羅平

譯者按：2020年2月，國(guó)際清算銀行發(fā)表了題為《如何促進(jìn)各國(guó)銀行審慎監(jiān)管制度的趨同——短板在哪里？》（Convergence in the Prudential Regulation of Banks——What Is Missing？）的研究報(bào)告。該報(bào)告由金融穩(wěn)定學(xué)院撰寫(xiě)。金融穩(wěn)定學(xué)院是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際清算銀行共同組建的監(jiān)管培訓(xùn)和研究機(jī)構(gòu)。該學(xué)院院長(zhǎng)費(fèi)爾南多·雷斯托伊（Fernando Restoy）先生是該報(bào)告的作者之一，曾擔(dān)任西班牙中央銀行副行長(zhǎng)，分管銀行監(jiān)管工作，是監(jiān)管方面的行家里手。雷斯托伊先生十分重視研究工作。近年來(lái)，在他的指導(dǎo)下，學(xué)院先后發(fā)表了幾十篇高質(zhì)量的監(jiān)管研究報(bào)告，從實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》的匹配性到提高審慎監(jiān)管制度的趨同性，報(bào)告不僅總結(jié)了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況和面臨的挑戰(zhàn)，而且就進(jìn)一步完善國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定工作提出了專(zhuān)業(yè)見(jiàn)解。

本報(bào)告的主要觀點(diǎn)是，全面、按時(shí)并一致地實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》是促進(jìn)國(guó)際活躍銀行審慎監(jiān)管一致性的必要條件，但不是充分條件。今后，在制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)這一環(huán)節(jié)，有必要明確考慮各國(guó)監(jiān)管制度在貸款分類(lèi)、準(zhǔn)備金計(jì)提等方面的差異性。通俗地講，有效的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是就資本論資本、“不接地氣”“單打獨(dú)斗”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告的這一觀點(diǎn)與2004年我國(guó)銀監(jiān)會(huì)提出的“準(zhǔn)確分類(lèi)、充足撥備、資本達(dá)標(biāo)”三位一體的監(jiān)管方法論很是相近。下面是該報(bào)告摘要的中文譯文，供業(yè)界人士參考。

監(jiān)管制度的差異，即各國(guó)實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》和其他銀行監(jiān)管?chē)?guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差異，是造成市場(chǎng)分割的重要原因。對(duì)于在多個(gè)國(guó)家開(kāi)展業(yè)務(wù)的銀行來(lái)說(shuō)，這些差異形成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，阻礙了市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低了效率，影響了市場(chǎng)參與者在全球范圍內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定者，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的使命是為國(guó)際活躍銀行建立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。全面、按時(shí)并一致地實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》，有助于增強(qiáng)各國(guó)和全球金融體系的穩(wěn)定性，提升各國(guó)銀行審慎監(jiān)管指標(biāo)之間的可比性。然而，各國(guó)自行制定的監(jiān)管制度則是各國(guó)提升經(jīng)濟(jì)韌性的手段。

2007～2009年的國(guó)際金融危機(jī)之后，巴塞爾委員會(huì)和金融穩(wěn)定理事會(huì)出臺(tái)了幾項(xiàng)措施，評(píng)估各成員國(guó)危機(jī)后實(shí)施各項(xiàng)監(jiān)管改革的進(jìn)程。這些舉措有助于在全球范圍內(nèi)提高各國(guó)監(jiān)管制度與國(guó)際上已經(jīng)出臺(tái)的改革方案的一致性。然而，多項(xiàng)研究表明，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施中存在多方面的不一致，其中包括各國(guó)實(shí)施的時(shí)間表和具體方式。

2019年，日本擔(dān)任G20輪值主席。此間，金融穩(wěn)定理事會(huì)開(kāi)始調(diào)研監(jiān)管制度的制定和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施是否導(dǎo)致了市場(chǎng)分割的現(xiàn)象，并著手考慮解決措施。從提高市場(chǎng)效率和金融穩(wěn)定性的角度出發(fā)，金融穩(wěn)定委員會(huì)發(fā)布了調(diào)研報(bào)告，提出了緩解市場(chǎng)分割的幾種方法。報(bào)告建議在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施這兩個(gè)層面，要考慮監(jiān)管制度對(duì)市場(chǎng)分割的影響。報(bào)告還建議各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局要加強(qiáng)溝通和信息共享。

