姚金霞
摘 要:在社會治理中,基層有著相當(dāng)重要的地位。只有基層社會治理獲得了良好的效果,才能夠促使社會穩(wěn)定。文中,主要就對行政調(diào)解在基層社會治理中的作用,以期為進(jìn)一步改善基層社會治理效果提供基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞:行政調(diào)解;社會治理;基層
基層是社會治理的深厚基礎(chǔ)和重要支撐,治國安邦重在基層。習(xí)近平總書記指出:“黨的工作最堅實的力量支撐在基層,經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層,必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策,絲毫不能放松?!薄吧鐣卫淼闹匦谋仨毬涞匠青l(xiāng)社區(qū),社區(qū)服務(wù)和管理能力強了,社會治理的基礎(chǔ)就實了?!秉h的十九屆四中全會《決定》提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”。這既是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的應(yīng)有之義,也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。
2020年抗擊突如其來的新冠肺炎疫情的過程,既充分體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性,同時也暴露出基層社會治理的短板。作為與群眾接觸最多、承擔(dān)管理服務(wù)社會職能最多的行政機關(guān),更應(yīng)在構(gòu)建基層社會治理新格局中,積極發(fā)揮作用。而這其中,行政調(diào)解作為行政機關(guān)管理經(jīng)濟和社會生活的非強制性手段,在化解矛盾糾紛方面有其特殊的意義和價值。
一、行政調(diào)解的意義與性質(zhì)
行政調(diào)解是指行政機關(guān)在日常管理和行政執(zhí)法過程中,對與行使行政職權(quán)有關(guān)的各類爭議糾紛,以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù),以當(dāng)事人自愿為原則,通過對爭議當(dāng)事人的說服和疏導(dǎo),促使當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓,達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決糾紛的活動。
與司法調(diào)解相比,行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣,屬于訴訟外調(diào)解,所達(dá)成的協(xié)議均不具有法律上的強制執(zhí)行效力,但對當(dāng)事人均應(yīng)具有約束力。原因在于,行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣,均是在自愿基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)解活動,按照現(xiàn)有法律規(guī)定,當(dāng)事人對所達(dá)成的協(xié)議,根據(jù)誠信原則,應(yīng)當(dāng)自覺履行。因此,可以說行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議,仍應(yīng)與人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議一樣,對當(dāng)事人具有約束力。
二、行政調(diào)解、人民調(diào)解與司法調(diào)解的區(qū)別
1.人民調(diào)解與司法調(diào)解的意義
(1)人民調(diào)解。是指在人民調(diào)解委員會的主持下,以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù),對民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育,規(guī)勸疏導(dǎo),促使糾紛各方互諒互讓,平等協(xié)商,自愿達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的一種活動。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。
(2)司法調(diào)解又稱法院調(diào)解、訴訟調(diào)解。是指法院在審理各類案件時,由法院主持,當(dāng)事人平等協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,從而解決糾紛的活動。在民事訴訟中,法院調(diào)解是法院解決民事糾紛的一種重要方式,對民事案件的審理發(fā)揮著重要作用;在刑事訴訟和行政訴訟中,司法調(diào)解是有條件適用的,但適用范圍有望逐步擴大。
2.行政調(diào)解的比較優(yōu)勢
(1)人民調(diào)解的優(yōu)勢與不足
人民調(diào)解的優(yōu)勢:具有主動、簡捷、及時和經(jīng)濟的特點。從我國現(xiàn)有的人民調(diào)解組織的設(shè)置情況來看,調(diào)解機構(gòu)眾多,糾紛當(dāng)事人可以在就近的調(diào)解委員會的主持下,及時化解民間糾紛,在最短的時間內(nèi)完成對矛盾糾紛的處理,既方便了群眾,降低糾紛解決的成本,又減輕人民群眾和國家財政的負(fù)擔(dān)。較之行政調(diào)解和司法調(diào)解,人民調(diào)解可以更好地解決情與法的沖突,更加有效地實現(xiàn)情與法的統(tǒng)一和融合,使法的實施更易被廣大人民群眾所接受。
人民調(diào)解的不足:調(diào)解方式隨意性大,缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。調(diào)解員文化程度、法律政策和業(yè)務(wù)水平參差不齊,影響調(diào)解質(zhì)量與效率。調(diào)解人員隊伍不穩(wěn)定,人員調(diào)整頻繁,不能專職專用。
(2)司法調(diào)解的優(yōu)勢與不足
