馬勇 蔡雨欣

新冠肺炎疫情暴發(fā)和持續(xù)擴(kuò)散已引發(fā)嚴(yán)重的國際公共衛(wèi)生危機(jī)。作為衛(wèi)生領(lǐng)域最為重要的政府間國際組織，世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)組織”）對(duì)新冠肺炎危機(jī)的應(yīng)對(duì)和管理更是備受關(guān)注。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國堅(jiān)定支持世衛(wèi)組織“在國際抗疫合作中發(fā)揮積極領(lǐng)導(dǎo)作用”。與此同時(shí)，以美國為首的西方國家的政客、媒體等多次公開指責(zé)世衛(wèi)組織“行動(dòng)太慢”，“未及時(shí)發(fā)出警報(bào)”。國際公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)，世衛(wèi)組織應(yīng)該做什么，或者能做什么？這是我們應(yīng)該思考的問題。因此，本文集中探究世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機(jī)管理中的角色與作用，并分析其制約因素，以回應(yīng)當(dāng)下國際社會(huì)對(duì)世衛(wèi)組織的質(zhì)疑。

一、世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機(jī)管理中的作用不可替代

新冠肺炎危機(jī)是一次突發(fā)性、全球性的國際公共衛(wèi)生危機(jī)，給全世界人民的生命健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成了巨大傷害。疫情的擴(kuò)散范圍、傳播速度和嚴(yán)重程度也使國際公共衛(wèi)生危機(jī)管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。此次新冠肺炎危機(jī)期間，世衛(wèi)組織在領(lǐng)導(dǎo)、分析、溝通、供應(yīng)、專業(yè)知識(shí)、研究和防范等領(lǐng)域執(zhí)行的一系列應(yīng)對(duì)措施和取得的成效，充分展現(xiàn)了其在國際公共衛(wèi)生危機(jī)管理中的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者、專業(yè)指導(dǎo)者和資源協(xié)調(diào)者的角色。

1.新冠肺炎危機(jī)管理中的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者

作為國際社會(huì)中最大的政府間衛(wèi)生組織，世衛(wèi)組織在誕生之初便享有領(lǐng)導(dǎo)者的地位。有學(xué)者認(rèn)為，世衛(wèi)組織的權(quán)威來源包括成員國的授權(quán)，專業(yè)技術(shù)權(quán)威以及采取有效行動(dòng)的能力。[1]其成員國授權(quán)簽署的《世衛(wèi)組織組織法》與《國際衛(wèi)生條例（2005）》便構(gòu)成了世衛(wèi)組織的國際法基礎(chǔ)，并確立了其全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)者的地位。在新冠肺炎危機(jī)的管理中，世衛(wèi)組織發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用得到充分展現(xiàn)。首先，世衛(wèi)組織采取了多種形式發(fā)布專業(yè)的權(quán)威信息，包括召開媒體通報(bào)會(huì)，發(fā)布全球疫情統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。2019年12月30至31日，中國武漢報(bào)告發(fā)現(xiàn)了一組新冠肺炎病例。2020年1月1日，世衛(wèi)組織當(dāng)即啟動(dòng)了應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)，向世界通報(bào)了有關(guān)情況，并于1月10日發(fā)布了全面指導(dǎo)建議，警告此病毒可能會(huì)擴(kuò)散。1月30日，世衛(wèi)組織發(fā)出了最高級(jí)別警報(bào)，宣布新冠肺炎危機(jī)構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這時(shí)正處于疫情暴發(fā)初期，中國境外報(bào)告的確診病例還不到100例?？梢?，早在新冠病毒大流行暴發(fā)之前，世衛(wèi)組織就已經(jīng)督促世界做好準(zhǔn)備。其次，在疫情發(fā)生之初，世衛(wèi)組織便迅速成立了突發(fā)事件委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)疫情防控相關(guān)部署與行動(dòng)。同時(shí)，世衛(wèi)組織還主導(dǎo)創(chuàng)建了危機(jī)管理團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌聯(lián)合國的多個(gè)部門以及世界銀行等其他政府間國家組織，使該組織能夠集中精力應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)，而其他機(jī)構(gòu)則可以幫助緩解疫情導(dǎo)致的人道主義或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。[2]最后，世衛(wèi)組織通過突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)新冠肺炎危機(jī)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)。突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃是應(yīng)世衛(wèi)組織成員國要求并經(jīng)其批準(zhǔn)而制定的，在傳統(tǒng)技術(shù)和規(guī)范作用之上增加了行動(dòng)能力。

