王蘭 朱迪

雖然我國銀行的市場退出機制一直都在緊鑼密鼓地籌建中， 但時至今日仍未取得突破性進展。當前，全球銀行業(yè)普遍面臨信貸資產(chǎn)質(zhì)量下降、盈利能力降低、大幅讓利實體經(jīng)濟等系列問題，銀行業(yè)的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、法律風(fēng)險等驟然攀升，尤其是中小銀行的金融風(fēng)險更是急劇暴露，救助難度和破產(chǎn)概率加速驟升。在此情形下，探討如何促使并引導(dǎo)問題銀行依法且有序地退出市場，尤其在面臨公共事件突發(fā)的特殊時期能對退出機制予以精準選擇并有效調(diào)整，尤顯意義重大。

銀行市場退出的必要性與特殊性

銀行市場退出，狹義上主要指銀行破產(chǎn)，而廣義上則包括并購、重組、解散、接管、撤銷、重整、清算等。近一百年來，全球銀行市場退出的數(shù)量呈波動趨勢，主要在20世紀30年代經(jīng)濟大蕭條時期，20世紀70年代滯脹危機時期，以及21世紀次貸危機時期三個階段達到波峰，其他時期則相對平穩(wěn)。

關(guān)注銀行的市場退出路徑的必要性和特殊性不言而喻。其一，銀行的市場退出路徑的選擇與調(diào)整關(guān)乎我國三大攻堅戰(zhàn)之首——防范化解重大風(fēng)險能力的構(gòu)建，國家層面需暢通處置渠道，更快速地處置問題銀行，避免問題銀行退出市場過程冗長無序、風(fēng)險高度集中，以至于引發(fā)大規(guī)模的系統(tǒng)性經(jīng)濟危機。其二，銀行市場退出路徑的選擇與調(diào)整還關(guān)乎我國營商環(huán)境優(yōu)化和金融業(yè)供給側(cè)改革，在經(jīng)濟一體化與金融開放的形勢下，其將構(gòu)成金融系統(tǒng)的最后一道風(fēng)險屏障。其三，“大而不倒”心理和“羊群效應(yīng)”的疊加，使得恐慌情緒易造成群眾非理性選擇， 進而放大擠兌風(fēng)險，加速問題銀行破產(chǎn)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)濟危機。其四，銀行市場退出涉及的債權(quán)人和債務(wù)人數(shù)量大、類型多、分散廣，業(yè)務(wù)規(guī)模大、種類多、情況復(fù)雜，公眾法律意識和金融意識普遍薄弱，使得銀行在退出過程中將面臨紛繁的法律主體、法律關(guān)系與意外情形，此時若對問題銀行“一刀切”式處置，既不明智也不公允，而須結(jié)合特殊處境予以調(diào)整。

我國銀行市場退出的困境及其原因

立法缺位導(dǎo)致銀行市場退出規(guī)范化、層次化不足。我國關(guān)于銀行市場退出的相關(guān)規(guī)定主要分散在《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行資本管理辦法》《存款保險條例》《金融機構(gòu)撤銷條例》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》等規(guī)范中， 但既有法規(guī)對銀行市場退出的規(guī)定較為粗略，存在諸多漏洞與不足。如《企業(yè)破產(chǎn)法》盡管規(guī)定了銀行破產(chǎn)的申請條件，但未包含以資本充足率為核心的監(jiān)管性標準，更未對特殊情況如突發(fā)公共事件下的監(jiān)管性標準的調(diào)整保留一定的彈性空間。正是由于相關(guān)立法的缺位，我國目前的銀行市場退出機制暫不具備繁簡分流、依法高效處置眾多問題銀行的能力，也無一套既適用明確、邏輯自洽、助益于銀行高效處置又能平衡多方主體權(quán)益的原則， 更遑論區(qū)分一般時期和特殊時期，而因時制宜地提供最適配的危機應(yīng)對與退出路徑選擇方案。

