鄭小榮 董新

【摘要】目前， 中央和各級省委省政府已出臺各項疫情防控政策， 疫情防控政策措施貫徹落實情況也隨之成為審計機關的主要目標。 基于政策跟蹤審計的視角， 闡述疫情防控政策措施落實情況跟蹤審計的目標、依據(jù)、客體等內容， 并進一步對其存在的問題與原因進行分析， 提出相關政策建議， 旨在以審計監(jiān)督促進疫情防控政策的有效實施， 為其他突發(fā)公共事件應急審計提供參考和借鑒。

【關鍵詞】疫情防控政策;政策跟蹤審計;目標;客體

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）22-0098-7

一、引言

新型冠狀病毒性肺炎疫情來勢兇猛， 作為一項突發(fā)性公共衛(wèi)生事件， 中央和各級省委省政府高度重視， 強調要把人民群眾生命安全放在第一位， 堅決遏制疫情蔓延勢頭， 及時出臺有效的疫情防控政策措施。

為確保疫情防控政策措施的貫徹落實， 維護人民的生命安全， 2020年2月7日審計署黨組立即成立審計應急小組， 并印發(fā)《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監(jiān)督工作的通知》， 部署開展疫情防控監(jiān)督工作， 強調各級審計機關要結合各地疫情防控實際情況開展政策跟蹤審計， 以審計監(jiān)督實效助力疫情防控工作高效順利開展。

本文基于政策措施落實情況跟蹤審計（簡稱“政策跟蹤審計”）的視角， 介紹疫情防控政策落實跟蹤審計的目標、審計依據(jù)、審計客體等內容， 闡述政策跟蹤審計在政策落實執(zhí)行情況、專項資金和疫情防控物資中的具體內容。 此外， 本文結合政策跟蹤審計現(xiàn)狀， 進一步發(fā)現(xiàn)疫情防控政策跟蹤審計存在的問題并對其原因進行分析， 提出了相應的政策建議， 旨在以審計監(jiān)督促進疫情防控措施的有效開展， 為其他突發(fā)公共事件應急審計提供參考和借鑒。

二、文獻綜述

（一）政策跟蹤審計的相關研究

關于政策落實跟蹤審計的特點， 崔振龍等[1] 指出政策跟蹤審計的特點主要表現(xiàn)在對象的重要性、目標的預防性、介入的及時性、過程的持續(xù)性和內容的廣泛性等方面。

不同于傳統(tǒng)審計目標， 宋依佳[2] 指出政策跟蹤審計監(jiān)督的目標具有綜合性特點， 通過對政策落實的全過程實時動態(tài)監(jiān)控， 確保政策按照制定者事先規(guī)劃的路徑開展。 譚志武[3] 強調政策跟蹤審計監(jiān)督的目標在于檢查政策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果， 并確保資金籌集、分配、管理和使用的合理性。

關于政策跟蹤審計的本質， 陳希暉等[4] 將其歸納為跟蹤審計與政策審計的結合。 王帆等[5] 指出其本質是對政策結果的獨立監(jiān)督， 并貫穿于政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。 淄博市審計局課題組等[6] 針對具體政策從形式、事實、價值視角， 審查政策的部署情況、執(zhí)行情況以及資金使用績效， 并作出相應評價。

此外， 一些學者針對政策執(zhí)行審計的評價指標的構建進行了研究， 李洋宇[7] 、張龍平等[8] 分別根據(jù)平衡計分卡、層次分析法構建了政策跟蹤審計效果評價體系， 并進行了具體評價。 通過對政策跟蹤審計效果的評價， 學者們進一步闡述了政策跟蹤審計在實踐過程中有待解決的問題。

從上述觀點來看， 學術界對于政策跟蹤審計的研究比較充分， 對政策跟蹤審計的特點、目標、內容等有了較為系統(tǒng)的認識。 通過審計監(jiān)督推進國家重大政策落實的做法得到了普遍認可， 但在實踐中存在政策跟蹤審計效果評價體系單一、各級審計機關協(xié)調機制未充分發(fā)揮作用、審計規(guī)范體系亟待完善等問題。