金融穩(wěn)定學(xué)院的報(bào)告充分吸收了金融穩(wěn)定理事會(huì)報(bào)告的內(nèi)容，明確了銀行監(jiān)管制度層面存在差異的具體原因。金融穩(wěn)定學(xué)院此前已經(jīng)發(fā)表了幾份研究報(bào)告，明確了各國(guó)實(shí)施國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)可采用的方法，并且提出對(duì)于一些尚無(wú)明確監(jiān)管意見(jiàn)的方面應(yīng)制定出臺(tái)相關(guān)政策。本報(bào)告在以前研究的基礎(chǔ)之上，形成了一條最為重要的意見(jiàn)，即全面、按時(shí)并一致地實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》是實(shí)現(xiàn)國(guó)際活躍銀行審慎監(jiān)管一致性的必要條件，但不是充分條件。雖然《巴塞爾協(xié)議III》實(shí)施層面的差異可能會(huì)加大市場(chǎng)分割程度， 但監(jiān)管制度層面的差異更值得深入研究。盡管評(píng)估工作可能認(rèn)為一國(guó)的《巴塞爾協(xié)議III》監(jiān)管制度符合巴塞爾委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，但是不同國(guó)家監(jiān)管制度的差異會(huì)導(dǎo)致審慎監(jiān)管的結(jié)果差異。這種現(xiàn)象至少可歸于三方面的原因：一是資產(chǎn)估值的不同做法可能影響銀行監(jiān)管資本的計(jì)量，二是不同國(guó)家資本監(jiān)管第一支柱的適用范圍不同，三是第二支柱規(guī)定的實(shí)施方法或解釋存在差異，可能導(dǎo)致不同的資本要求。

計(jì)算監(jiān)管資本方式的多樣性是導(dǎo)致監(jiān)管制度差異的一個(gè)重要原因。監(jiān)管資本（經(jīng)調(diào)整的）指的是銀行資產(chǎn)和負(fù)債之間的差額。由于許多負(fù)債按攤余成本計(jì)價(jià)，資產(chǎn)估值對(duì)銀行報(bào)表中的資本數(shù)量有較大影響。考慮到銀行的杠桿倍數(shù)高，即使資產(chǎn)價(jià)值有微小的變化也可能對(duì)資本產(chǎn)生不成比例的影響。因此，不同的資產(chǎn)估值方法會(huì)大大影響不同國(guó)家評(píng)估銀行償付能力的一致性，而監(jiān)管資本數(shù)額的大小則是評(píng)估巴塞爾框架第一支柱和第二支柱達(dá)標(biāo)水平的出發(fā)點(diǎn)。

貸款估值對(duì)銀行的資本報(bào)表規(guī)模起著決定性作用。貸款估值通過(guò)計(jì)提貸款損失撥備影響收益以及核心一級(jí)資本。如何計(jì)量不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)暴露的損失直接影響撥備的大小，然而至今國(guó)際上尚未出臺(tái)統(tǒng)一的有關(guān)不良風(fēng)險(xiǎn)暴露的會(huì)計(jì)或?qū)徤鞅O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。此外， 預(yù)期信用損失的減值準(zhǔn)備要求極大擴(kuò)大了主觀判斷的應(yīng)用范圍以及提升了對(duì)內(nèi)部模型的依賴性。一些國(guó)家的監(jiān)管部門(mén)針對(duì)會(huì)計(jì)減值準(zhǔn)備出臺(tái)了審慎監(jiān)管的保障措施，而這些措施同樣會(huì)影響不同國(guó)家監(jiān)管資本報(bào)表的可比性。