程序不完備導(dǎo)致銀行市場退出路徑受阻。這里的程序是指在非常狀態(tài)下銀行市場退出時所遵守的步驟、方式、時限所構(gòu)成的行為過程，包括事前、事中、事后三個階段。從事前階段看， 我國銀行退出的應(yīng)急計劃或危機管理計劃的制定并不充分，相關(guān)計劃的定期測試與應(yīng)急演練也不完備，尤其是銀行市場退出機制未能與銀行業(yè)（如《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《銀行業(yè)保險業(yè)突發(fā)事件信息報告辦法》）中的監(jiān)測預(yù)警、評估與評級、層級報告制度以及銀行內(nèi)部的監(jiān)測體系構(gòu)建應(yīng)有的聯(lián)系。從事中階段看，我國暫無享有特別處置權(quán)且能高效、有序地處置大量問題銀行的專業(yè)機構(gòu)，所謂的科學(xué)決策、明確分工到快速執(zhí)行等均無法落實與得到保障，更遑論銀行市場退出中的監(jiān)督與救濟。如世界銀行（WB）和國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《中國金融部門評估規(guī)劃報告》指出，我國雖為應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險建立了危機管理工作組，但尚未針對銀行市場退出建立專門的處置機構(gòu)。從事后階段看，對銀行市場退出構(gòu)建一套自我強化的反饋機制是相當有必要的，但我國現(xiàn)有機制不僅欠缺這種事后非常措施的解除與恢復(fù)機制，也尚未建立問題銀行處置方案評估以及相應(yīng)的私權(quán)保護、糾紛解決等機制。

與其他機制銜接不暢且實踐經(jīng)驗匱乏。我國銀行市場退出機制還存在與其他機制銜接不暢的齟齬。例如，我國銀行市場退出機制與突發(fā)公共事件應(yīng)對機制、國家重大金融突發(fā)事件應(yīng)對機制也未能很好的銜接，而這關(guān)乎監(jiān)管者和問題銀行在面對突發(fā)事件時的反應(yīng)速度的快慢、處置方案制定的周全與否等。同時，我國在銀行市場退出上長期缺乏實踐經(jīng)驗。相較于發(fā)達國家，我國銀行適用破產(chǎn)機制退出市場的頻率很低，截至目前僅有海南發(fā)展銀行、河北省肅寧尚村農(nóng)村信用社、汕頭市商業(yè)銀行、包商銀行等少量被處置或即將破產(chǎn)清算的個案，不僅無多國常見的銀行破產(chǎn)重整先例，高效、快速、大規(guī)模地處置問題銀行的經(jīng)驗更是相當匱乏。

國際規(guī)則與域外經(jīng)驗借鑒

國際規(guī)則的相關(guān)規(guī)定

2009年國際存款保險機構(gòu)協(xié)會（以下簡稱“IADI”）發(fā)布的《關(guān)于解除臨時存款保險安排的最新情況》指出，提高存款保險金額、保險覆蓋率并延長期限是對銀行危機管理的有益補充， 而危機過后，部分法域若繼續(xù)保持較高的保險水平，可能會加劇道德風(fēng)險，但過早降低存款保險水平也可能會對公眾信心造成影響。對此，適度降低保險水平的關(guān)鍵在于覆蓋率的確定、切實有效的溝通以及必要情況下的有效立法。

2014年，IADI通過新版《有效存款保險制度核心原則》， 其中的原則六強調(diào)存款保險機構(gòu)在處理銀行危機過程中要參與制定危機應(yīng)對政策、定期應(yīng)急演練、協(xié)調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險處理工作等。同時，還強調(diào)危機處置機構(gòu)的建立需要央行、財政部、銀行等多方參與，要求設(shè)立存款保險資金使用審查機制，縮短賠付時間至7天內(nèi)，建立交流協(xié)作和信息共享機制等。此外，該規(guī)定還強調(diào)應(yīng)關(guān)注公眾危機意識培養(yǎng)等。同年，金融穩(wěn)定委員會（FSB）發(fā)布的《金融機構(gòu)有效解決機制的核心要素》中的第八個要素即建立危機管理小組，參與主體與《有效存款保險制度核心原則》中的危機處置機構(gòu)基本相同。2019年，IADI又出臺了指導(dǎo)性文件——《存款銀行在應(yīng)急計劃和全系統(tǒng)危機防范和管理中的作用》，以明晰原則六的具體標準。

美國經(jīng)驗

美國具有較豐富的銀行市場退出經(jīng)驗，如：大蕭條時期通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》創(chuàng)設(shè)聯(lián)邦存款銀行;次貸危機期間通過《多德-弗蘭克法案》強化聯(lián)邦存款銀行職能，優(yōu)化問題銀行處置路徑。

