王越萍

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過了《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》），7月1日起正式施行。這部法律的頒布意義深遠(yuǎn)，既強(qiáng)化了對公職人員的管理監(jiān)督，也解決了“政紀(jì)不適用，黨紀(jì)管不了”的問題，使政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰，構(gòu)筑起懲戒公職人員違法行為的嚴(yán)密法網(wǎng)。

作為新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律，《政務(wù)處分法》的出臺不僅實(shí)現(xiàn)了不同公職人員處分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，有利于提升政務(wù)處分工作的法治化、規(guī)范化水平，而且對農(nóng)信社從業(yè)人員的履職帶來巨大影響，必須引起警示和思考。

《政務(wù)處分法》的適用對象

《政務(wù)處分法》適用的對象包括所有行使公權(quán)力的公職人員，根據(jù)該法第二條規(guī)定，這些公職人員是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的六類人員：公務(wù)員以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國有企業(yè)管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

對農(nóng)信社從業(yè)人員的監(jiān)督管理可參照第3類“國有企業(yè)管理人員”和第6類“其他依法履行公職人員”。

農(nóng)信社從業(yè)人員身份的識別與界定

農(nóng)信社從業(yè)人員根據(jù)其履職情況可以劃分為兩大類，一類是在行業(yè)管理部門履職的管理人員，另一類是縣域獨(dú)立法人農(nóng)信社的經(jīng)營管理人員。筆者以為，這兩類人員的履職行為都受《政務(wù)處分法》的監(jiān)督制約。

2018年6月30日中共中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布出臺了《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》。該意見明確指出：“國有金融資本是指國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，納入國有金融資本管理?！庇纱宋覀兛梢哉J(rèn)為，所謂的國有金融企業(yè)從資本上認(rèn)定包括兩種類型，一是國家及其授權(quán)投資主體直接或間接投資的金融企業(yè)，二是憑借國家權(quán)力和信用支持的金融企業(yè)。顯而易見，農(nóng)信社應(yīng)該屬于第二類，是納入國有金融資本管理的金融機(jī)構(gòu)。

2003年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)〔2003〕15號文件），全國農(nóng)信社啟動(dòng)了新一輪體制改革。在推進(jìn)以法人為單位的信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，一系列國家和地方政府優(yōu)撫政策的落地推動(dòng)了2003年農(nóng)村信用社體制改革的順利啟動(dòng)與完成，使如今農(nóng)信社的改革與發(fā)展獲得了豐碩成果。優(yōu)撫政策包括：以歷年積累沖抵歷史掛賬虧損;法人所在各級縣（市、區(qū)）政府根據(jù)區(qū)域政府的實(shí)際情況，通過土地、財(cái)政現(xiàn)金注資、政府有價(jià)資產(chǎn)等，為農(nóng)信社改革成為一級法人聯(lián)社和合作銀行進(jìn)行了負(fù)資產(chǎn)的填平補(bǔ)齊;央行通過再貸款或?qū)ｍ?xiàng)票據(jù)置換等形式進(jìn)行改革扶持，財(cái)政部也針對信用社改革出臺了三年期的減稅扶持政策，地方稅務(wù)部門對農(nóng)信社的資產(chǎn)權(quán)證辦理進(jìn)行了部分稅費(fèi)減免;負(fù)資產(chǎn)填平補(bǔ)齊后再邀約員工、區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶和企業(yè)法人出資入股募集資本金。同時(shí)，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》還明確規(guī)定信用社的管理權(quán)交由省級地方政府負(fù)責(zé)，“不把對信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府”;還規(guī)定了省級人民政府履行信用社管理的四項(xiàng)職責(zé)，其中第三條職責(zé)明文規(guī)定省政府“統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)，今后對高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置，在省級人民政府承諾由中央財(cái)政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時(shí)支持”，這就是說，農(nóng)村信用社的生產(chǎn)經(jīng)營是由國家信用作最后兜底的。而在農(nóng)村信用社發(fā)展壯大的過程中，農(nóng)村信用社享受了國家信用支持帶來的紅利，如獲得低息支農(nóng)再貸款、發(fā)行低利率專項(xiàng)小微債等。所有這一切都符合“憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，納入國有金融資本管理”的精神和特質(zhì)，因此，毋庸置疑，縣級法人農(nóng)村信用社應(yīng)該歸屬于國有金融資本監(jiān)管的范疇。而省級聯(lián)社則是由轄區(qū)內(nèi)的各縣級法人出資入股組建的，并被省政府授權(quán)，代替省政府對縣級法人農(nóng)村信用社履行管理監(jiān)督職責(zé)，符合“其他依法履行公職人員”的特征，如江蘇省財(cái)政廳已經(jīng)發(fā)文明確將江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社交由國有金融企業(yè)管理。

