胡曉玲， 王艾捷

(西北政法大學 行政法學院， 陜西 西安 710063)

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確提出“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”[1]39。 自此， 合署辦公的體制模式在全國范圍內(nèi)開始普遍推行。 在全面推進依法治國的大環(huán)境下， 尤其值得圈點并備受關注的是紀委與監(jiān)委合署辦公， 其貫徹“一套工作機構、 兩個機關名稱”的運作方案， 把黨的紀檢職能和國家的監(jiān)察職能協(xié)調起來， 意圖監(jiān)督行使公共權力的公職人員， 構建起嚴密高效的反腐倡廉監(jiān)督體系。 在這樣的變化下， 原來的“黨紀反腐和司法反腐”演變?yōu)椤包h紀反腐、 監(jiān)察反腐和司法反腐”三者并列的格局。[2]紀委與監(jiān)察委合署辦公勢必會引起一系列思考， 本文選取黨紀與國法這一對范疇， 在剖析其微觀層面關系的基礎上， 立足現(xiàn)實中“兩委”合署辦公體制下處理兩者關系所產(chǎn)生的問題， 倡導要遵循紀法銜接與紀法分開的原則， 并試圖提出具體有效的協(xié)調構建方案， 以促成監(jiān)察體制改革的不斷深化推進。

1 黨紀與國法為何要進行有效銜接

實踐中， 執(zhí)紀與執(zhí)法分別依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律， 紀檢監(jiān)察合署辦公后， 倘若黨紀國法不實現(xiàn)有效銜接， 執(zhí)紀與執(zhí)法必會造成混亂。 強調黨紀與國法要進行有效銜接， 主要基于以下原因：

1.1 部分監(jiān)督對象具有重合性

“兩委”合署辦公體制下， 紀委與監(jiān)察委共同行使監(jiān)督職能， 在辦案過程中， 兩者雖合署辦公， 但仍需要各司其職， 對違紀與違法的公職人員分別進行處理。 具體而言， 從監(jiān)督對象的身份來看， 大致可劃分為三種類型： 第一種是具有黨員身份的公職人員， 第二種是非黨員的公職人員， 第三種是非公職人員的普通黨員。 其中， 非黨員的公職人員屬于監(jiān)察機關監(jiān)督的對象， 非公職人員的普通黨員屬于紀檢機關監(jiān)督的對象， 但是對于具有黨員身份的公職人員， 就涉及到紀檢機關與監(jiān)察機關同時介入調查的問題。 當一個具有黨員身份的公職人員涉嫌違法犯罪時， 紀委與監(jiān)委需分別依照黨紀和國法進行處理， 在這時， 紀檢監(jiān)察機關在同時介入案件的情況下如何順利查辦案件， 就涉及到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接問題。

1.2 目標追求具有一致性

“兩委”合署辦公以構建“不敢腐、 不能腐、 不想腐”的黨和國家監(jiān)督體系為目標， 紀委檢查和監(jiān)委監(jiān)督在指導思想、 基本原則上高度一致， 目的在于提升黨和國家的治理能力。 因此， 要把黨紀與國法貫通起來， “在實現(xiàn)黨紀管住‘好黨員’到‘階下囚’空白地帶的同時， 監(jiān)察法管住‘好公職人員’到‘階下囚’間的廣闊領域”[3]， 要統(tǒng)籌協(xié)調， 健全黨領導的反腐敗工作體系， 健全并進一步完善國家的監(jiān)督體系， 實現(xiàn)對行使公權力的公職人員的監(jiān)督全覆蓋。

1.3 辦案流程具有協(xié)作性

“兩委”合署辦公在“一套人馬、 兩塊牌子”的工作體制下運作， 紀檢監(jiān)察機關在面臨同時辦案的情況下， 紀委執(zhí)紀與監(jiān)委執(zhí)法間如何實現(xiàn)程序銜接成為一個重要問題。 實踐中違紀違法常常雙立案， 同步進行調查， 然而， 紀委與監(jiān)委在處置主體、 處置依據(jù)、 處置方式等方面要求殊有不同， 對案件的處理流程、 操作步驟、 審批權限、 審批程序等方面的要求也不盡相同， 此時， 黨紀和國法如何實現(xiàn)程序上的協(xié)作， 避免出現(xiàn)辦案環(huán)節(jié)規(guī)定不明確甚至彼此沖突的情形， 確保紀委與監(jiān)委在辦案時相互協(xié)調、 相互配合， 分工協(xié)作， 在極大程度上考驗著黨紀與國法的銜接程度。

1.4 紀委執(zhí)紀有時既“依紀”也“依法”