2.新冠肺炎危機(jī)管理中的專業(yè)指導(dǎo)者

提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)被認(rèn)為是世衛(wèi)組織最重要的傳統(tǒng)權(quán)威來源之一。在新冠肺炎危機(jī)管理中，世衛(wèi)組織通過監(jiān)控、分析與政策研究等，致力于提供有效的信息和專業(yè)的指導(dǎo)建議。首先，對(duì)新冠肺炎危機(jī)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。世衛(wèi)組織和成員國可以依據(jù)和使用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，對(duì)“可能對(duì)人類健康造成負(fù)面影響，且需要立即評(píng)估并采取行動(dòng)的任何突發(fā)情況或者其他快速發(fā)展的情形”進(jìn)行評(píng)估。2020年2月24日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在媒體通報(bào)會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“是否使用‘大流行一詞來描述某一流行病取決于對(duì)病毒的地理傳播、引起疾病的嚴(yán)重程度及其對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響的持續(xù)評(píng)估?！边@表明該組織追求一種科學(xué)的、基于事實(shí)的評(píng)估，從而正確進(jìn)行國際公共衛(wèi)生危機(jī)的管理，避免引起不必要的恐慌。其次，為各成員國防治傳染病提供政策建議。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世衛(wèi)組織便迅速派遣相關(guān)專家到中國等國家進(jìn)行實(shí)地考察和科學(xué)調(diào)研，并與當(dāng)?shù)卣献?，以增進(jìn)對(duì)疫情的了解和指導(dǎo)全球開展應(yīng)對(duì)工作。通過結(jié)合具體情況加以分析，世衛(wèi)組織為各國防治傳染病提供標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)和有針對(duì)性的政策建議，以確保各國在制定或更新計(jì)劃時(shí)目標(biāo)明確，能夠采取必要的步驟和行動(dòng)。最后，為國際社會(huì)應(yīng)對(duì)新冠肺炎危機(jī)制定專業(yè)的技術(shù)規(guī)范。2020年1月10日，世衛(wèi)組織在新冠肺炎疫情暴發(fā)僅十天時(shí)便發(fā)布了一整套指導(dǎo)文件。1月15日，世衛(wèi)組織推出了關(guān)于診斷工具、疫苗和治療方法的研發(fā)藍(lán)圖。此后，世衛(wèi)組織更是發(fā)布了總共100余份有關(guān)技術(shù)文件。這些指導(dǎo)性文件加快了診斷、疫苗、治療等技術(shù)的研發(fā)和使用，幫助世界各國更好地應(yīng)抗疫情。

3.新冠肺炎危機(jī)管理中的資源協(xié)調(diào)者

世衛(wèi)組織積極協(xié)調(diào)多方資源，發(fā)揮其全球最大的衛(wèi)生合作平臺(tái)功能，為抗擊新冠肺炎疫情籌集資金、匯集科研力量，并促進(jìn)各個(gè)國家和多邊伙伴關(guān)系進(jìn)行溝通合作，推動(dòng)國際社會(huì)展開聯(lián)防聯(lián)控。世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是籌集資金，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎危機(jī)提供融資平臺(tái)。世衛(wèi)組織與聯(lián)合國基金會(huì)和瑞士慈善基金會(huì)共同發(fā)起了“COVID-19團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”，為世界各組織、個(gè)人和團(tuán)體直接捐款提供渠道。截至2020年5月22日，該基金已經(jīng)從37.5萬多個(gè)人、公司和基金會(huì)籌集了2.14億美元。二是匯集科研力量，尋求治療新冠肺炎病毒的有效措施。世衛(wèi)組織積極協(xié)調(diào)法國、德國等國家，以及比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)等全球合作伙伴，創(chuàng)建了“獲取COVID-19工具加速計(jì)劃”，以加速疫苗、診斷試劑和治療工具的研發(fā)、生產(chǎn)和分配。三是提供防疫物資。世衛(wèi)組織向有需要的國家運(yùn)送防護(hù)設(shè)備、檢測(cè)試劑等，并積極與政府、制造商合作，以確保供應(yīng)量。四是召集國際合作論壇，動(dòng)員國際社會(huì)各方力量。2020年2月11日，世衛(wèi)組織召開了一個(gè)全球研究和創(chuàng)新論壇，以動(dòng)員國際社會(huì)應(yīng)對(duì)新冠肺炎危機(jī)。一流的科學(xué)家、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、各國衛(wèi)生部和研究資助者被召集在一起，制定全球研究議程，并確定優(yōu)先次序和框架。世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示：“世衛(wèi)組織通過將科學(xué)界召集起來，以確定研究重點(diǎn)并加快進(jìn)展，正在發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用?！蔽迨侨娼y(tǒng)籌，努力降低新冠肺炎危機(jī)對(duì)其他領(lǐng)域造成的消極影響。例如，針對(duì)國際貿(mào)易受阻和世界經(jīng)濟(jì)下滑，世衛(wèi)組織與世界銀行和國際貨幣基金組織合作，評(píng)估疫情造成的經(jīng)濟(jì)影響，并商討應(yīng)對(duì)措施。