司法調(diào)解的優(yōu)勢:調(diào)解人員的法律素質(zhì)高,主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和豐富的審判經(jīng)驗。調(diào)解程序規(guī)范,訴訟法中有一整套回避制度、舉證制度等,調(diào)解法官都能熟練地運用到調(diào)解程序中去。調(diào)解的法律效力高,當(dāng)事人對法院調(diào)解的認(rèn)同度高。
司法調(diào)解的不足:調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官。法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險,在調(diào)解案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,不同程度地存在以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決等情形,從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益?,F(xiàn)行民訴法中將司法調(diào)解與裁判設(shè)置了同樣的前提條件,即要遵循“查明事實,分清是非”的原則,這樣大大降低了調(diào)解的靈活性,不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少。筆者認(rèn)為:調(diào)解是當(dāng)事人行使處分權(quán)、根據(jù)雙方合意達(dá)成的一種契約,只要不違反法律的禁止性規(guī)定,不損害國家、集體和第三人的合法利益,就應(yīng)允許并賦予其法律效力。
(3)行政調(diào)解的優(yōu)勢與不足
行政調(diào)解的優(yōu)勢:行政機關(guān)調(diào)解社會矛盾糾紛符合我國國情與傳統(tǒng)習(xí)慣。在現(xiàn)實中,公民與公民、組織以及行政機關(guān)發(fā)生糾紛后,往往不通過司法機關(guān)解決而尋求行政機關(guān)解決。這一點,從每年大量的信訪案件就可以看得出來。行政調(diào)解具有專業(yè)性和綜合性。隨著社會的不斷發(fā)展,社會糾紛涉及的內(nèi)容越來越復(fù)雜,糾紛的形式也呈現(xiàn)多樣性。與行政管理有關(guān)的具有行政、民事和技術(shù)等綜合特色的糾紛往往由行政機關(guān)來解決更適合。
而且,《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出要“完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度,建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機制,實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合,把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。把行政調(diào)解作為提高基層社會治理能力的重要方式、手段的原因在于,行政調(diào)解可以實現(xiàn)“四個維度”和諧:當(dāng)事人之間的和諧,行政機關(guān)與相對人之間的和諧,遵守法律和監(jiān)督法律實施之間的和諧,行政調(diào)解制度的存在保證社會沖突解決機制體系內(nèi)在的和諧??傊?,行政調(diào)解是全方位的“四和諧”。
三、完善行政調(diào)解的幾點建議
現(xiàn)階段,我國已進(jìn)入實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵階段,構(gòu)建基層治理新格局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是實現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興的必然要求。在提高治理能力和水平的過程中,行政機關(guān)應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢,主動作為,充分發(fā)揮行政調(diào)解在為民解憂方面的積極作用。
1.規(guī)范行政調(diào)解程序。借鑒司法調(diào)解的程序規(guī)范化優(yōu)勢,建立程序規(guī)范的行政調(diào)解制度,包括一整套回避制度、舉證制度等,為行政調(diào)解協(xié)議的有效性筑牢程序基礎(chǔ)。
2.建立公職律師制度。筆者工作的地區(qū),雖然省級政府發(fā)文要求各部門設(shè)立公職律師,但因文件僅是指導(dǎo)性質(zhì),使得公職律師制度作用的發(fā)揮大打折扣。公職律師作為在行政機關(guān)內(nèi)既懂法律又熟悉本單位業(yè)務(wù)的專職人員,在調(diào)解與本行政機關(guān)行使行政職權(quán)有關(guān)的各類爭議糾紛時,相較于人民調(diào)解和司法調(diào)解,更具有專業(yè)優(yōu)勢,也更容易讓當(dāng)事人理解、接受。所以,筆者建議由公職律師擔(dān)任行政調(diào)解人員,為行政調(diào)解協(xié)議的有效性筑牢法律和專業(yè)基礎(chǔ)。
3.確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定,我國調(diào)解制度包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三大調(diào)解制度體系。最高人民法院也以司法解釋的形式明確了人民調(diào)解的法律效力——即具有合同的效力。筆者認(rèn)為,作為同是我國調(diào)解體系中的行政調(diào)解制度,亦應(yīng)取得相應(yīng)的法律地位和法律效力。經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議,由行政機關(guān)蓋章后,雙方當(dāng)事人可共同向有管轄權(quán)的人民法院提出確認(rèn)申請,法院確認(rèn)該協(xié)議合法有效的,則該行政調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力,一方當(dāng)事人在對方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時可以向法院申請強制執(zhí)行。這樣,既減輕了糾紛當(dāng)事人的訴累,又能幫助緩解法院案多人少的問題。
參考文獻(xiàn):
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