根據(jù)2018年新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第4條第3項之規(guī)定， 對黨組織和黨員違反黨紀的行為“應當以事實為依據(jù)， 以黨章、 其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為準繩”， 這表明紀檢機關在作出黨紀處分時， 其適用依據(jù)仍需與國法相結合。 例如， 在實踐中， 有“斷崖式降級”的處分方式， 它是對違紀黨員干部在撤銷黨內(nèi)職務的同時， 給予行政降級， 這種處分的決定一般是由紀委作出。 根據(jù)前述條例第8條之規(guī)定， 對黨員的紀律處分包括五種， 分別為“警告、 嚴重警告、 撤銷黨內(nèi)職務、 留黨察看、 開除黨籍”， 此條規(guī)定并無降級的處分類別； 而根據(jù)2018年修訂后的現(xiàn)行《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)第62條的規(guī)定， 對于公務員的“處分分為： 警告、 記過、 記大過、 降級、 撤職、 開除”， 顯而易見， 斷崖式降級的處分決定， 紀委并不是依據(jù)黨規(guī)作出， 而是依據(jù)《公務員法》作出的。 可見， 實踐中， 紀委在作出處分決定時， 除了依照黨內(nèi)法規(guī)外， 有時還會參照國家法律的規(guī)定， 這也顯示出“紀委執(zhí)紀難以完全區(qū)分黨紀與國法的界線， 仍需要結合政紀處分進行黨紀處罰”[4]。

2 黨紀與國法關系之合理厘定

強調黨紀與國法要進行有效銜接， 絕不意味著黨紀等同于國法。 黨紀與國法是兩個不同的概念， 其內(nèi)涵、 性質并不相同， 因此， 在注重二者銜接的同時， 仍要明確二者的界限， 彼此絕不能相互替代。 黨的紀律之所以要與國家法律進行劃界， 至少是基于以下因素的考量：

2.1 黨紀與國法的區(qū)界及具體協(xié)調

合署辦公體制下， 強調要進行紀法銜接， 然而， 黨的紀律是規(guī)范黨組織和黨員同志的準則， 是黨組織和全體黨員必須遵守的黨的內(nèi)部行為準則， 其體現(xiàn)的是黨的宗旨； 而國家法律則是調整公民、 法人或其它組織之間關系的行為規(guī)范， 體現(xiàn)的是國家的意志。 黨紀與國法在性質上始終不同， 黨紀屬于政治規(guī)范； 而法律則屬于國家規(guī)范。 二者分屬于不同的規(guī)范體系， 黨紀不是法律的外延， 法律也不是黨紀的附屬， 黨紀并不等同于國法， 他們在各自的調整領域發(fā)揮著作用， 所以不能簡單地將二者等同對待。

毋庸置疑， 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是治國理政的依據(jù)， 二者的相容共存是建設社會主義法治國家的客觀所需。 從一定意義上講， 黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是在相互博弈中共同發(fā)展的， 這種博弈既不是“零和”也非“負和”， 而是追求和諧共生、 共同促進法治發(fā)展的“正和”[5]。 因此， 在協(xié)調彼此關系時， 要以“保證黨規(guī)黨紀體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求， 保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一”[6]為原則， 把握好法治的內(nèi)在規(guī)律， 同時結合黨內(nèi)治理法治化、 依法執(zhí)政的實踐， 根據(jù)二者不同的屬性特質， 在宏觀層面構建二者相容體系， 力求兩個體系相輔相成； 在微觀層面， 嚴格遵循黨紀國法在不同領域的具體規(guī)則設定權， 恪守法律保留和政黨自治原則， 讓兩個體系在各自調整的范圍內(nèi)發(fā)揮作用， 從而達到相容共存。

在具體的條文規(guī)范設定上， 盡可能做到彼此無矛盾且有連貫性。 首先， 黨內(nèi)法規(guī)須同憲法、 法律相一致， 黨規(guī)國法在具體內(nèi)容的設定上不應相互沖突； 其次， 完善的規(guī)則體系要求規(guī)范設定的行為具有連貫性， 即條文須為被調整對象設定連貫的行為指引， 此種指引并不一定需要在同一部規(guī)范或同一條文中實現(xiàn)， 可由不同規(guī)范體系形成。 具體而言， 國家法律對于黨內(nèi)法規(guī)具體適用原則等已作出規(guī)定的， 黨內(nèi)法規(guī)就不宜再作出重復規(guī)定， 但可就法律的原則性規(guī)定作出具體的制度設計； 而對于法律尚未規(guī)定， 屬于黨體系調整范圍的， 黨內(nèi)法規(guī)則可作出適用規(guī)定， 對于已超出黨規(guī)調整范圍的， 此時黨內(nèi)法規(guī)就不應“越位”。 黨紀國法彼此間融會貫通， 可為依法治國與依規(guī)治黨提供良好的指引規(guī)范。