（二）突發(fā)公共事件應急審計的相關研究

國家應急審計作為應急管理的重要組成部分， 為確保應急款物的安全和使用績效， 公共應急資金應接受國家審計的監(jiān)督[9] 。 相比于傳統(tǒng)審計， 突發(fā)公共事件政策跟蹤審計的目標、審計方式、審計方法等均發(fā)生了變化[10] 。 近年來， 學者們從審計具體實踐中總結經驗， 王中信[11] 以汶川抗震救災全過程政策跟蹤審計為例， 通過比較政策跟蹤審計與常規(guī)審計在審計理念、組織架構、規(guī)范等方面的不同， 肯定了對重大突發(fā)事件實施政策跟蹤審計的重要性。

針對疫情防控政策的實施， 學者們在現(xiàn)有研究的基礎上進行了更深入的探究。 朱智鴻[12] 基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點， 從應急審計管理預案制訂、內容確定、運行流程再造等方面進行了制度設計， 旨在提升應急審計監(jiān)督助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的水平。 鄭小榮[13] 總結出疫情防控審計工作審計主體多、審計介入早和審計范圍廣的特點， 提出審計的重點在于對疫情防控資金和捐贈款物的總體情況、分配和使用情況進行審計。 鄭石橋[14] 指出， 除了對疫情防控的資金和物資進行審計， 國家審計還需要對突發(fā)公共事件應對體系的健全性、行為的合規(guī)性以及信息的真實性進行審計。

可見， 現(xiàn)有文獻充分肯定了政策跟蹤審計在突發(fā)公共事件中的獨特作用。 關于疫情防控政策審計， 學者們基于突發(fā)公共事件的特點， 從審計特點、對象、內容等展開了深入的研究。 但總體來說， 突發(fā)公共事件中應急措施審計的理論框架不夠系統(tǒng)， 其審計對象、目標、依據(jù)等需進一步明確和完善， 以期為其他突發(fā)公共事件審計實務提供科學的指導和參考依據(jù)。

三、疫情防控政策跟蹤審計的目標

審計目標受到審計環(huán)境的影響并隨之發(fā)生變化。 隨著我國經濟進入新常態(tài)， 黨中央和國務院相繼出臺了一系列政策措施促進經濟發(fā)展， 如何監(jiān)督政策的有效執(zhí)行、確保項目的建設進度以及財政資金的使用成為審計機關面臨的新考驗。 2014年10月， 國務院明確提出對政策措施落實情況開展跟蹤審計， 并將其作為審計工作的重要內容。 隨著審計工作的不斷開展， 作為國家治理的重要手段之一， 以審計監(jiān)督促進政策措施貫徹落實成為國家審計的基本要求。 因此， 本文認為政策跟蹤審計的目標主要聚焦兩方面的內容：一方面著眼于審查政策措施的落實情況和執(zhí)行效果; 另一方面， 審查與政策部署實施有關的財政資金、物資使用保障情況以及各項目完成情況， 揭示問題的同時提出整改意見， 促進政策落實與不斷完善。

鑒于公共事件的突發(fā)性、緊迫性和復雜性等特點， 財政專項資金和社會各界捐贈的款物會在短時間內迅速聚集到受災地區(qū)。 為了保障疫情防控資金和物資的合理有效分配和使用， 需要將審計關口前移、提前介入， 實施跟蹤審計。 維護人民群眾生命安全， 有效推動各項疫情防控政策措施貫徹落實， 成為疫情防控政策跟蹤審計的首要目標。 隨著疫情得到進一步控制， 在做好疫情防控工作的同時， 促進企業(yè)復工復產、重點保障企業(yè)財政貼息政策等有效落實， 保障社會經濟平穩(wěn)發(fā)展， 成為審計機關所面臨的重要任務。 疫情防控政策跟蹤審計的具體目標如下：

首先， 疫情防控政策跟蹤審計的目標在于以政策和決策部署為基礎， 檢查疫情防控相關重大政策措施、疫情防控重點保障企業(yè)財政貼息政策、企業(yè)復工復產政策等執(zhí)行情況和執(zhí)行效果， 揭示各地方、各部門落實政策措施和決策部署中存在的問題， 及時糾正偏差， 確保政策有效執(zhí)行。 其次， 資金和物資作為政策措施的載體， 審計目標在于保證疫情防控中資金和物資籌集、分配、使用和管理的合法、及時、高效， 掌握用于疫情防控的資金款物來源、數(shù)量等情況， 揭示在籌集分配使用中的突出問題， 促進資金在各環(huán)節(jié)的使用績效， 全力保障疫情防控資金和物資的需求， 充分發(fā)揮審計作為“經濟體檢”的作用， 力促資金使用公開、公平、公正。

