（中寧縣自然資源局，寧夏 中寧 755100）

一、土地管理制度在耕地保護(hù)方面取得的成效

耕地保護(hù)目標(biāo)落實到位?！锻恋毓芾矸ā方⒘艘员Ｗo(hù)耕地為核心的土地管理制度,將耕地保護(hù)作為土地利用總體規(guī)劃編制的基本原則,堅持耕地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”,實現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡,有效保護(hù)了耕地資源,將飯碗牢牢端在自己手里。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)層層分解落實到地塊和位置、承包人,通過規(guī)劃數(shù)據(jù)庫層層備案管理,實現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致;將土地利用年度計劃指標(biāo)特別是建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地指標(biāo)逐級分解下達(dá),嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的規(guī)模;通過土地整治復(fù)墾項目實施,補(bǔ)充了大量耕地,總體上實現(xiàn)了耕地保護(hù)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

耕地質(zhì)量逐步提高。近年來,自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產(chǎn)能,組織實施了農(nóng)用地整理、耕地提質(zhì)改造、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項目,積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2019 年年底,全國累計建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約6.4 億畝,顯著提升了耕地質(zhì)量,為糧食產(chǎn)量連年豐產(chǎn)豐收提供了重要保證。

保護(hù)耕地的制度和機(jī)制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度不斷完善。2017 年,黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》,提出要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地,改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理,推進(jìn)耕地質(zhì)量提升。2019 年,國家修訂了《土地管理法》,將基本農(nóng)田升格為永久基本農(nóng)田。自然資源督察制度及執(zhí)法方式更加完善,各地依托衛(wèi)星遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)建立了“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的土地資源立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),顯著增強(qiáng)了執(zhí)法能力和耕地保護(hù)力度。

二、當(dāng)前耕地保護(hù)工作存在的不足

耕地保護(hù)“重數(shù)量輕質(zhì)量”問題不同程度存在。我國城鎮(zhèn)多數(shù)分布于地勢平坦、區(qū)位條件好、灌溉便利的區(qū)域,城鎮(zhèn)建設(shè)不可避免占用周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。隨著多年來的開發(fā)利用,宜耕后備土地資源已開發(fā)殆盡。耕地補(bǔ)充難度加大，為實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,補(bǔ)充耕地只能是“上山下灘”,耕地占補(bǔ)平衡做到了數(shù)量上的平衡,但部分是占優(yōu)補(bǔ)劣,質(zhì)量有所下降。

部分補(bǔ)充耕地項目實施對生態(tài)造成不良影響。多數(shù)土地開發(fā)項目區(qū)選在“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)上,或荒草地、牧草地上。將這些自然生態(tài)功能強(qiáng)的未利用地、牧草地開墾為耕地,降低了這些土地的生態(tài)屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。新開墾的耕地大多位于偏遠(yuǎn)區(qū)域,耕種距離遠(yuǎn),灌溉條件不良,如果沒有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作,不僅糧食產(chǎn)量極低,而且還會面臨撂荒的危險。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補(bǔ)充耕地,減少了林地面積,對生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了不良影響。

耕地保護(hù)的激勵性政策措施不足。與其他行業(yè)相比,農(nóng)業(yè)種植效益低下,農(nóng)用地特別是作為耕地利用的經(jīng)濟(jì)效益低。農(nóng)業(yè)大縣往往也是財政窮縣,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)居民收入偏低。各項耕地保護(hù)舉措中,法律法規(guī)、行政管理措施多,經(jīng)濟(jì)和市場手段運用少,對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多,對保護(hù)耕地成效好的地方和農(nóng)民激勵性辦法少,財政轉(zhuǎn)移支付和耕地保護(hù)補(bǔ)償有限,難以調(diào)動基層保護(hù)耕地的積極性。

三、在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議

確定并傳導(dǎo)落實耕地保護(hù)目標(biāo)。以國土三調(diào)成果為基礎(chǔ),結(jié)合“雙評價”(資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價)成果,在國家層面把耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積作為國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)下達(dá)到各省級行政區(qū)。由各省根據(jù)市縣的土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況,層層分解下達(dá),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實到地塊和位置,作為國土空間開發(fā)利用不容突破的底線。

統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。落實中央《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》要求,在保持耕地數(shù)量總體穩(wěn)定的前提下,結(jié)合國土三調(diào)和“雙評價”成果,在國土空間規(guī)劃中微調(diào)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田的空間布局。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域國土綜合整治增加的耕地納入保護(hù)范圍,將城鄉(xiāng)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施占用的耕地,污染的耕地,以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調(diào)出。全面梳理已劃定永久基本農(nóng)田中存在的劃定不實、違法占用、嚴(yán)重污染等問題,進(jìn)行整改計劃,確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

探索生態(tài)友好型國土綜合整治模式。針對補(bǔ)充耕地項目實施引發(fā)的不良生態(tài)影響,探索以全域全要素的國土綜合整治作為補(bǔ)充耕地的重要途徑,促進(jìn)補(bǔ)充耕地與生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌融合。

四、結(jié)束語

創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實施管理政策。按照公平保障和有償置換發(fā)展權(quán)的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)問題。城市化地區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)不減，但可以通過有償調(diào)劑、“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增加相應(yīng)耕地保護(hù)面積，實現(xiàn)耕地數(shù)量不減。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設(shè)用地數(shù)量，整治復(fù)墾相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模，實現(xiàn)“地隨人走”。在耕地保護(hù)管理工作中，實行全國或省域耕地占用和補(bǔ)充平行管理、“收支兩條線”，在嚴(yán)把補(bǔ)充耕地數(shù)量、質(zhì)量關(guān)口的同時，將補(bǔ)充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境。