2.2 黨紀嚴于國法， 紀在法前

中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨， 一直在用比國家法律更為嚴格的黨規(guī)黨紀來要求自己， 在充分發(fā)揮先鋒模范作用的基礎上， 帶來了執(zhí)政的長期合法性。 對此， 王岐山同志曾指出：“……黨是肩負神圣使命的政治組織， 黨員是有著特殊政治職責的公民?！盵7]黨員因其身份的特殊性， 注定要遵守比普通公民更為嚴格的行為規(guī)范， 黨的各級組織和黨員干部不僅要遵守法律， 還要以更嚴格、 更具體的黨紀來規(guī)范自己。 此外， 黨的紀律不僅約束著黨員、 黨組織的行為， 還調整著黨員的理想信念等思想領域， 而法律只約束表示出來的法律行為。 某一行為雖然沒有觸犯法律， 沒有受到法律的制裁， 但卻有可能違犯黨紀， 受到黨紀處分， 可以說， 紀是嚴于法的。 紀嚴于法， 不是說黨紀處分嚴于國家處罰， 而是說在是否違犯以及是否應受處罰這一層面上， 黨紀的要求要比法律更為嚴格。 黨紀嚴于國法， 決定了黨紀與國法要嚴格區(qū)分， 強調黨規(guī)黨紀嚴于國法， 就是要“把約束所有公民的行為底線和為黨組織和黨員立的規(guī)矩適當區(qū)別開來， 把黨要管黨、 從嚴治黨落到實處”[8]。

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第4條第1項規(guī)定， “把紀律挺在前面， 注重抓早抓小、 防微杜漸”， 這很好地體現(xiàn)出紀在法前、 法為紀基的原則。 正是由于紀律嚴于法律， 所以才要“把紀律挺在前面”。 中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨， 其運作與我國的生存發(fā)展息息相關， 黨紀的實施要嚴于更要先于國家法律， 從這個意義上說， “若黨員觸犯法律， 黨的紀律就必須先于國家法律發(fā)揮作用， 黨內(nèi)審查就應該先于司法介入”[9]。 正如學者所言：“紀律紅線失守， 往往是法律底線失守的預警信號； 法律底線被踐踏， 紀律紅線必然蕩然無存?！盵10]這很好地體現(xiàn)了黨紀先于國法， 具體而言， 在制度層面， 對于法律尚未規(guī)定或尚不具備制定法律條件且不屬于法律保留事項的， 可以首先對黨員提出要求， 在黨內(nèi)先行， 待條件成熟后， 再通過立法向全社會推廣； 在執(zhí)行層面， 紀律注重抓早抓小， 一旦發(fā)現(xiàn)問題及時糾正， 把問題扼殺在萌芽階段， “推動紅臉出汗成為常態(tài)”[11]， 防止黨員干部小錯變成大禍， 而對于已觸犯法律的黨員干部， 紀律先于法律介入， 紀檢機關可在對黨員干部進行黨紀處分后再交由監(jiān)察機關、 司法機關處理。

2.3 黨紀區(qū)界之政治價值

紀律治黨是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和黨建的鮮明特色， 把紀律治黨放在突出的位置， 強調“紀嚴于法” “紀在法前”， 充分彰顯出黨紀治黨的標準比法治的要求更高更嚴。 在過去， 黨紀條例暴露出的紀法不分， 一度使黨紀的特色未得到充分凸顯， 比如， 在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》修改之前， 條例的體例大都參照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定， 內(nèi)容龐雜繁瑣， 與法律出現(xiàn)很多重復， 黨紀特色不明顯， 對違紀行為的界定和處分帶有濃厚的刑事色彩， 實踐中， 一些職務違法犯罪分子接受黨紀處分之后也未再給予司法處罰， 黨紀代替了國法， 損害了黨的公信力和國家法律的權威。 在前述處分條例修改以后， 一方面， 其去除了與國家法律重合的地方， 一定程度上緩解了紀法不分的問題， 另一方面， 又把嚴肅的政治紀律和政治規(guī)矩凸顯出來， 并對其加以了具體化規(guī)定， 從而使得黨紀特色更加鮮明， 凸顯出黨的組織意識、 政治意識和規(guī)矩意識。

客觀而言， 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既相互銜接， 又相互區(qū)別， 二者都是治國理政的規(guī)范依據(jù)。 正確認識紀法關系， 應“跳出‘國家法中心主義’和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢， 立足于中國的政治現(xiàn)實， 從國家治理現(xiàn)代化的高度， 遵循國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、 黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的原則”[12]。

3 合署辦公體制下協(xié)調紀法關系存在的問題

在厘清黨紀與國法關系的基礎上， 可以看出黨紀與國法是辯證統(tǒng)一的， 面對二者， 既要實現(xiàn)紀法分開， 又要做到紀法有機銜接。 實踐中， 在“兩委”合署辦公體制下， 妥善協(xié)調紀法關系至少存在下述問題：

3.1 紀法銜接層面存在的問題

監(jiān)察委員會的正式成立， 意味著監(jiān)察體制的重大改革， 然而， 黨政合署并非簡單的機構重組和人員整合， 必須在人員之間的有機融合、 工作思維方式上的重大改變及工作程序的良好銜接上狠下功夫。 目前， 我國構建協(xié)調統(tǒng)一的紀法銜接體制仍困難重重：

