李方亮

【摘要】隨著外匯管理“放管服”改革的深入推進(jìn)，外匯管理工作已從注重事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)測(cè)管理，外匯管理行政許可事項(xiàng)更是逐漸下放至銀行辦理，這對(duì)基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督工作提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是基層外匯局受人員數(shù)量、綜合能力素質(zhì)等因素影響，內(nèi)控監(jiān)督建設(shè)成效較為落后，無(wú)法有效適應(yīng)新形勢(shì)下內(nèi)控監(jiān)督工作要求。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)控監(jiān)督? 基層外匯局? 機(jī)構(gòu)設(shè)置

一、基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

《國(guó)家外匯管理局分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控監(jiān)督工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確對(duì)外匯管理系統(tǒng)內(nèi)控監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)要求是在符合當(dāng)?shù)厝嗣胥y行機(jī)構(gòu)和人員管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，各分局、管理部設(shè)立內(nèi)控監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組與內(nèi)控監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職人員;各中心支局設(shè)立內(nèi)控監(jiān)督崗，配備專(zhuān)職或兼職人員。但目前基層外匯局并未單設(shè)內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)而是在內(nèi)部并設(shè)內(nèi)控監(jiān)督崗，由綜合業(yè)務(wù)或其他業(yè)務(wù)崗人員兼任。部分基層外匯局人員數(shù)量配備常年不足，1人往往兼任數(shù)崗，尤其是內(nèi)控監(jiān)督崗人員同時(shí)也負(fù)責(zé)了具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦，這在一定程度上影響了內(nèi)控監(jiān)督工作的獨(dú)立、客觀和公正性。

二、基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督工作存在的問(wèn)題

（一）人員問(wèn)題成為制約內(nèi)控監(jiān)督成效的首要因素

制約基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督工作最重要的因素就是人員問(wèn)題。一是人員數(shù)量配備常年不足。由于基層外匯局隸屬于人民銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在人員數(shù)量的配備上缺乏一定的自主權(quán)，人員數(shù)量常年不足，而外匯管理涉及業(yè)務(wù)條線(xiàn)眾多，極少的人員數(shù)量導(dǎo)致了人員兼崗現(xiàn)象頻繁，尤其是內(nèi)控崗位人員同時(shí)兼任了具體的業(yè)務(wù)工作，無(wú)法客觀、獨(dú)立的開(kāi)展監(jiān)督工作。二是人員綜合能力素質(zhì)參差不齊?；鶎油鈪R局人員綜合能力素質(zhì)受工作經(jīng)驗(yàn)、文化學(xué)歷水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、接受培訓(xùn)情況等影響存在參差不齊現(xiàn)象，部分中心支局受限于人員因素，在內(nèi)控監(jiān)督人員配備上存在“趕鴨子上架”現(xiàn)象，在劃分崗位職責(zé)時(shí)將工作年限短，缺乏一定工作經(jīng)驗(yàn)的新人設(shè)為內(nèi)控監(jiān)督崗，由于這些新人未接受系統(tǒng)性的內(nèi)控監(jiān)督培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)外匯管理各業(yè)務(wù)條線(xiàn)的相關(guān)政策及業(yè)務(wù)流程不熟悉，無(wú)法及時(shí)有效發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督作用，導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督工作出現(xiàn)滯后性。

（二）內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置影響內(nèi)控監(jiān)督成效的發(fā)揮

基層外匯局作為人民銀行的內(nèi)設(shè)部門(mén)之一，對(duì)外以國(guó)家外匯管理局行使外匯管理權(quán)力與義務(wù)，對(duì)內(nèi)是以外匯管理科接受本級(jí)人民銀行的管理，而人民銀行內(nèi)部又獨(dú)立設(shè)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)審監(jiān)督部門(mén)，依法對(duì)人民銀行各部門(mén)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?；鶎油鈪R局在自主開(kāi)展內(nèi)控監(jiān)督工作的同時(shí)也要接受人民銀行內(nèi)審部門(mén)的監(jiān)督，而雙重內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置也顯現(xiàn)出一定的弊端。一是外匯管理專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，政策更新變化快，人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門(mén)缺乏一定的外匯專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)外匯管理業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查深度明顯不夠，難以發(fā)現(xiàn)深層次、隱蔽性強(qiáng)的問(wèn)題，無(wú)法真正起到全面而有效的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督控制的作用。二是基層外匯局受制于人員因素，未配備專(zhuān)職內(nèi)控監(jiān)督人員，內(nèi)控監(jiān)督崗?fù)ǔＥc其他業(yè)務(wù)崗位相互交叉，導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督工作缺乏一定的獨(dú)立性，容易出現(xiàn)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的問(wèn)題，影響內(nèi)控監(jiān)督的公平性和客觀性。

