文_陸杰華 劉 芹

（作者單位：北京大學社會學系）

（責任編輯 胡秀榮）

人口老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展的產物，世界正在從有史以來的年輕社會轉向前所未有的新社會形態(tài)，即老齡社會。21世紀是人口老齡化的時代，目前幾乎每個國家都即將或已經(jīng)迎來老齡型社會，老齡化已經(jīng)成為一個全球性且不可逆轉的現(xiàn)象。

聯(lián)合國2019年發(fā)布的《世界人口展望》顯示，預計到2050年，全球人口將從2019年的77億增加至97億，65歲及以上人口比例將增至16%，成為全球增長最快的群體。而中國老年人口占世界總量的1/5，中國人口老齡化關系全球人口老齡化的發(fā)展進程。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年底，我國60歲及以上人口數(shù)量達2.49億，占總人口的17.9%。人口老齡化已成為貫穿我國21世紀的基本國情，積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務。

十九屆四中全會特別強調，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而老齡化作為中國社會的新形勢，其應對需要進一步治理模式和公共政策。因此，老齡社會公共治理是國家治理體系的重要組成部分，應該成為國家治理現(xiàn)代化基本的、重要的組成內容。我國目前仍處于老齡社會的初級階段，應對人口老齡化的制度框架正在初步構建中。而一些發(fā)達國家經(jīng)過多年實踐，在積極應對老齡化方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。不同國家在差異性國情下存在著某些共同的趨勢，我國可借鑒國際經(jīng)驗，從而超前謀劃積極應對人口老齡化中長期制度框架，最終實現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局。

一、從理念到實踐：國際應對人口老齡化的成功經(jīng)驗

伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生技術的進步，西方發(fā)達國家的死亡率和生育率下降，率先開始了人口老齡化進程。進入21世紀以后，由于存在后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展中國家人口轉變雖開始較晚但發(fā)展迅速，人口老齡化呈現(xiàn)出日益加速的趨勢。面對世界范圍內的老齡化問題，國際社會不斷進行著理念更新和實踐探索。

（一）樹立老齡社會形態(tài)的新理念

健康老齡化和積極老齡化。1987年，世界衛(wèi)生大會提出“健康老齡化”的概念，指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時間推遲到生命的最后階段，從而整體提高老年人的健康預期生命和生活質量。國際社會隨后提出了“積極老齡化”的概念，指老年人為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能發(fā)揮最大效應的過程，強調老年人按照自己的需要、愿望和能力參與社會, 同時在需要幫助時能夠獲得充分的保護、安全和照料。積極老齡化將老年人從社會負擔的觀念中解救出來，強調老年人的社會權利，明確老年人的重要作用，如日本提倡的“無齡感社會”。

全生命周期理念。根據(jù)生命歷程理論可知，人生的不同階段是相互關聯(lián)的過程。因此老齡問題絕不是老年人的問題，在應對老齡化的過程中，應該將個體發(fā)展的各個階段聯(lián)系起來加以考慮，在設計老齡社會政策時，不僅要重視老年人的社會保障、照護體制、醫(yī)療服務等方面的內容，還需要關注其他年齡階段人群的良好發(fā)展，從早期奠定未來健康的老齡人口基礎。

超前公共治理理念。由于較多國家剛剛進入老齡型社會，政策發(fā)展落后于人口轉變，以年輕人為主的政策模式已經(jīng)不適用于老齡社會。而社會難以及時做出調整，往往針對不斷涌現(xiàn)的老齡化問題對現(xiàn)今社會治理模式進行修補，導致相關政策呈現(xiàn)滯后性和碎片化的特點。超前公共治理理念要求政策規(guī)劃先于人口轉變，通過預估未來人口結構變化，前瞻性地整合和構建適合于老齡社會的公共政策和管理體系。同時，需要重視整體性治理的理念，強調公共政策的跨功能性和跨部門性，將碎片化的公共政策和管理體系重構為系統(tǒng)性、整體性的治理體系，從而實現(xiàn)各系統(tǒng)資源在應對老齡化過程中的充分統(tǒng)籌。

（二）探索老齡化應對的國別實踐

在積極應對老齡化新理念的指導下，諸多國家旨在探尋適合本國國情的應對老齡化的國別方案，其中實踐經(jīng)驗總結主要體現(xiàn)在以下六個方面。

第一，健全法律法規(guī)體系。為應對老齡化趨勢，許多國家出臺了相關法律文件，并建立老齡化監(jiān)督管理機構，從而保障老年人在社會中享有基本權利，對解決老齡化帶來的各種問題起到綱領性的作用。美國從20世紀40年代逐步出臺多個法律，包括《美國老年法》《禁止歧視老年人就業(yè)法》和《老年人公平法案》等，同時設立老人問題管理署、政府老齡問題顧問委員會等進行老齡問題的監(jiān)督管理。德國于2001年通過《養(yǎng)老保險改革法令》，控制公共養(yǎng)老保險繳付率。英國2006年頒布《就業(yè)平等條例》，允許老年人在身體許可的條件下延長工作年限，不得受到年齡歧視。