3.1.1 紀法的銜接力度仍不夠

如前所述， 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分別對執(zhí)紀與執(zhí)法進行了規(guī)定， 但在實際操作中， 紀法卻沒有形成一套統(tǒng)一的運作規(guī)范， 同時， 紀法對于案件處理流程、 操作步驟、 審批權限、 審批程序、 辦案環(huán)節(jié)等內(nèi)容的規(guī)定不夠細化， 有時還會存在沖突。 例如， 在辦案時間的規(guī)定上， 《中華人民共和國監(jiān)察法》第28條規(guī)定， “批準決定應當明確采取技術調查措施的種類和適用對象， 自簽發(fā)之日起三個月以內(nèi)有效”， 第43條規(guī)定監(jiān)察機關采取留置措施， “留置時間不得超過三個月”； 而在2019年1月由中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第21條則規(guī)定， “處置意見應當在收到問題線索之日起1個月內(nèi)提出”， 第55條規(guī)定， “審理工作應當在受理之日起1個月內(nèi)完成”。 由此可見， 《監(jiān)察法》和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》分別對執(zhí)法執(zhí)紀的辦案時間做出了不同規(guī)定， 這就可能會產(chǎn)生監(jiān)委與紀委在具體個案處理中， 出現(xiàn)搶占辦案時間的沖突問題。

3.1.2 工作人員的內(nèi)部融合有待提高

新設監(jiān)察委的工作人員大多是由檢察系統(tǒng)及行政系統(tǒng)中的相關人員轉隸而來， 這些人員具有豐富的工作經(jīng)驗， 有利于促進監(jiān)委組織系統(tǒng)盡快運轉起來， 但是， 在合署辦公體制下， 由于紀委作為黨的工作部門， 傳統(tǒng)定位為政治機關， 紀委工作人員長期從事工作的性質， 使得其辦案思維在邏輯上偏向于“政治性”， 而從檢察院轉隸的人員， 其長期從事司法工作， 在辦案思想理念上更傾向于從法律層面思考， 偏向于“法律性思維”。 源于此， 二者在處理具體問題的角度上， 往往存在分歧， 甚至出現(xiàn)爭議， 各自固有的思維模式如何協(xié)調， 如何實現(xiàn)有機統(tǒng)一， 成為融合中的難點。

不管是原紀委的工作人員， 還是由檢察院轉隸而來的工作人員， 這些人員都有一個統(tǒng)稱的名字——紀檢監(jiān)察干部。 紀檢監(jiān)察干部在“兩委”合署辦公之后， 履行著同樣的職能， 擁有相同的身份， 只是分屬的工作部門和工作分工不同， 但員額檢察官、 檢察官助理與原紀檢監(jiān)察干部之間工資待遇卻存在很大差別。[13]轉隸后三者的工作性質、 工作職能一致， 但是卻長期存在同工不同酬的情況， 這勢必會影響到工作人員工作的積極性。

3.1.3 監(jiān)察法與其他法律的銜接問題

在修改《中華人民共和國憲法》和制定《中華人民共和國監(jiān)察法》之后， 黨紀與國法得到了一定程度的銜接， 但不限于此， 監(jiān)察立法體系與其他法律的銜接也需得到重視， 如與刑法、 刑事訴訟法、 行政法等法律的銜接力度仍需加強。

首先， 監(jiān)察法與憲法如何實現(xiàn)銜接過渡。 憲法作為國家的根本大法， 是所有規(guī)范制定的依據(jù)和淵源， 除了黨規(guī)黨紀不能與憲法相沖突外， 監(jiān)察法的制定也應“于法有據(jù)”。 但是， 目前不管是監(jiān)察法還是其相關配套法律文件， 在與憲法的銜接上還存在問題： 如2019年10月8日全國人大審議的《公職人員政務處分法(草案)》， 第30條規(guī)定了公職人員不應散布的言論， 而《憲法》35條則規(guī)定了公民有言論自由， 那么在這一方面， 言論自由的尺度如何確定？裁量基準如何進行協(xié)調？諸如此類的問題還需繼續(xù)深入研究。