既然從法理上得出農(nóng)信社的企業(yè)性質(zhì)屬于國有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的范疇，那么作為農(nóng)村信用社的從業(yè)人員，不論其承擔(dān)行業(yè)管理職能還是從事具體經(jīng)營管理，都一律屬于行使公權(quán)力的公職人員，受《政務(wù)處分法》監(jiān)督。

目前農(nóng)信社日常工作中較為常見的履職法律盲點(diǎn)

從適用于全體黨員的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，到適用于六大類公職人員的《中華人民共和國監(jiān)察法》，再到監(jiān)督、懲戒公職人員使用公權(quán)的《政務(wù)處分法》，黨和國家監(jiān)督公職人員行使權(quán)力的法律柵欄已經(jīng)圍合，將權(quán)力納入制度籠子的決心以及懲戒的力度非常大。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是彰顯了國家對治理體系和治理能力建設(shè)的雄心、信心和決心，依法治國的藍(lán)圖已經(jīng)形成。由此，筆者認(rèn)為，所謂國家治理體系和治理能力建設(shè)不僅包括各級政府部門，也涵蓋了社會組織體系中所有法人組織的規(guī)范運(yùn)作和公民的自我管理能力建設(shè)，只有這三者有機(jī)結(jié)合、共同提升，整個(gè)國家的治理體系和治理能力才能達(dá)到更高層次，才能助推特色社會主義依法治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。從《政務(wù)處分法》相關(guān)條款來看，目前農(nóng)信社人員在日常履職中還存在不少法律盲點(diǎn)，需要引起法人及從業(yè)人員的注意。

農(nóng)信社從業(yè)人員不知道自己是在行使公共權(quán)力。農(nóng)信社從業(yè)人員沒有弄清自己所在企業(yè)的法人性質(zhì)，混淆了2003年體制改革后股權(quán)出資人與國家信用作支撐及政府政策扶持的關(guān)系，未將自己作為使用公權(quán)的從業(yè)人員來看待，容易形成法律盲區(qū)。

辦事處履行職責(zé)時(shí)沒有被省級聯(lián)社授權(quán)。原銀監(jiān)會于2004年7月26日印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)）設(shè)立辦事處的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2004〕210號文件），指導(dǎo)意見第一條規(guī)定：“辦事處是省聯(lián)社的派出機(jī)構(gòu)，不具有法人資格，在省聯(lián)社授權(quán)范圍內(nèi)依法履行有關(guān)職責(zé)，民事責(zé)任由省聯(lián)社承擔(dān)”。第四條規(guī)定：“根據(jù)省聯(lián)社的授權(quán)，辦事處主要履行以下職責(zé)：負(fù)責(zé)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的審計(jì)工作;對轄內(nèi)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、檢查;省聯(lián)社授權(quán)的其他有關(guān)行業(yè)管理和服務(wù)職能”。作為省聯(lián)社派出機(jī)構(gòu)的地市級辦事處，必須經(jīng)由省聯(lián)社授權(quán)后才能依法履行金融行業(yè)管理職責(zé)，根據(jù)原銀監(jiān)會頒布的省聯(lián)社規(guī)范性章程，這個(gè)授權(quán)須經(jīng)省聯(lián)社理事會提出，經(jīng)社員大會表決通過方為有效。根據(jù)同業(yè)做法，這個(gè)授權(quán)可以采取點(diǎn)對點(diǎn)書面授權(quán)，也可以以制度安排的形式進(jìn)行批量授權(quán)。而目前作為省聯(lián)社派出機(jī)構(gòu)存在的地市辦事處基本上沒有獲得省聯(lián)社的規(guī)范授權(quán)便履行職責(zé)，已多次被監(jiān)管部門批評，監(jiān)管部門認(rèn)為辦事處履職邊界不清晰，存在侵犯縣級農(nóng)信社法人權(quán)益的情況。同時(shí)，由于沒有明晰的授權(quán)邊界，辦事處容易出現(xiàn)履職懶政和權(quán)力尋租現(xiàn)象，可能加劇行業(yè)履職的法律風(fēng)險(xiǎn)，而省聯(lián)社則是所有法律風(fēng)險(xiǎn)的法定承擔(dān)者。