其他估值困難的資產(chǎn)也會(huì)影響銀行的資本規(guī)模。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求某些資產(chǎn)按公允價(jià)值計(jì)量，由此產(chǎn)生的未實(shí)現(xiàn)收益或損失也影響核心一級(jí)資本的計(jì)算。一些按公允價(jià)值計(jì)量的資產(chǎn)，如二級(jí)和三級(jí)資產(chǎn)，沒(méi)有在活躍市場(chǎng)上交易，需要在建模時(shí)設(shè)定一些假設(shè)條件進(jìn)行估值，而不同估值方法設(shè)定的假設(shè)條件會(huì)形成不同的計(jì)量方法。

造成監(jiān)管制度分割的原因有兩個(gè)，一是《巴塞爾協(xié)議III》第一支柱適用范圍的差異，第一支柱資本要求的差異是不同國(guó)家實(shí)施國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間及內(nèi)容不同;二是對(duì)國(guó)際活躍銀行尚無(wú)統(tǒng)一的定義，因?yàn)椤栋腿麪枀f(xié)議III》不涉及資本以外的其他監(jiān)管制度。

《巴塞爾協(xié)議III》第二支柱的標(biāo)準(zhǔn)建立在幾項(xiàng)大的原則基礎(chǔ)之上，實(shí)施第二支柱的方法各異，自然會(huì)導(dǎo)致不同的監(jiān)管結(jié)果。各國(guó)要求各類(lèi)性質(zhì)不同的銀行進(jìn)行資本充足率的自我評(píng)估，并將其作為監(jiān)管資本充足率檢查的大前提。監(jiān)管部門(mén)還采用不同方法確定數(shù)量不同的附加資本以及壓力測(cè)試的內(nèi)容，另外還有附加資本（如果有的話）歸屬于哪個(gè)層次的資本。

最后，第二支柱對(duì)附加的流動(dòng)性指標(biāo)監(jiān)管要求沒(méi)有具體規(guī)定。顯而易見(jiàn)，完全消除各國(guó)之間的監(jiān)管制度差異既不可行，也不可取。巴塞爾框架是最低標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)該適用于國(guó)際活躍銀行。必要時(shí)，各國(guó)可自愿（最好如此）制定一套更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與各國(guó)自己的監(jiān)管制度規(guī)則并存，國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度可以有針對(duì)性地解決本國(guó)金融體系的具體問(wèn)題。

應(yīng)該指出的是，不同國(guó)家采用較為統(tǒng)一的監(jiān)管方式有很多好處。針對(duì)監(jiān)管制度差異的第一個(gè)原因，完全有可能減少計(jì)量不良風(fēng)險(xiǎn)暴露、二級(jí)及三級(jí)資產(chǎn)和正常貸款的預(yù)期損失減值準(zhǔn)備這幾方面的差異。比如，可以制定一些減少差異的監(jiān)管保障措施。對(duì)于形成制度差異的第二和第三個(gè)原因，即巴塞爾框架的不同適用范圍以及第二支柱要求的實(shí)施和解釋?zhuān)梢赃M(jìn)一步分析哪些方面最容易產(chǎn)生不同的監(jiān)管結(jié)果，這些方面的考慮是否具有針對(duì)性， 有助于解決各國(guó)面臨的具體問(wèn)題。

消除不必要的監(jiān)管制度層面的分割，辦法較多。巴塞爾委員會(huì)已經(jīng)開(kāi)始評(píng)估各成員國(guó)對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況，并已對(duì)造成重大差異的審慎制度提出指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)于存在重大差異的領(lǐng)域，例如在不良風(fēng)險(xiǎn)暴露和其他估值困難資產(chǎn)的計(jì)量方面（都影響監(jiān)管資本的計(jì)算），可考慮制定其他的監(jiān)管政策。同時(shí)，進(jìn)一步明確巴塞爾框架的適用范圍，進(jìn)一步明確第二支柱的具體要求，都將有助于加快各國(guó)監(jiān)管制度的統(tǒng)一。

（譯者系國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室高級(jí)研究員）