其次， 監(jiān)察法與刑法、 刑事訴訟法的銜接還有待完善。 監(jiān)察法的法律條文有時規(guī)定太過簡略， 特別是在與刑事訴訟法這一法律的區(qū)別銜接上， 很多條文的規(guī)定都過于簡單， 這雖然有利于經(jīng)濟立法， 但在具體適用上則會導致條文過于簡略而無所遵循， 例如， 在對證據(jù)種類的規(guī)定上， 《監(jiān)察法》第33條規(guī)定證據(jù)種類的立法模式采用“等”的形式， 那么， 這就會產(chǎn)生一個問題： 在刑事訴訟法中規(guī)定的證據(jù)比如筆錄類證據(jù)在監(jiān)察法中卻未明文規(guī)定， 這一類證據(jù)“既沒有明確的法律行為內(nèi)容， 也沒有明確的證據(jù)種類身份”[14]， 在監(jiān)察調查中能否繼續(xù)采用就成為一個問題。 除此之外， 監(jiān)察法中某些名詞的理解與刑事訴訟法也不同， 例如， 在立案這一問題上， 《監(jiān)察法》第39條第1款規(guī)定， “經(jīng)過初步核實， 對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪， 需要追究法律責任的， 監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)”， 由此可知， 監(jiān)察委啟動立案程序， 要以涉嫌職務違法犯罪為前提， 然而， 這里所說的“違法犯罪”， 并不是刑法意義上的觸犯刑法構成犯罪， 它是特指職務違法和職務犯罪這兩種情況， 而這里所提到的“追究法律責任”， 也不是通常我們所理解的刑事責任， 而是涉嫌職務違法所要承擔的法律責任。 在監(jiān)察法中， 涉嫌違法就構成監(jiān)察立案的條件， 但此處又沒有與刑事立案程序進行合理過渡的規(guī)定， 這就會導致程序上出現(xiàn)不一致， 非常不利于實踐中紀檢監(jiān)察工作與司法工作的有機銜接。

最后， 監(jiān)察法與行政法律體系的銜接融合需要繼續(xù)研究。 由于監(jiān)察機關行使的監(jiān)察權， 其性質本身就“介于行政監(jiān)察權與刑事偵查權”[15]中間， 它不屬于行政監(jiān)察權或刑事偵查權， 而是一種新的權力； 雖然監(jiān)察權不同于上述兩權， 但其在處理某些問題時卻與這兩種權力無異， 如在對公務員的處分上， 其性質就類似于行政處分。 此外， 隨著監(jiān)察法的頒布， 《行政監(jiān)察法》被廢止， 那么， 國務院一系列涉及行政監(jiān)察的法規(guī)條款是否繼續(xù)發(fā)生效力呢？假使國務院的其他規(guī)章決定繼續(xù)有效存在， 在具體適用上， 如何與監(jiān)察法實現(xiàn)協(xié)調配合， 當下也并未有相關明確規(guī)定， 上述這些都還有待于學人進一步的深入研究。

3.2 實現(xiàn)“紀法分開”存在的障礙表現(xiàn)

除了紀法銜接存在問題之外， 我國“紀法分開”原則也沒有得到很好的落實。 近年來， 隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作兩個五年規(guī)劃的穩(wěn)步推進， 通過出臺及修訂黨規(guī)黨紀， 黨規(guī)體系得到了相當程度的充實完善， 尤其是通過將黨紀與國法重復內(nèi)容的刪除， 極大程度彰顯出黨規(guī)黨紀的政治紀律與規(guī)矩性， 解決了紀法不分的問題， 然而， 面對具體案件， 實踐中仍存在紀法混同的現(xiàn)象。

3.2.1 “紀法分開”理念尚未得到很好地貫徹

實現(xiàn)“紀法分開”， 一方面要求紀檢監(jiān)察干部對黨紀與國法的概念、 適用范圍和處理方式等有明確的認識， 能夠分清紀法的界限； 另一方面， 在實際工作中要切實貫徹“紀法分開”的理念， 將其貫穿于紀檢監(jiān)察辦案全過程。 然而， 在實際政治生活中， 紀委執(zhí)紀存在對紀律與法律的區(qū)分仍然不到位的現(xiàn)象， 如一些地方的紀委在通報時， 仍然使用“涉嫌(嚴重)違紀違法”的舊有表述， 這不僅體現(xiàn)出紀委在執(zhí)紀時沒有辨明紀法關系， 也說明了“紀法分開”理念成為紀檢監(jiān)察機關和紀檢監(jiān)察干部的普遍認識還需要一段時間。

3.2.2 紀委既執(zhí)紀又執(zhí)法

如前所述， 紀委監(jiān)察委合署辦公后， 紀委負責處理黨員、 黨組織違紀行為， 監(jiān)察委負責處置公職人員違法問題， 二者雖合署辦公， 但仍各司其職， 各自在自己職責范圍內(nèi)履職。 然而， 在實踐中， 存在紀委不僅審查黨員干部是否違犯黨紀政紀， 而且審查其是否違法乃至犯罪的現(xiàn)象， 甚至是， 只注重緊盯違法犯罪問題線索， 卻沒有把違反政治紀律和政治規(guī)矩、 違反中央八項規(guī)定精神等違紀現(xiàn)象作為問題線索予以分析排查。 紀委既執(zhí)紀又執(zhí)法的行為， 不僅導致其不能很好地履行紀律檢查職能， 更有越俎代庖之嫌。