二、制約世衛(wèi)組織管理新冠肺炎危機(jī)的主要因素

在管理新冠肺炎危機(jī)的過程中，世衛(wèi)組織發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。但是，伴隨新冠肺炎疫情在世界各國的蔓延，世衛(wèi)組織在新冠肺炎危機(jī)管理中的作用和地位也受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

1.新冠肺炎危機(jī)管理的外部環(huán)境復(fù)雜多變

第一，新冠肺炎危機(jī)的不確定性，使世衛(wèi)組織的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。一方面，新冠肺炎疫情呈現(xiàn)出傳播速度快、范圍廣、致死率高的特點(diǎn)，加大了國際公共衛(wèi)生危機(jī)的防控和治理難度。其原因主要包括：一是由于缺乏科學(xué)認(rèn)知，許多國家對(duì)新傳染病的應(yīng)對(duì)能力不足，往往錯(cuò)過最佳控制時(shí)期;二是隨著交通便利和人口的大規(guī)模流動(dòng)，病毒更容易在世界范圍內(nèi)蔓延。這些因素也表明防治傳染病不再只是一個(gè)國家的事情，而是需要整個(gè)國際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的全球性問題。另一方面，新冠肺炎危機(jī)不僅對(duì)民眾的生命健康安全造成危害，還嚴(yán)重破壞了國家、地區(qū)和全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至影響到國家政權(quán)的穩(wěn)定。[3]經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重危機(jī)的連鎖反應(yīng)加劇了國際公共衛(wèi)生危機(jī)的復(fù)雜程度。當(dāng)面臨以普遍的不確定性、不信任感和混淆不清為特征的危機(jī)時(shí)，國際組織必須不斷在其成員國的主權(quán)、公共衛(wèi)生和重大經(jīng)濟(jì)利益之間保持一條艱難的界線。[4]因此，在新冠肺炎危機(jī)管理中，世衛(wèi)組織不僅要考慮傳染病防治等衛(wèi)生治理問題，還要顧及經(jīng)濟(jì)利益的影響。而一旦涉及這種國家的核心利益，世衛(wèi)組織的決策往往會(huì)受到成員國的制約。

第二，新冠肺炎危機(jī)治理主體多元化，使世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)力受到質(zhì)疑。在此次新冠肺炎危機(jī)期間，各國企業(yè)、民間團(tuán)體和各界人士主動(dòng)籌集和捐贈(zèng)物資，緩解了疫情防控的壓力。確實(shí)，全球衛(wèi)生問題需要眾多的利益攸關(guān)方或治理主體共同解決。[5]但是，對(duì)于世衛(wèi)組織來說，在眾多國際公共衛(wèi)生治理主體間發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用是非常困難的。一方面，世衛(wèi)組織難以在諸如資金調(diào)動(dòng)等所有領(lǐng)域保持優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致其被認(rèn)為不如其他的國際公共衛(wèi)生治理主體。例如，世界銀行能夠憑借其能調(diào)動(dòng)大量財(cái)政資源的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，成為國際衛(wèi)生領(lǐng)域的主導(dǎo)力量之一。另一方面，基于全球公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，全球衛(wèi)生行動(dòng)者似乎已將多樣性視為提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的不可避免的手段。全球衛(wèi)生治理需要眾多行為者共同參與。但是，世衛(wèi)組織顯然應(yīng)該處于全球衛(wèi)生架構(gòu)的頂端，而不是與其他組織爭(zhēng)奪疫情應(yīng)對(duì)的指揮權(quán)。[6]換句話說，世衛(wèi)組織不應(yīng)該陷入與其他治理主體的競(jìng)爭(zhēng)中，而應(yīng)把時(shí)間和精力用于提高其核心職能。

