師慧茹

（上海師范大學(xué) 上海市 200000）

突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其突發(fā)性強(qiáng)、不確定性強(qiáng)、傳染性強(qiáng)的特點(diǎn)給中國(guó)乃至全球帶來(lái)了重大損失，為我國(guó)應(yīng)急管理體系帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。現(xiàn)有條塊分割體制下應(yīng)急力量向社區(qū)下沉，社區(qū)成了抗擊突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要陣地和“第一響應(yīng)人”。本文從條塊關(guān)系的視角下出發(fā)，描述社區(qū)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制、存在的問(wèn)題以及優(yōu)化建議，為完善我國(guó)基層治理體系奠定基礎(chǔ)。

條塊關(guān)系視角下社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀與機(jī)制

條塊關(guān)系視角下社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀

從理想狀態(tài)來(lái)說(shuō)，“條”對(duì)“塊”應(yīng)該有專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，也有必要支持，“塊”能落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)管理落地，也能為“條”提供信息來(lái)源。“條”與“塊”是有機(jī)結(jié)合的，但在現(xiàn)實(shí)中，條塊關(guān)系理不順的情況比比皆是。

首先，是“條”對(duì)“塊”簡(jiǎn)單攤?cè)蝿?wù)、壓指標(biāo)?；鶎庸ぷ魅藛T在目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于弱勢(shì)地位，這種狀況使基層政權(quán)組織的自主行動(dòng)能力和社會(huì)靈敏度大大降低。諸如“表格抗疫”等官僚主義、形式主義正是這種矛盾的具體體現(xiàn)。

其次，是“條”與“條”之間職能邊界不清，橫向協(xié)同不足，造成互相推諉扯皮，管理縫隙增大。

最后，是“塊”與“塊”的關(guān)系，即社區(qū)之間的橫向聯(lián)系與溝通。如何理順“條”與“條”“條”與“塊”“塊”與“塊”的關(guān)系，是保證社區(qū)治理體系與國(guó)家應(yīng)急管理體系有效對(duì)接的重要基礎(chǔ)。

條塊關(guān)系視角下社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制

黨建引領(lǐng)下的網(wǎng)格化管理機(jī)制。基層黨組織是貫徹落實(shí)黨的路線方針政策的“排頭兵”，發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘的作用。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，全國(guó)各級(jí)黨組織和廣大黨員干部主動(dòng)請(qǐng)戰(zhàn)下沉一線，成立臨時(shí)指揮部，積極開(kāi)展防控知識(shí)宣傳、住戶(hù)人員登記排查、體溫測(cè)量等工作，使群眾感受到黨組織就在身邊；且在黨建引領(lǐng)下織密網(wǎng)格，建立網(wǎng)格化防控體系，構(gòu)建嚴(yán)密的聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

數(shù)字化治理機(jī)制。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用是此次抗擊突發(fā)公共衛(wèi)生事件與2003年抗擊“非典”的顯著區(qū)別，尤其是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)的運(yùn)用。數(shù)字技術(shù)深度融入了此次應(yīng)急處置活動(dòng)之中，“疫情地圖”“健康碼”“在線問(wèn)診”等在應(yīng)急處置中發(fā)揮了重要作用。

條塊關(guān)系視角下社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在的問(wèn)題

基于以上“條塊”關(guān)系的現(xiàn)狀，可以從中歸納出以下四個(gè)問(wèn)題：

其一，權(quán)責(zé)失衡。在權(quán)力下沉中產(chǎn)生了兩個(gè)方面的問(wèn)題，一方面是權(quán)力下沉不足，多為事務(wù)和責(zé)任的下沉。下沉的事務(wù)和職責(zé)超出了社區(qū)自身的承受范圍，使其不堪重負(fù)；權(quán)力下沉不充分，既有權(quán)力的分散化削弱了社區(qū)治理的組織化力量，社區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)權(quán)力的僵化，與群眾工作需要的彈性與靈活性之間的張力不斷加大。另一方面是權(quán)力的過(guò)度下放，上級(jí)部門(mén)在向社區(qū)“賦權(quán)”的過(guò)程中沒(méi)有掌握好度，將街道當(dāng)作“筐”，存在過(guò)度下放的問(wèn)題。權(quán)力的下沉不足與過(guò)度下沉使街道陷入權(quán)責(zé)失衡的困境。