（三）內(nèi)控監(jiān)督方式單一造成監(jiān)督成效甚微

目前基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督方式方法仍采用傳統(tǒng)的翻閱相關(guān)資料，查看相關(guān)業(yè)務(wù)辦理流程合規(guī)與否等手段，內(nèi)控監(jiān)督成效往往只停留在業(yè)務(wù)表面的合規(guī)上，難以對(duì)可能存在的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患有效識(shí)別、測(cè)評(píng)，而隨著外匯管理放管服改革的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的內(nèi)控監(jiān)督方法難以涉及到深層次的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的防范上，而基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督方式方法未及時(shí)與外匯管理改革同步，甚至明顯落后于新形勢(shì)下外匯管理改革發(fā)展要求。

（四）內(nèi)控制度建設(shè)落后于外匯管理改革發(fā)展要求

基層外匯局內(nèi)控制度大部分只是沿用上級(jí)局各類(lèi)規(guī)章制度，并未結(jié)合自身工作實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，同時(shí)對(duì)重要崗位和人員的業(yè)務(wù)行為、職責(zé)權(quán)限并未明顯界定，缺乏具體的內(nèi)控操作流程及監(jiān)督規(guī)則引導(dǎo)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中存在一定的隨意性和盲目性，尤其是面對(duì)外匯管理“放管服”背景下，傳統(tǒng)事前審批制的業(yè)務(wù)已轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行直接辦理甚至完全放開(kāi)，外匯管理工作的重心也應(yīng)及時(shí)調(diào)整為事中事后監(jiān)測(cè)管理，但基層外匯局針對(duì)此類(lèi)業(yè)務(wù)如何有效進(jìn)行監(jiān)督尚未形成一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度操作指引，內(nèi)控監(jiān)督成效甚微。

三、優(yōu)化基層內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置建議

（一）根據(jù)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展變化制訂內(nèi)控監(jiān)督操作指南，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督指引

建議總局結(jié)合外匯管理改革發(fā)展要求，系統(tǒng)梳理外匯業(yè)務(wù)全流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)控監(jiān)督操作手冊(cè)，明確各項(xiàng)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)、方式方法、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)調(diào)閱的資料。為內(nèi)控監(jiān)督人員提供詳細(xì)的操作依據(jù)，減少人員操作的盲目性和隨意性，避免基層外匯局因內(nèi)控監(jiān)督人員綜合能力素質(zhì)問(wèn)題導(dǎo)致的監(jiān)督失效。

（二）結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際調(diào)整內(nèi)控監(jiān)督工作重心，完善內(nèi)控制度體系

結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)調(diào)整內(nèi)控監(jiān)督工作方式方法，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和可操作性強(qiáng)的內(nèi)控監(jiān)督工作機(jī)制。在“放管服”背景下及時(shí)調(diào)整內(nèi)控監(jiān)督工作的重心和側(cè)重點(diǎn)，使內(nèi)控監(jiān)督涵蓋外匯業(yè)務(wù)的多維度、多層面。

（三）加強(qiáng)同級(jí)內(nèi)控監(jiān)督信息共享和溝通協(xié)作，形成內(nèi)控監(jiān)督合力

積極探索建立內(nèi)控聯(lián)合監(jiān)督方式，與人民銀行內(nèi)審、紀(jì)檢等部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)外匯管理業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)弱劃分內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)，既確保內(nèi)控監(jiān)督的全方位覆蓋，又能各有側(cè)重，避免重復(fù)交叉檢查和監(jiān)管真空，減少內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)部門(mén)間協(xié)調(diào)合作實(shí)現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督人員的獨(dú)立性，同時(shí)借助人民銀行內(nèi)審力量實(shí)行外匯同級(jí)內(nèi)控監(jiān)督，有效解決因人員、崗位設(shè)置等因素導(dǎo)致的監(jiān)督不深不細(xì)、有效性缺失的問(wèn)題，增強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

（四）多維度強(qiáng)化人員隊(duì)伍建設(shè)，全面提升內(nèi)控監(jiān)督人員綜合能力素質(zhì)

一是從制度層面落實(shí)內(nèi)控監(jiān)督專(zhuān)人專(zhuān)崗要求，充實(shí)基層外匯局內(nèi)控監(jiān)督人員隊(duì)伍，同時(shí)內(nèi)控監(jiān)督人員必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的崗前培訓(xùn)并通過(guò)相關(guān)測(cè)試后才可以履行內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)。二是強(qiáng)化基層內(nèi)控監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識(shí)。要從思想上充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控監(jiān)督工作的重要性和必要性，改變內(nèi)控監(jiān)督流于形式、走過(guò)場(chǎng)的思路和做法，切實(shí)認(rèn)識(shí)到內(nèi)控監(jiān)督工作對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部崗位自律、規(guī)范業(yè)務(wù)操作、防范和化解業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的重要作用。

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