第二，出臺相關鼓勵人口增長政策。例如，日本實行“育兒休業(yè)”制度，通過給予父母育兒休假的權利，促進其生育意愿，并于2004年修改《兒童補貼法》，提高補貼范圍、補貼額度和補貼年限。德國給予每個孩子數(shù)目不同的政府補貼。移民是解決人口老齡化的重要舉措，如加拿大政府鼓勵移民，尤其歡迎年輕、學歷高和就業(yè)能力強的人移民加拿大。英國也通過調整移民政策，發(fā)揮外來人口在補充勞動力短缺和延緩人口老齡化中的作用。

第三，改革養(yǎng)老保險制度。經(jīng)過不斷的改革和調整，各國的養(yǎng)老金保障體系逐步由單一支柱向多支柱體系轉變。英國建立多層次的社會養(yǎng)老保障制度，形成比較完善的三支柱養(yǎng)老保障體系，即國家養(yǎng)老金體系、職業(yè)養(yǎng)老金體系和個人養(yǎng)老金體系。與英國類似，美國和加拿大也保持三大支柱的養(yǎng)老保障體系，即社會保障、退休金計劃和個人儲蓄與保險。日本改革了年金制度，將之前的國民年金和厚生年金、共濟年金、職業(yè)年金保險統(tǒng)一起來。韓國的養(yǎng)老保障由公共年金制度（社會保險）和養(yǎng)老保障制度（社會福利）兩部分組成。此外，一些國家也關注弱勢群體的養(yǎng)老保障問題，如德國于2014年改善弱勢群體的公共養(yǎng)老金待遇，上調勞動受限者養(yǎng)老金額度。

第四，重視老齡健康照護。英國為了降低慢病共病概率，提出共病管理政策。新加坡通過老年人參與多領域老年篩查和身體健康測試來識別老年人是否虛弱，以確定中年的風險因素。加拿大實行全民免費醫(yī)療體制，瑞典則設立了專門針對老年人的免費醫(yī)療服務。此外，隨著老年人失能失智的情況逐漸得到重視，各國開始關注建立長期護理保險，以保障老年人的護理需求。目前，國外長期護理保險采用兩種模式，即商業(yè)保險模式和社會保險模式，前者包括美國和法國，后者如日本和韓國。日本從2000年起開始實施長期護理保險制度，為老年人或殘障者提供醫(yī)療、護理及生活相關援助。韓國自2008年起逐步建立起老年人長期護理保險制度，資金來源于長期護理保險費、國庫和國民健康保險公團承擔的經(jīng)費、本人負擔三部分。

第五，開發(fā)老齡人力資源。各國主要是通過改革退休制度，鼓勵老年人就業(yè)等措施實現(xiàn)老齡人力資源的充分利用，一方面可以充分利用老年人繼續(xù)創(chuàng)造社會財富，另一方面延后養(yǎng)老金的領取并延長繳費期，緩解政府的財政壓力。日本政府于2001年將法定退休年齡從60歲提高到65歲，每三年延長一年。2015年，美國將退休年齡延遲至67歲，到了退休年齡可以選擇繼續(xù)工作，退休越晚，能夠領取的養(yǎng)老金越高。在鼓勵老年人就業(yè)方面，美國《反老年人就業(yè)歧視法》規(guī)定用人單位不能在員工福利上歧視老年人。日本設有“銀色人才中心”，向用人單位推薦并派出工作，并出臺一系列支持老年人參與工作的制度安排。

第六，積極發(fā)展老齡產業(yè)。老齡產業(yè)又被稱為“銀發(fā)經(jīng)濟”，是由老年市場需求刺激而形成的產業(yè)，主要包括養(yǎng)老服務產業(yè)、老年用品產業(yè)、老年房地產產業(yè)以及老年教育產業(yè)。老齡產業(yè)的發(fā)展不僅能夠為老年人提供多種服務，也提供了大量的就業(yè)崗位，促進了經(jīng)濟的增長。日本在養(yǎng)老服務業(yè)方面發(fā)展迅速，包括養(yǎng)老機構和設施的開發(fā)建設和護理照料服務的提供等。美國的老年房地產業(yè)發(fā)展迅速，建設了設施齊全、管理先進、服務完備的老年公寓。

二、國際應對老齡化對我國的啟示

由于經(jīng)濟發(fā)展水平和文化觀念的差異，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在社會、人口、教育和科技等多方面存在不同，因此，不同國家具有各自的文化和社會特征，不能簡單地復制其經(jīng)驗，而應該以中國的國情和所處時代為基準對經(jīng)驗進行選擇。2019年11月中共中央、國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）從人、財、物、科技和環(huán)境這五個方面制定政策框架并明確了工作任務。以《規(guī)劃》的政策體系為中心，通過借鑒國際經(jīng)驗，未來我國可以在以下六個方面進一步完善老齡社會公共治理體系。