3.2.3 處理方式上存在以法代紀或以紀代法

在面對涉嫌同時違法違紀的情況時， 紀委要根據(jù)黨規(guī)對違紀人員進行處分， 監(jiān)察委需要根據(jù)國法對違法人員進行處置， 兩者應是并行關系， 然而， 實踐中仍存在以法代紀或以紀代法的現(xiàn)象。 由于缺乏外部的有效監(jiān)督， 紀委對法律問題的處理很少受到質疑， 在面對涉嫌貪污、 賄賂、 濫用職權等違法問題時， 有些紀委只依據(jù)自己對案件的判斷， 獨自作出決定而不事先征求司法機關的意見， 導致在應移送至司法機關而未移送的情況下， 黨紀代替國法進行了處理。 這樣不僅導致違紀違法黨員沒有受到應有的懲戒， 也有損國家法律的權威， 更加不利于社會主義法治社會的建設。

4 合署辦公體制下正確處理紀法關系之路徑建構

在處理紀法關系的問題上， 一些國家黨紀監(jiān)督的做法是黨內(nèi)紀律監(jiān)督組織與國家司法部門的界限涇渭分明。 “黨內(nèi)紀律只處置本黨黨員違反黨紀損害本黨形象的行為， 并不涉及對于其違法行為的審查和處置?！盵16]這種黨紀監(jiān)督和法治監(jiān)督相區(qū)別的設計， 可資借鑒。 當下， “兩委”合署辦公體制下存在的紀法關系， 要厘清紀法的辯證關系， 既實現(xiàn)紀法分開， 又做到銜接統(tǒng)一， 使依規(guī)治黨和依法治國有機協(xié)調、 實現(xiàn)適當?shù)钠胶?。[17]

4.1 實現(xiàn)紀法有效銜接的路徑

4.1.1 立法層面上實現(xiàn)紀法銜接

在立法層面， 應加快對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系協(xié)調上的立、 改、 廢、 釋工作， 保證紀法實施上的銜接。 具體而言： 一是可考慮出臺指導“兩委”合署辦公的專門性文件， 文件可由中央紀委會同國家監(jiān)察委聯(lián)合制定， 將紀委關于案件處理流程的相關黨內(nèi)法規(guī)， 與監(jiān)委辦案流程予以有機整合， 在操作步驟、 審批權限、 審批程序上作出細化規(guī)定， 完善常規(guī)業(yè)務工作的流程設計。 二是對黨內(nèi)法規(guī)進行清理， 將其中與監(jiān)察體制改革精神不相符的規(guī)范， 予以適時修訂或廢止， 從而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與《中華人民共和國監(jiān)察法》在文本層面的“紀法銜接”。 三是對現(xiàn)實仍難以解決的規(guī)范沖突作進一步深入研究， 對黨紀與國法相矛盾沖突的地方， 繼續(xù)進行探析， 努力找到平衡點， 完善紀法銜接體系。 例如， 對于公民的人身保護以及人格尊嚴保護這一問題， 是否可以因公職人員具有黨員身份就默認其放棄了普通公民所享有的諸如言論、 人身自由的權利， 從而得出直接適用黨內(nèi)法規(guī)的結論， 這“無論在憲理法理還是黨建理論層面”， 都應該再做深入探討。

4.1.2 加強人員轉隸后的融合工作

首先， 要加強思想融合。 通過多開展黨員固定活動日、 工會小組集體活動、 業(yè)務學習會及案件討論會等活動， 增強交流感情、 彼此融合思想， 使每個工作人員都有同樣的身份認同和責任擔當意識。 其次， 加強力量融合。 通過組織培訓， 深化廣大年輕干部對全面從嚴治黨的認識， 將法律法規(guī)、 黨紀黨規(guī)融會貫通， 打破知識局限性， 提高隊伍戰(zhàn)斗力。 同時， 紀委部門應為每位新進的干部安排好辦公場所， 實現(xiàn)機關全體人員集中辦公， 強化紀檢監(jiān)察干部在思想層面上的深度融合， 最大程度地提升改革效果。 再次， 加強工作融合。 依據(jù)相關黨紀及國家規(guī)范， 遵照設計出來的執(zhí)紀監(jiān)察工作運行及操作流程圖， 將執(zhí)紀與監(jiān)察業(yè)務相貫通； 面對重大工作問題， 紀委常委會與監(jiān)委委員會可合并討論， 同時對紀檢監(jiān)察工作中出現(xiàn)的疑難問題共同進行研究討論， 這樣不僅可使黨在反腐敗工作中實現(xiàn)集中統(tǒng)一領導， 也大大提高了工作效率。 最后， 建議盡快研究出臺監(jiān)察官制度， 在資格準入、 等級待遇等方面進行統(tǒng)一規(guī)定， 保證紀檢監(jiān)察干部在工作中受到平等對待。 同時， 國家要加強日常工作的監(jiān)督管理， 提高紀檢監(jiān)察干部的辦事能力和辦事效率， 建立一支專業(yè)化、 正規(guī)化、 高效化的紀檢監(jiān)察干部隊伍。