其二，職責(zé)模糊。“條線下沉”要求社區(qū)工作者要與上級(jí)條線部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的對(duì)接，但是社區(qū)工作人員的數(shù)量較少，且條線部門(mén)下沉的分工往往是專(zhuān)業(yè)部門(mén)的分工并不是社區(qū)事務(wù)的分工，這使社區(qū)工作者面臨多重任務(wù)，在沉重而繁瑣的事務(wù)和責(zé)任的壓力下，產(chǎn)生了許多相互推諉、相互扯皮、相互推鍋的現(xiàn)象。

其三，資源獲取困難?！皸l線下沉”改變了社區(qū)獲取資源的方式和渠道，運(yùn)動(dòng)式治理的任務(wù)支持使許多社區(qū)依靠競(jìng)爭(zhēng)獲得專(zhuān)項(xiàng)資源，這種獲取資源的途徑使社區(qū)更加積極主動(dòng)的承擔(dān)各類(lèi)事務(wù)，以至需要更多人力、物力、財(cái)力的支持。但是“條線下沉”缺少權(quán)力和資源的下沉，使社區(qū)陷入資源短缺的惡性循環(huán)。

其四，官僚主義、形式主義盛行。由于事務(wù)和職責(zé)的下沉，使基層工作人員面臨著沉重的工作負(fù)擔(dān)，上級(jí)部門(mén)將任務(wù)下沉至街道，街道再將任務(wù)交給社區(qū)，社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付“文山會(huì)?！钡娜蝿?wù)，但迫于承擔(dān)問(wèn)責(zé)的壓力，往往出現(xiàn)官僚主義、形式主義等問(wèn)題。

緩解條塊關(guān)系矛盾的創(chuàng)新性模式

為化解基層社區(qū)治理中的條塊關(guān)系矛盾，在各地基層社區(qū)治理的創(chuàng)新性實(shí)踐中，產(chǎn)生了以下三種典型模式：

“吹哨報(bào)到”式?！按瞪趫?bào)到”式起源于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)，在理論層面上形成了“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善制”的思路，創(chuàng)造性的回答了“誰(shuí)來(lái)治理、怎么治理”等問(wèn)題。2017年，平谷區(qū)為了擺脫基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)的困境，賦予金海湖鎮(zhèn)黨委對(duì)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的指揮權(quán)，建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。并要求“事不完、人不撤”，北京市委市政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)進(jìn)一步將其提升到了黨建引領(lǐng)基層治理的層面。簡(jiǎn)而言之，“吹哨報(bào)到”式就是通過(guò)整合街道轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)的黨組織，構(gòu)建區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)，使街道擁有對(duì)各類(lèi)“條條”部門(mén)的召集權(quán)、指揮權(quán)和考核權(quán)，打破了條塊分割的困境。為基層治理提供了有力“抓手”，充分發(fā)揮了黨在基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的作用。這種模式有效緩解了條塊矛盾，為基層治理提供新思路，但是“吹哨報(bào)到”式屬于新興模式，一些問(wèn)題暴露不足，其普遍性尚有待考察。

網(wǎng)格化管理式。網(wǎng)格化管理模式施行已久，最早出現(xiàn)在北京市東城區(qū)。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將街道轄區(qū)進(jìn)行劃片分級(jí)，將分布在各部門(mén)的各種資源有機(jī)整合，設(shè)置專(zhuān)職和兼職的網(wǎng)格員優(yōu)化公共服務(wù)。將轄區(qū)包干到人，要求網(wǎng)格員隨身攜帶巡查筆記、手持終端(手機(jī)) 等裝備，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法解決的，拍照后通過(guò) APP 直接上報(bào)指揮中心數(shù)字管理平臺(tái)，由指揮平臺(tái)分派給責(zé)任部門(mén)進(jìn)行處理，處理結(jié)果同步通過(guò)平臺(tái)反饋。網(wǎng)格化管理模式實(shí)現(xiàn)了資源共享和有效協(xié)同，迅速在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。但由于網(wǎng)格化管理系統(tǒng)投資較大，更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的社區(qū)；在治理過(guò)程中，社區(qū)往往扮演著發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的角色，還需區(qū)一級(jí)來(lái)解決問(wèn)題，這其中存在權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題；總的來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化管理模式還需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