一是創(chuàng)新老齡思維，優(yōu)化社會氛圍。首先，在積極老齡化的理念下，重塑老齡社會新思維。適時重新定義老年和老齡化，將老齡社會視為一種正常發(fā)展的社會形態(tài)，改變全社會對老年人的消極觀念，鼓勵老年人積極融入社會，為社會創(chuàng)造價值。其次，強調應對老齡化問題的全社會責任感。老齡化不只是老年人的問題，僅通過保障老年人的養(yǎng)老權益和提升公共服務無法充分應對老齡化導致的社會問題。積極應對老齡化需要社會主體共同參與，在全人口全生命周期中建立完備的治理體系。最后，發(fā)揚中國傳統(tǒng)敬老愛老文化，確立家庭在老齡化應對中的角色，進一步強調中國式養(yǎng)老倫理的重要性。

二是超前整體治理，完善治理格局。超前公共治理理念要求政策規(guī)劃先于人口轉變，通過預估未來人口結構變化，前瞻性地整合和構建適合于老齡社會的公共政策和管理體系。同時，重視整體性治理的理念，打破部門差異格局，將碎片化的公共政策和管理體系重構為系統(tǒng)性、整體性的治理體系，從而實現(xiàn)各系統(tǒng)資源在應對老齡化過程中的充分統(tǒng)籌。在老齡社會治理過程中，中國政府主要起管理和引導的作用，責任重大。政府通過強大的組織能力完成資源配置及統(tǒng)籌監(jiān)督，并確保社會組織和個體參與公共治理并發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)“政府主導，多元共治”的老齡社會公共治理理念。

三是重視財富儲備，提高社會保障。通過國際經(jīng)驗可知，國家的經(jīng)濟儲備越高，應對老齡問題的成效越好。例如，日本、瑞典和加拿大實現(xiàn)免費醫(yī)療，極大減輕了社會和家庭的負擔。德國、芬蘭、日本等通過給予兒童補貼的方式鼓勵生育，這也需要強大的財力支持。經(jīng)濟發(fā)展是政策實施的前提，積極應對老齡化的各方措施均需要強大的財力支持，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療照護、社區(qū)養(yǎng)老資源等?！兑?guī)劃》提到，堅持夯實應對老齡化的社會財富儲備，通過擴大總量、優(yōu)化結構、提高效益，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口老齡化相適應。

四是探索長護制度，突出健康維護。要進一步完善醫(yī)療體制建設，減輕老年人的就醫(yī)負擔，解決“看病難，看病貴”的問題。同時建立和完善從一級預防到三級預防的全方位、綜合、連續(xù)的老年健康服務體系，實現(xiàn)老年人全生命周期的持續(xù)照護。此外，隨著老年人的預期壽命持續(xù)增加，失能失智問題愈發(fā)嚴重，需要確保老年人在喪失日常生活能力、年老患病或身故時獲得護理保障和經(jīng)濟補償。我國自2016年開始試點，初步形成了“政府主導、社會化經(jīng)辦、市場化服務供給”的基本格局，但是仍然在籌資、推廣、服務等多方面存在問題，需要繼續(xù)堅持探索長期護理保險制度。

五是挖掘人力資源，發(fā)展老齡產業(yè)。首先，通過法律法規(guī)的制定，保障老年人群工作的合法權益不受損害。其次，改革退休制度，調整退休年齡的同時修訂退休金發(fā)放相關辦法，延長繳納年限的同時延遲領取。但是需要注意，退休制度和養(yǎng)老金的改革不僅影響當下，也對未來步入老年的群體產生重要影響，因此需要結合國情循序漸進，“一刀切”容易導致民眾對未來的恐慌，例如2019年法國民眾因反對政府的退休改革而出現(xiàn)大規(guī)模罷工。最后，積極發(fā)展老齡產業(yè)，不僅能夠充分激發(fā)老年人的消費潛力，解決老年人的需求問題，也能夠進一步增加勞動崗位，促進第三產業(yè)的進一步發(fā)展。

通過借鑒發(fā)達國家的豐富經(jīng)驗，基于中國思考，立足中國特色，盡早完成我國積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃的目標，實現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局

六是立足中國特色，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。中國已經(jīng)開啟中國特色社會主義新時代，堅持黨的領導，堅持以人民為中心，國家綜合實力空前強大，主動引領世界發(fā)展潮流。中國具有強大的人民政府，其制度優(yōu)勢、組織能力和監(jiān)管能力能夠保障應對老齡化措施的切實推進。同時，中國具有悠久的傳統(tǒng)敬老愛老文化，便于構建良好的老齡社會氛圍。此外，中國應充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，由于進入老齡社會的時間不到20年，還處于老齡社會初級階段，因此可以充分借鑒其他國家的相關經(jīng)驗并規(guī)避風險。

總的來說，隨著我國人口老齡化進程逐漸加快，需要盡早建立適用于老齡社會的公共治理制度框架和政策體系。通過借鑒發(fā)達國家的豐富經(jīng)驗，基于中國思考，立足中國特色，盡早完成我國積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃的目標，實現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局。