美國應(yīng)對突發(fā)事件下銀行市場退出的方案主要有六種：一是分類處置問題銀行，普通銀行適用《聯(lián)邦存款保險法》和《聯(lián)邦存款保險改進法》，資產(chǎn)大于500億美元的系統(tǒng)性銀行適用《多德-弗蘭克法案》，同時排除了農(nóng)業(yè)信貸、家庭信貸等互助性銀行。二是設(shè)立專門金融機構(gòu)辦公室，負責(zé)定期監(jiān)測系統(tǒng)性銀行風(fēng)險，實施針對系統(tǒng)性銀行的具體處置方案及與域外監(jiān)管機構(gòu)合作。三是設(shè)立生前遺囑，即系統(tǒng)性銀行需定期向美聯(lián)儲提交處置計劃，包括核心業(yè)務(wù)與資產(chǎn)情況、風(fēng)險管理情況、危機應(yīng)對預(yù)案和屆時具體退出路徑。四是調(diào)整存款保險額度，次貸危機時美國依據(jù)《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》，大幅提升存款保險限額至25 萬美元，以穩(wěn)定市場信心。五是建立多元退出路徑，除了救助、收購與承接、清算破產(chǎn)等方式外，美國還建立了過渡性銀行等退出路徑，具體處置手段除了常規(guī)的拍賣變賣、債轉(zhuǎn)股等以外，還有注銷次級債等方式。六是秉持成本最小化原則，即敢清算、慎重整，鼓勵在接管前早期介入，防患于未然。受伊利諾斯大陸銀行重整案和雷曼兄弟破產(chǎn)事件影響，美國處置問題銀行時一旦發(fā)現(xiàn)其不符合拯救價值就果斷清算，僅在成本最小化時才進行破產(chǎn)重整。

次貸危機影響減弱后，特朗普政府頒布了一系列金融改革法案、行政令等，逐步削減聯(lián)邦存款銀行對系統(tǒng)性銀行的有序清算地位和對生前遺囑的審查權(quán)力，彰顯了特殊時期與一般時期不同的處置思路，旨在保障處理系統(tǒng)性銀行破產(chǎn)時的公平性、確定性與效率，爭取打破“大而不倒”的僵局。

我國銀行市場退出機制的完善

確立銀行市場退出的四大原則

合法性原則。鑒于銀行市場退出的重大影響和破產(chǎn)過程中公權(quán)力深度參與等特點，在銀行市場退出尤其是破產(chǎn)的系列過程中必須有明確的法律授權(quán)，任何主體不得享有法外特權(quán)。

適當干預(yù)原則。在銀行市場失靈時，需要國家公權(quán)的適度干預(yù)，但要兼顧成本最小化與利益最大化，使得銀行市場退出帶來的損失小于不退出的成本支出，尤其須慎重使用公共資金，力圖達到“帕累托最優(yōu)”。

高效及時原則。為及時阻斷銀行系統(tǒng)風(fēng)險蔓延，應(yīng)在有限時間內(nèi)選擇最佳時點作出關(guān)鍵決策、實操方案并迅速執(zhí)行，這是問題銀行退出必須遵循的目標指向。

公平、公正、公開原則。銀行市場退出是一次敏感時期的利益分配，只有公平公正處理債權(quán)債務(wù)，及時公開關(guān)鍵重要信息，才能最大程度地避免擠兌風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險。

構(gòu)建規(guī)范化、多層次的銀行市場退出機制

建議在現(xiàn)有《企業(yè)破產(chǎn)法》之外單獨制定《銀行破產(chǎn)法》，為銀行的市場退出提供明確的法律依據(jù)。例如，在申請條件上，除引入監(jiān)管性標準外，還要為特殊情況（如突發(fā)公共事件時期降低監(jiān)管性標準、延后申請破產(chǎn)日期等）提供法律依據(jù)和一定空間;在參與主體上，要對中國人民銀行、法院、銀保監(jiān)會、存款保險機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)進行明確劃分，逐步提高存款保險機構(gòu)處置問題銀行的權(quán)限，逐步明確角色定位，尤其在銀行大規(guī)模倒閉事件下，對于提高銀行處置效率具有重要意義。

依據(jù)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債規(guī)模標準對問題銀行分類處置。對于國有控股銀行、股份制銀行以及達到標準的大型城商行施行生前遺囑制，定期由銀保監(jiān)會與存款保險機構(gòu)審核，提高大型問題銀行的危機意識、風(fēng)險處置與應(yīng)變能力;而對于未達到標準的城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行、信用社等，應(yīng)暢通破產(chǎn)路徑，快速、高效、有序地處置并退出市場，防止風(fēng)險蔓延。

區(qū)別不同時期，對問題銀行區(qū)分處置。有別于一般條件下優(yōu)先選擇主動糾偏的兼并、收購和重組等市場退出方式，特殊情況下（如突發(fā)公共事件），對問題銀行的接管、重整、清算標準的適用應(yīng)在法律授權(quán)范圍內(nèi)予以適當放寬，適當引導(dǎo)并購、重組，并對存款保險基金保費與賠償限額進行調(diào)整，清算要更快速且有序，并更關(guān)注公眾意識和情緒的走向。