第三，新冠肺炎問題政治化現(xiàn)象，使世衛(wèi)組織缺乏獨(dú)立性。一方面，世衛(wèi)組織的權(quán)力行使受到成員國的掣肘。例如，總干事在宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前需要召開緊急專家咨詢委員會(huì)。而委員會(huì)成員只能從成員國提名的專家名冊(cè)中選擇。世衛(wèi)組織的決策因此受到限制，使其不夠獨(dú)立或強(qiáng)大。另一方面，國家利益導(dǎo)向推動(dòng)衛(wèi)生問題頻頻走向政治化道路。西方國家綜合實(shí)力的明顯下降，維持國際秩序的能力和意愿明顯走低。而以中國為代表的新興國家實(shí)力快速上升，主張改革國際秩序的能力和意愿大幅上升。西方國家與新興國家的地緣政治博弈使衛(wèi)生合作難以享受“低政治”領(lǐng)域的合作優(yōu)勢(shì)。例如，在新冠肺炎危機(jī)中，美國將世衛(wèi)組織對(duì)中國抗疫努力的肯定污蔑為“中國授意為之”，明目張膽地對(duì)世衛(wèi)組織進(jìn)行政治干預(yù)。對(duì)此，世衛(wèi)組織總干事譚德塞呼吁：“請(qǐng)超越黨派界限，超越意識(shí)形態(tài)，超越宗教信仰，超越任何差異?！钡拇_，如果世衛(wèi)組織要繼續(xù)在全球衛(wèi)生問題上保持世界中心權(quán)威，就必須從其成員國強(qiáng)加的大量不現(xiàn)實(shí)、不優(yōu)先、高度政治化的任務(wù)中解脫出來，專注于其核心能力的建設(shè)與提升。

2.世衛(wèi)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性缺陷

除了受到復(fù)雜多變的國際環(huán)境因素制約，世衛(wèi)組織的功能性障礙更多地源于其組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性缺陷，主要包括以下三個(gè)方面：

第一，世衛(wèi)組織的權(quán)力高度分散，增加了資源競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)成本。世衛(wèi)組織共有6個(gè)區(qū)域、194個(gè)成員國，其工作人員在150多個(gè)辦事處開展工作?！妒佬l(wèi)組織組織法》規(guī)定，區(qū)域辦事處“應(yīng)自行制定其議事規(guī)程”，或“制定純屬區(qū)域性問題的管理方針”。各區(qū)域辦公室在其領(lǐng)導(dǎo)層任命、預(yù)算以及優(yōu)先事項(xiàng)上擁有高度自治權(quán)，決定了世衛(wèi)組織權(quán)力高度分散的治理結(jié)構(gòu)。[7]在新冠肺炎危機(jī)中，一些成員國采取的不利于國際抗疫合作的“孤立”行為，反映出世衛(wèi)組織缺乏組織和協(xié)調(diào)各國家、區(qū)域辦事處的權(quán)力。實(shí)際上，世衛(wèi)組織的6個(gè)區(qū)域辦事處和組織總部之間嚴(yán)重脫節(jié)，相當(dāng)于7個(gè)不協(xié)調(diào)的實(shí)體。在國家和區(qū)域?qū)用嫦碛械男畔⒑妥龀龅臎Q定無法及時(shí)、充分通知組織總部，妨礙了世衛(wèi)組織的決策和資源協(xié)調(diào)的有效性。因此，世衛(wèi)組織分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不僅使其在應(yīng)對(duì)衛(wèi)生危機(jī)時(shí)難以進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行動(dòng)，也使其長(zhǎng)期的全球政策和規(guī)劃無法得到有效實(shí)施。