4.1.3 注重監(jiān)察法與其他法律的銜接

在立法上， 除了妥善處理黨紀與國法的關系外， 國家還應認真對待監(jiān)察法與憲法、 刑法、 刑事訴訟法、 行政法等其他法律的關系。

首先， 應注重監(jiān)察法與刑法、 刑事訴訟法的銜接。 由于監(jiān)察法調查的對象同是違反刑法的犯罪分子， 紀檢監(jiān)察機關在對其進行調查處分之后， 需移送司法機關處理。 此時， 就涉及到監(jiān)察法與刑法、 刑事訴訟法的銜接配合： 一方面， 從程序上看， 要實現(xiàn)監(jiān)察程序與司法程序的對接。 《憲法》第127條規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件， 應當與審判機關、 檢察機關、 執(zhí)法部門互相配合， 互相制約”， 因此， 要注重完善監(jiān)察機關與司法機關銜接配合的程序法律規(guī)范， 做好案件調查起訴的橋梁對接， 確保實務中能流暢運轉。 另一方面， 要實現(xiàn)實體法上的銜接配合， 這種銜接不僅僅是法律文本上的銜接融合， 還包括“《監(jiān)察法》的規(guī)定與刑事法理的銜接”[18]， 例如， 在立案問題的銜接上， 國家應對專有名詞作進一步解釋。 此外， 要進一步明確立案的條件， 對職務違法犯罪的嚴重程度加以細化， 對一般違法案件規(guī)定可以不立案而作出處理， 對涉嫌嚴重職務犯罪的國家工作人員， 可以適用刑事立案程序。 在這種運作模式下， 監(jiān)察立案與刑事立案得到一定程度的融合， 可有效協(xié)調監(jiān)察與紀檢間的關系， 有利于提高查辦職務違法和職務犯罪的效率， 為案件的處理留出更大的政策空間。[19]

其次， 結合行政監(jiān)察法律體系對現(xiàn)有的監(jiān)察法體系進行合理的調適。 監(jiān)察法的出臺標志著國家反腐體系的長足發(fā)展， 但僅依靠紀檢監(jiān)察部門的反腐工作， 顯然不足以達到反腐倡廉的最佳效果， 在肯定紀檢監(jiān)察機關對反腐工作產(chǎn)生積極作用的同時， 也不能忽視其他機關對反腐工作所產(chǎn)生的功能。 因此， 要與其他部門通力合作， 在規(guī)范層面對已有的監(jiān)察法體系進行一定的調適： 首先， 對監(jiān)察體制改革前已有的行政監(jiān)察法律體系進行梳理， 根據(jù)各規(guī)范的法律位階、 調整內(nèi)容等進行分類。 其次， 通過梳理對比， 對與現(xiàn)行監(jiān)察體制不相適應的行政監(jiān)察法律規(guī)范及時廢止； 對權力機關制定的法律規(guī)范， 應加強適用； 對非專門性的監(jiān)察法律規(guī)范， 可視情況作具體修改， 使之與《監(jiān)察法》的配套要求相適應。 只有這樣， 才能保證現(xiàn)有監(jiān)察體系既具有完整性， 又具有針對性。

最后， 推動監(jiān)察法律體系的完善。 《監(jiān)察法》是監(jiān)察體制改革的基礎性法律， 為了推動體制改革， 使監(jiān)察法落地生根， 國家還需完善監(jiān)察法的其他配套法律， 使之得以體系化構建。 例如， 對于監(jiān)察法規(guī)定較為模糊的內(nèi)容， 予以進一步規(guī)定， 如法條第15條規(guī)定的監(jiān)察范圍當中的“從事管理的人員”具體包括哪些人員， 第22條規(guī)定的采取留置措施的前提條件之一“仍有重要問題需要進一步調查”中的“重要問題”具體指哪些情形， 等等。 國家要及時關注監(jiān)察法的實施情況， 通過各種渠道收集其運作中所反映出來的問題， 不斷總結經(jīng)驗， 必要時作解釋或予以修改完善， 以提高其實操性。 此外， 要健全完善相關實施細則， 加強監(jiān)察法與其他法律之間、 監(jiān)察委與其他國家機關之間、 監(jiān)察工作與司法工作之間的有效銜接， 提高懲治腐敗的效率， 真正把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

4.2 有效貫徹“紀法分開”

在實現(xiàn)紀法有效銜接的同時， 也要注重貫徹“紀法分開”。 實現(xiàn)“紀法分開”， 可從以下幾個方面進行：

4.2.1 明確黨內(nèi)法規(guī)的地位， 完善黨規(guī)體系建設

首先， 國家應當“在憲法上給予黨一個明確的定位”[20]， 這樣， 黨所制定的黨規(guī)黨紀就有了形式上的基礎性依據(jù)， 在憲法層面明確黨規(guī)的地位之后， 就可對黨規(guī)的整個體系予以描繪勾勒， 有助于更好地明確黨內(nèi)法規(guī)在整個社會主義法治體系中的地位， 厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系。