權(quán)力下沉式。權(quán)力下沉式是指區(qū)級(jí)政府為緩解基層條塊矛盾，為社區(qū)“賦權(quán)”，將部分行政權(quán)力下沉到街道以解決基層權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。比如在武漢市漢陽(yáng)區(qū)，本著“能下盡下，放管結(jié)合”的原則，按照“一街道一中隊(duì)”的設(shè)置模式，城管執(zhí)法中隊(duì)日常工作由街道辦事務(wù)處管理，業(yè)務(wù)上接受市、區(qū)城市管理執(zhí)法局的指導(dǎo)、檢查與考核。在執(zhí)法隊(duì)員方面，根據(jù)“區(qū)屬、街管、街用”的原則，城管執(zhí)法隊(duì)員的編制關(guān)系保留在區(qū)城市管理執(zhí)法局不變，工資(由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付) 、組織關(guān)系、日常工作安排等全部下放由街道辦事處負(fù)責(zé)管理。這種權(quán)力下沉式治理模式通過(guò)下放行政執(zhí)法權(quán)，有效緩解了街道與區(qū)級(jí)執(zhí)法部門(mén)的“條塊”矛盾，但其中依然存在權(quán)力過(guò)度下放、可調(diào)配資源不足等問(wèn)題。

優(yōu)化條塊關(guān)系的路徑探索

優(yōu)化社區(qū)治理體系，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的基層應(yīng)急管理體系

設(shè)置應(yīng)急管理小組，對(duì)接國(guó)家應(yīng)急管理體系。在街道工作限額內(nèi)整合各部門(mén)的資源與力量，設(shè)立應(yīng)急管理辦公室，與區(qū)級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)相對(duì)接，在區(qū)級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下開(kāi)展社區(qū)應(yīng)急管理工作。居（村）委會(huì)在街道應(yīng)急管理部門(mén)的指導(dǎo)下做好當(dāng)?shù)氐姆罏?zāi)減災(zāi)和應(yīng)急處置工作。

整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)格化治理體系。街道要整合現(xiàn)有資源和力量，村以村民為小組，社區(qū)以居民為基本單元?jiǎng)澐志W(wǎng)格，將防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)等納入應(yīng)急管理網(wǎng)格治理體系中。在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下織密基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、全社會(huì)共同參與的網(wǎng)格化治理格局。

建立健全街道與上級(jí)條線部門(mén)的溝通與協(xié)商機(jī)制。上級(jí)條線部門(mén)在決策前要征求基層社區(qū)的意見(jiàn)，在決策執(zhí)行過(guò)程中，街道要加強(qiáng)與上級(jí)部門(mén)的溝通，反映社情民意，進(jìn)行信息交流，對(duì)不完善的決策進(jìn)行補(bǔ)充和修正。

構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的職能體系，提高基層治理效能

明確基層應(yīng)急管理辦公室、社區(qū)工作人員以及網(wǎng)格管理員的工作職責(zé)。構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致、有統(tǒng)有分、有主有次的職責(zé)清單，細(xì)化職責(zé)劃分內(nèi)容并以立法形式將其固定。

賦予與基層工作職責(zé)相匹配的權(quán)力和資源。建立以“事”為中心而非以“權(quán)”為中心的基層協(xié)調(diào)機(jī)制，做到“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”[10]，以提高基層治理效能。

規(guī)范業(yè)務(wù)考核方式，完善考核監(jiān)督體系

科學(xué)制定考核指標(biāo)?？己酥笜?biāo)的設(shè)置要符合當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，按照考核事項(xiàng)的輕重緩急進(jìn)行分類(lèi)。

規(guī)范考核具體措施，減少考核頻次。如果一次檢查涉及到多個(gè)部門(mén)，則應(yīng)在黨委的協(xié)調(diào)下由部門(mén)牽頭、多個(gè)部門(mén)參與組成聯(lián)合檢查組展開(kāi)檢查工作，考核方式盡量精簡(jiǎn)化，減少基層迎檢頻率。