對履職中的違法行為認(rèn)知不清?！墩?wù)處分法》對許多履職行為的違法懲戒措施做出了清楚的規(guī)定，而有些違法行為是日常工作中容易被從業(yè)者忽視的，如第38條第一款規(guī)定“違反規(guī)定向管理服務(wù)對象收取、攤派財(cái)物的”;第四款規(guī)定“不按照規(guī)定公開工作信息，侵犯管理服務(wù)對象知情權(quán)，造成不良后果或者影響的”;第五款規(guī)定“其他侵犯管理服務(wù)對象利益的行為，造成不良后果或者影響的”等。日常工作中工作人員極易觸碰這些法律規(guī)定。而像第39條第五款規(guī)定的“濫用職權(quán)，危害國家利益、社會公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的;不履行或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守，貽誤工作的;工作中有形式主義、官僚主義行為的;工作中有弄虛作假、誤導(dǎo)、欺騙

行為的;泄露國家秘密、工作秘密，或者泄露因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的”和第40條第六款規(guī)定的“違背社會公序良俗，在公共場所有不當(dāng)行為，造成不良影響的;參與或者支持迷信活動(dòng)，造成不良影響的;參與賭博的;拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的;實(shí)施家庭暴力，虐待、遺棄家庭成員的;其他嚴(yán)重違反家庭美德、社會公德的行為”則將一些原本似是而非、難以界定的行為做出了法律懲處的界定與判別，需要引起高度重視。

對策與建議

設(shè)立法務(wù)部門，加大普法教育。目前農(nóng)信社的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中基本不設(shè)立單獨(dú)的法務(wù)部門，普遍做法是由合規(guī)部門來承擔(dān)法務(wù)職能。在國家加強(qiáng)依法治國和國家治理體系建設(shè)的新形勢下，必須重視法人自身的依法治理與從業(yè)人員的普法教育。因此，必須加強(qiáng)法務(wù)建設(shè)，單獨(dú)設(shè)立法務(wù)部門來履行對內(nèi)、對外的依法依規(guī)管理職能，厘清合法與違法的法律邊界，消除法律風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

省聯(lián)社要對派出機(jī)構(gòu)辦事處進(jìn)行履職授權(quán)。辦事處作為不具有法人資格的派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的行政主體，不能以自己的名義行使權(quán)力，省聯(lián)社要依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對辦事處進(jìn)行履職授權(quán)，賦予它合法的履職權(quán)力。鑒于各地市的不同情況，可以在統(tǒng)一制度授權(quán)的基礎(chǔ)上，再點(diǎn)對點(diǎn)進(jìn)行單一授權(quán)，即按辦事處轄內(nèi)行、社的家數(shù)、規(guī)模、法人治理的完整性和自我管理的能力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)弱程度、干部隊(duì)伍的履職水平進(jìn)行延伸性授權(quán)。農(nóng)信社“四自”（自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)）能力越強(qiáng)的辦事處，省聯(lián)社可以對其進(jìn)行宏觀層面的履職授權(quán)，行業(yè)管理履職授權(quán)可以著眼于前瞻性的分析與指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測與預(yù)警等。反之，對農(nóng)信社“四自”能力偏弱的辦事處，省聯(lián)社可以對辦事處進(jìn)行微觀層面的履職授權(quán)，要從幫助農(nóng)信社提高“四自”能力方面著手。隨著國家依法治理建設(shè)能力的加強(qiáng)，社會體系中每一個(gè)組織自我維權(quán)的意識也越來越強(qiáng)，只有省聯(lián)社對辦事處進(jìn)行了清晰的履職授權(quán)，才能弱化省聯(lián)社的履職法律風(fēng)險(xiǎn)。

加大履職行為的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督管理。監(jiān)督是依法從業(yè)的有效手段。農(nóng)信社紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，農(nóng)信社的紀(jì)檢力量得到加強(qiáng)，但縣級農(nóng)信社同級監(jiān)督還是未能發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督作用，威懾作用仍受到制約。建議將縣級法人農(nóng)信機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢人員編制托管到派駐省級聯(lián)社的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，將人員編制、薪酬、履職考核、崗位交流劃歸獨(dú)立體系，減少同級紀(jì)檢監(jiān)督時(shí)受到的制約與牽絆，真正發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督的作用，為依法合規(guī)經(jīng)營保駕護(hù)航。

加強(qiáng)內(nèi)部制度的梳理與建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行流程梳理，內(nèi)部制度的制定要符合法律法規(guī)，從源頭上把好內(nèi)部制度建設(shè)這一關(guān)。

（作者單位：浙江省農(nóng)村信用社聯(lián)合社紹興辦事處）