完善銀行市場退出的相關(guān)程序

依據(jù)銀行市場退出的不同時期，在事前階段，建議參照國際上的銀行應(yīng)急指導(dǎo)建議，結(jié)合生前遺囑制度構(gòu)建銀行應(yīng)急計劃或危機管理計劃，同時納入金融突發(fā)事件下的監(jiān)測預(yù)警、評估與評級、層級報告制度，在不同階段采取相應(yīng)預(yù)案，授權(quán)存款保險機構(gòu)進行定期審查、測試與應(yīng)急演練，同時還需法院、中國人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、存款保險機構(gòu)多方聯(lián)動，對應(yīng)急計劃的范圍、架構(gòu)、程序、恢復(fù)和解決計劃、系統(tǒng)應(yīng)對、通信傳導(dǎo)、跨境安排進行把脈，期間要注意寬嚴相濟，兼顧實質(zhì)和形式審查。

在事中階段，決策方面應(yīng)迅速組建危機銀行管理小組，對問題銀行進行集中化、系統(tǒng)化、科學(xué)化處置。首先，在既有的金融突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門的危機銀行管理小組，從各聯(lián)動部門抽調(diào)人員，并吸收專家學(xué)者和優(yōu)質(zhì)破產(chǎn)管理人參與，建立交流協(xié)作和信息共享機制，對問題銀行市場退出路徑和具體方案進行依法決策，如選擇并制定并購、重整、清算等退出方案，采取拍賣變賣、債轉(zhuǎn)股、實施債權(quán)減記和轉(zhuǎn)換、注銷次級債、設(shè)立過橋銀行、臨時國有化等舉措。其次，在執(zhí)行方面，由銀保監(jiān)會和存款保險機構(gòu)領(lǐng)銜對問題銀行清產(chǎn)核資后，依據(jù)危機管理計劃并結(jié)合實際情況迅速處置，一旦符合破產(chǎn)條件立即申請破產(chǎn)并制定合理的賠付方案，優(yōu)先對個人儲戶賠付，穩(wěn)妥做好債權(quán)保障和經(jīng)濟穩(wěn)定工作。最后，在監(jiān)督與救濟方面，既要做好問題銀行處置過程的信息公開，又要對處置過程進行跟蹤、督促、糾正和問責(zé)，如存款保險資金的使用、處置措施的事后審查等。

在事后階段，一是要持續(xù)防控事態(tài)轉(zhuǎn)好的問題銀行和永久退出市場的問題銀行的后續(xù)影響，防止事態(tài)反復(fù);二是要持續(xù)關(guān)注權(quán)利保護和糾紛解決，如銀行市場退出中國家公權(quán)緊急措施對私權(quán)造成的損害問題、對資源被緊急征用的補償?shù)?三是要對事前、事中到事后的應(yīng)急管理機制、市場退出機制、具體調(diào)整措施以及相互間配合效果等進行全方位評估，充分吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。

完善制度銜接并積累經(jīng)驗、培養(yǎng)人才

構(gòu)建符合我國國情的銀行市場退出體系還需做好《銀行破產(chǎn)法》與其他制度的銜接，主要表征為銀行市場退出的程序與國家重大金融突發(fā)事件、銀行業(yè)突發(fā)事件的銜接。如銀行破產(chǎn)標準變化與重大金融突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警指標變動、評級級數(shù)的銜接;生前遺囑與銀行突發(fā)公共事件應(yīng)對預(yù)案和其他突發(fā)公共事件預(yù)案的銜接;銀行破產(chǎn)應(yīng)急演練與突發(fā)公共事件應(yīng)急演練的銜接;預(yù)警級別、風(fēng)險等級評級與信息共享、層級報告的程度與頻率的銜接。同時，還要考慮與央行貨幣政策、國際規(guī)則，以及銀行系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)測預(yù)警、壓力測試和CAMEL評級體系的銜接等。

此外，還應(yīng)注重對問題銀行處置尤其是銀行破產(chǎn)方面的經(jīng)驗積累與人才培養(yǎng)。有必要在現(xiàn)有的司法系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)、高校系統(tǒng)、管理人系統(tǒng)中建立一套完備的經(jīng)驗分享機制，同時挖掘、培養(yǎng)相關(guān)人才，打造一支專業(yè)過硬、經(jīng)驗豐富的法律和金融人才隊伍，完善銀行市場退出所需的后備人才保障。

（本文受福建省社科基金支持，項目編號為〔FJ2018B004〕）

（作者單位：廈門大學(xué)法學(xué)院）