4.2.2 細化黨規(guī)黨紀， 明確紀法邊界

“制度不在多， 而在于精， 在于務實管用， 突出針對性和指導性， 如果空洞乏力， 起不到應有的作用， 再多的制度也會流于形式?！盵21]18因此， 國家對黨規(guī)黨紀要予以細化， 避免太多原則性的、 浮于表面的規(guī)定， 要對黨紀的制定主體、 調整對象、 權利義務范圍等作出具體的規(guī)定， 要明確黨紀適用的條件、 領域， 等等。 在具體執(zhí)紀時， 要堅持“紀法分開”， 精準把握黨紀與國法彼此的邊界， 對紀律審查、 職務違法犯罪調查的標準、 流程、 細節(jié)， 調查措施的使用， 紀律與法律條款的適用是否準確等， 要切實認真對待。

4.2.3 “兩委”各司其職， 杜絕“越俎代庖”

“兩委”協(xié)同辦案時， 紀委與監(jiān)察委分別依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律執(zhí)紀執(zhí)法， 屬于紀委工作范圍的由紀委處理， 屬于監(jiān)委工作范圍的由監(jiān)委處置， 在違紀違法雙立案的前提下各司其職， 如果在案件同步調查時， 紀檢部門應負責審查違紀行為， 監(jiān)察部門負責審查職務違法犯罪行為， 形成兩個小組分工協(xié)作的模式， 在案件調查結束后， 應將違紀問題與涉嫌職務違法犯罪問題， 形成兩套卷宗分別處理， 杜絕既執(zhí)紀又執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

4.2.4 厘清紀法分開的懲戒方式

當前， “紀”的懲戒方式包括黨紀處分和組織處理， 其中， 黨紀處分是對黨員以及黨組織違紀行為給予的處分， 而組織處理是黨組織對涉嫌違犯黨紀的黨員干部進行崗位調整等的組織措施。 “法”的懲戒方式包括政務處分和司法處理， 其中， 政務處分是監(jiān)察機關依照《中華人民共和國監(jiān)察法》及《公職人員政務處分法(草案)》等對公職人員作出的處分， 而司法處理是法院對違法犯罪分子所做的處理。 黨紀處分、 組織處理、 政務處分和司法處理都是懲戒方式， 但其存在的法律依據(jù)、 實施主體、 適用對象、 處罰時限和處罰形式各不相同， 因此， 在案件處理中， “兩委”必須認真區(qū)分判斷， 才能做到處理得當。 具體而言： 組織處理一般由紀檢機關與組織(人事)部門共同決定。 根據(jù)中紀發(fā)[2008]19號文的精神， 組織處理包括停職、 調整、 免職三種措施， 實踐中， 組織處理還包括批評和教育、 通報批評、 降職、 責令免職等措施。 組織處理與其他三種懲戒方式不同， 其在處罰順序上處于最先階段， 是在黨紀處分、 政務處分等措施作出前先予實施的。 雖然組織處理與其他三種懲戒方式性質不同， 但四種懲戒方式可以結合使用， 例如， 一個犯了錯誤的黨員領導干部， 可能在被調查期間受到組織處理， 在調查結束后同時受到黨紀處分和政務處分， 如果情節(jié)嚴重構成犯罪的， 則還會被移送司法處理。 組織處理也可單獨使用， 例如， 如果違紀事實輕微不足以給予黨紀處分的， 則可單獨采取組織處理的方式。 組織處理的運用不僅有利于教育、 懲戒黨員干部， 警示其他干部， 也有利于增強政治和社會效果。

就政務處分而言， 根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第45條第2項之規(guī)定， 政務處分的種類包括“警告、 記過、 記大過、 降級、 撤職、 開除”等形式， 其與黨紀處分的根本區(qū)別在于黨紀處分針對違紀行為作出， 而政務處分針對違法行為作出。 在適用上， 兩種懲戒方式既可分開使用， 也可同時使用， 《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第28條規(guī)定：“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為， 雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的， 或者有其他違法行為， 損害黨、 國家和人民利益的， 應當視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。”黨紀處分與政務處分的有效銜接， 不僅體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察內(nèi)在的一致性及高度的互補性， 也有利于依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一。

5 結 語

國家監(jiān)察委員會作為一個新設國家機關， 其在國家權力體系中的地位毋庸置疑， 在“兩委”合署辦公的政治架構下， 其與黨委紀檢機關如何分工配合， 精誠協(xié)作， 是目前的全新課題。 妥善處理兩者之間的關系， 必然要求一方面要遵循紀法銜接， 另一方面也要貫徹紀法分開的原則， 只有紀法關系做到有機協(xié)調統(tǒng)一， 才能使得紀檢監(jiān)察機關在執(zhí)紀執(zhí)法上彼此涇渭分明， 互不越界， 但在重大問題上又能做到通力配合。 可以說， 紀法關系有機體的建立， 關涉到國家政局的穩(wěn)定， 牽涉反腐長效機制的深入推進， 每一個公法學人對此貢獻自己的智慧， 是時代賦予的重任。