企業(yè)、外資企業(yè)相比，我國國企通過市場化選拔聘用的經(jīng)理較少，多數(shù)由政府直接任命，具有一定行政色彩，其獨立性不及職業(yè)經(jīng)理人，專業(yè)知識可能也有所欠缺。而有些企業(yè)在選拔職業(yè)經(jīng)理人時存在草率行為，致使聘用的經(jīng)理難以擔當重任。二是由于多級委托代理關(guān)系，委托人對經(jīng)理呈現(xiàn)軟約束的局面，在逐步推行的問責制下，管理人員重大決策失誤將終身追責，這在一定程度上促使了行權(quán)時的謹慎，但也衍生出不作為的道德風險。三是部分經(jīng)理層的薪酬水平與付出不成正比，尚未與公司經(jīng)營成果掛鉤，其工作積極性和主動性自然不高，因薪酬待遇、崗位晉升等而跳槽到私營企業(yè)、外資企業(yè)的人才流失比比皆是。

二、完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的措施

（一）積極引入各類投資者，形成股東結(jié)構(gòu)多元化

落實國家促進民間資本投資的政策和措施，鼓勵民間資本積極進入公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，拆除“玻璃門”、“彈簧門”等障礙;探索民營企業(yè)組團參與模式，集合優(yōu)勢資源發(fā)揮組合效應(yīng)，加強與商會組織、平臺型企業(yè)的深入合作。通過增資擴股、存量轉(zhuǎn)讓等方式，依托PPP模式、產(chǎn)業(yè)基金、再融資項目等載體，由國資委牽頭組織推介會，借助產(chǎn)權(quán)交易所，引入戰(zhàn)略投資者，推動國有企業(yè)與社會資本“聯(lián)姻”。合理減少外資準入的限制，構(gòu)建多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，還能輸入先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，有助全球化戰(zhàn)略的實施。值得注意的是，國企在引入外資時，必須事先開展安全性審查，確保國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)安全，而國防軍工等涉及國家戰(zhàn)略安全的行業(yè)，嚴厲禁止向外資開放。另外，國資部門要正確定位，不得越位、錯位替代董事會、監(jiān)事會職責。

（二）充分落實董事會權(quán)力，完善追責免責機制

第一，完善董事會集體決策制度，重大事項必須按程序?qū)徟瑫白龊米h事準備，避免盲目決策、憑經(jīng)驗決策、倉促決策，警惕“一把手”意志取締董事會地位;嚴格依照規(guī)定成立董事會，清晰劃分董事會、經(jīng)理層的權(quán)責，有效形成兩者之間的分權(quán)制衡。第二，優(yōu)化追責免責機制，明確董事履行職責的應(yīng)盡義務(wù)和違反規(guī)定的經(jīng)濟責任，重大決策失誤應(yīng)當合理追究董事責任，但超出個人能力、盡到履職義務(wù)的董事免責。第三，以專業(yè)水平、決策能力、職業(yè)操守等綜合實力，作為選撥國企董事會成員的標準，打造一支復(fù)合型人才隊伍，并建立董事人才庫，準備充足的人才后備資源。

（三）優(yōu)化監(jiān)事會人員配置，確保監(jiān)管職能有效

首先，對于監(jiān)事會的建設(shè)，政策制度要統(tǒng)一基調(diào)，避免釋放出混亂、矛盾的信息，并逐步從法律層面，加強政策支持力度，提高監(jiān)事會的法定地位。其次，國企必須增強依法治理意識，糾正監(jiān)事會參與、干擾經(jīng)營決策的認知偏差，找準監(jiān)事會職能定位，重視其制度建設(shè)、權(quán)力賦予以及資源保障。再次，優(yōu)化監(jiān)事會成員配置，無論是人數(shù)、比例、能力都應(yīng)當符合規(guī)定，配備具有財務(wù)、法律等知識的專業(yè)人才。通過制度設(shè)計進行問責，落實內(nèi)部監(jiān)事法律責任，以此提高監(jiān)事獨立性;外派監(jiān)事不能只停留于集團層面，要作為一道防線，站在國資監(jiān)督的一線位置。最后，做好審計、法務(wù)等職能部門對監(jiān)事會工作的配合，利用數(shù)據(jù)預(yù)處理、分布式存儲等技術(shù)，與時俱進創(chuàng)新監(jiān)督方式，以事前、事中檢查為主，確保監(jiān)管職能有效。

（四）市場化選聘經(jīng)理人，健全約束激勵制度

一方面，健全職業(yè)經(jīng)理人市場化選聘機制，明確用人標準、聘用程序、契約簽訂等操作要點，采用公開招聘、委托推薦等方式，妥善選擇符合要求的職業(yè)經(jīng)理人，避免聘用的經(jīng)理不稱職而給國企帶來嚴重經(jīng)濟損失。另一方面，建立市場化退出機制，當經(jīng)理人違規(guī)亂紀、考核不達標或重大決策失誤時，應(yīng)當解除聘任關(guān)系;問責做到?jīng)]有空白地帶，更沒有特殊人員，以此促使經(jīng)理謹慎行權(quán)，同時規(guī)避不作為的道德風險。除此之外，通過績效股、崗位晉升、培訓(xùn)深造等方式，加大國企對經(jīng)理層的激勵力度，提高工作積極性和主動性，預(yù)防人才流失。

三、結(jié)語

綜上所述，法人治理結(jié)構(gòu)是最基本的組織架構(gòu)，是國有企業(yè)改革的重中之重。針對股東會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層存在的問題，要積極引入各類投資者，形成股東結(jié)構(gòu)多元化，健全約束激勵制度，充分落實董事會職能，才能確保監(jiān)管職能有效，并激發(fā)國有企業(yè)活力，確保國有資本保值增值。

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