第二，世衛(wèi)組織的融資模式失衡，可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)。有調(diào)查顯示，世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)國際公共衛(wèi)生危機(jī)的部門長(zhǎng)期資金不足，整個(gè)組織內(nèi)部也面臨大量的腐敗指控。世衛(wèi)組織的財(cái)務(wù)狀況不佳，不僅是因?yàn)橘Y金不足，還在于其在資金分配方面缺乏靈活性。世衛(wèi)組織的籌資結(jié)構(gòu)主要來自兩個(gè)方面：一方面是“經(jīng)常預(yù)算”，即根據(jù)每個(gè)國家的財(cái)富和人口進(jìn)行“分?jǐn)倳?huì)費(fèi)”。這種經(jīng)費(fèi)來源更多地取決于各成員國的政治意愿，并不是對(duì)全球衛(wèi)生需求的實(shí)際評(píng)估。另一方面是“預(yù)算外資金”，來自成員國、多邊機(jī)構(gòu)或私人出資者的自愿捐款，通常用于特定疾病、部門或國家。為了填補(bǔ)資金需求，世衛(wèi)組織的改革議程建議通過吸引基金會(huì)、新興經(jīng)濟(jì)體和私營部門的捐款來擴(kuò)大籌資基礎(chǔ)。20世紀(jì)末，該組織預(yù)算的48.8%來自“預(yù)算外資金”，如今已達(dá)到80%。對(duì)“預(yù)算外資金”的嚴(yán)重依賴干擾了全球衛(wèi)生優(yōu)先事項(xiàng)，將世衛(wèi)組織變?yōu)橐粋€(gè)由捐助方驅(qū)動(dòng)的組織，造成了財(cái)政的不可預(yù)測(cè)性。

第三，世衛(wèi)組織的組織文化惰性，制約了應(yīng)急響應(yīng)與能力建設(shè)。世衛(wèi)組織的治理薄弱很大程度上歸因于該組織的慣例和內(nèi)部文化。在對(duì)新冠肺炎危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，一些批評(píng)人士指責(zé)世衛(wèi)組織“最初的反應(yīng)太慢了”。世衛(wèi)組織往往采取被動(dòng)而非主動(dòng)的方式應(yīng)對(duì)緊急情況，使其應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力受到質(zhì)疑。這也從側(cè)面反映出該組織優(yōu)先選擇維護(hù)其專業(yè)指導(dǎo)者的傳統(tǒng)角色。而這種規(guī)范性權(quán)力在很大程度上來自于決策的質(zhì)量，使得正確性似乎比及時(shí)性更為重要。但是國際社會(huì)對(duì)治理效能的需求需要世衛(wèi)組織增強(qiáng)其行動(dòng)性角色。[8]當(dāng)發(fā)生國際公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，世衛(wèi)組織必須有能力將專業(yè)權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖俚臎Q策和行動(dòng)。

目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，給世界人民的生命健康造成了巨大威脅和損害，也給全球公共衛(wèi)生安全帶來了極大挑戰(zhàn)。真正擁有一個(gè)強(qiáng)大的全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)者，維護(hù)衛(wèi)生安全，強(qiáng)化衛(wèi)生系統(tǒng)并減少衛(wèi)生不平等，符合所有國家的利益。因此，世界各國應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來，支持世衛(wèi)組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，加快完善國際公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系，并推動(dòng)全球衛(wèi)生治理順利發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]Colin McInnes. WHO's Next？ Changing Authority in Global Health Governance After Ebola[J]. International Affairs，2015，91（6）.

[2]劉曉偉.疫情之下：中國的衛(wèi)生外交應(yīng)走向何方？[J].公共外交季刊，2020（1）.

[3]朱鋒，武瓊.新冠病毒疫情、生物安全與東亞合作的新未來[J].和平與發(fā)展，2020（2）.

[4]Adam Kamradt-Scot. WHO's to Blame？ The World Health Organization and the 2014 Ebola in the West Africa[J]. Third World Quarterly， 2015，37（3）.

[5]張清敏.新冠肺炎疫情與全球衛(wèi)生外交[J].當(dāng)代世界，2020（4）.

[6]Laurie Garret. Ebola's Lessons： How the WHO Mishandled the Crisis[J]. Foreign Policy， 2015，94（5）.

[7]Erin R. Graham. International Organizations as Collective Agents：Fragmentation and the Limits of Principal Control at the World Health Organization[J]. European Journal of International Relations， 2014，20（2）.

[8]湯蓓.PHEIC機(jī)制與世界衛(wèi)生組織的角色演進(jìn)[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2020（3）.

（馬勇：北京師范大學(xué)“一帶一路”學(xué)院、政府管理學(xué)院教授;蔡雨欣：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生）

責(zé)任編輯：彭安玉