四、疫情防控政策跟蹤審計的依據(jù)

（一）直接依據(jù)

作為公共危機治理主體， 政府和相關部門接受委托動用大量公共資源和物資統(tǒng)一應對公共突發(fā)事件。 政府審計有責任對各部門運用公共資源的情況進行客觀的監(jiān)督和評價， 同時讓社會各界更好地了解財政資金和社會捐贈款物是否使用到位、政府各項應對措施是否得到有效執(zhí)行等。 《審計法》《審計法實施條例》明確規(guī)定， 審計機關有權對包括來源于境內外的貨幣、有價證券和實務等各種形式的社會捐贈資金進行監(jiān)督。 因此， 社會各界捐贈資金也屬于審計監(jiān)督的范圍。

審計署發(fā)布的《2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）明確指出， 要積極探索跟蹤審計， 對重大突發(fā)公共事項、國家重大政策措施執(zhí)行試行全過程跟蹤審計， 以充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。 針對突發(fā)公共事件應急措施， 《規(guī)劃》指出要嚴格健全突發(fā)公共事件應急機制， 完善應急預案， 提高應急處置能力。

2011年6月30日審計署發(fā)布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中， 明確指出對于重大突發(fā)性公共事項審計， 加強對資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果的全過程跟蹤審計， 保障重大突發(fā)性公共事項應急處置、預防預警、恢復重建工作的順利開展。

（二）間接依據(jù)

由于突發(fā)公共事件的時效性較強， 政府各應急組織必須在短時間高效地整合大量的人力、財力和物力資源。 為有效地應對公共危機， 要求審計機關從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督模式轉換為全過程跟蹤審計， 及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件處置工作中存在的問題并督促整改， 提高國家應急能力和水平。 自從審計署組織全國審計機關首次對重大政策措施的貫徹落實情況開展政策跟蹤審計以來， 國務院、審計廳辦公室高度重視， 先后出臺了一系列審計制度和規(guī)范， 我國政策跟蹤審計文件陸續(xù)發(fā)布并不斷完善（如表1所示）， 對于政策跟蹤審計的著重點、內容、方法等有了更明確的規(guī)定。

黨的十九大以來， 審計監(jiān)督已成為黨和國家監(jiān)督體系的重要構成部分， 服務和保障國家重大決策部署貫徹落實已經成為審計機關最重要的職能。 習近平總書記在中央審計委員會第一次會議講話上提出， 要拓展審計監(jiān)督深度和廣度， 消除監(jiān)督盲區(qū)， 加大政策跟蹤審計力度。 總體來說， 隨著跟蹤審計內涵的不斷深化和外延的不斷擴展， 需要建立健全政策跟蹤審計制度規(guī)范， 明確風險責任， 讓審計工作有法可依、有章可循。

五、疫情防控政策跟蹤審計的客體和內容

（一）客體

針對各項疫情防控政策的出臺和實施， 疫情防控政策跟蹤審計中審計客體既包括各級財政部門、民政部門等具備疫情防控資金分配、使用、管理職能的部門， 還包括慈善總會、紅十字會等各級政府及部門指定接受社會捐贈的單位或機構， 以及獲得資金支持的疫情防控重點保障單位和企業(yè)等。

（二）內容

1. 疫情防控政策措施的具體內容。 為推動疫情防控工作的順利開展， 國務院、財政部、工信部等在較短時間內密集出臺了一系列加大財政金融及醫(yī)保力度、助力企業(yè)減壓和復工復產的政策措施（如表2所示）， 在保障人民生命安全和健康的同時， 保障經濟平穩(wěn)發(fā)展。

（1）財政專項資金和社會捐贈款物保障政策。 財政部先后出臺一系列財稅政策措施， 強調要積極有效地發(fā)揮職能作用， 優(yōu)先保障疫情防控經費， 確保疫情防控資金及時到位， 支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。 2020年1月31日， 財政部印發(fā)《關于進一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控經費保障工作的通知》， 明確指出要統(tǒng)籌安排財政專項經費預算， 確保經費保障職能的有效發(fā)揮。 截至3月21日， 各級財政共安排疫情防控資金1218億元， 主要用于加大醫(yī)療衛(wèi)生投入力度， 優(yōu)先保障疫情防控經費需求; 支持做好物資保障， 積極配合有關部門做好疫情防控物資保障和采購工作。 2020年2月13日財政部印發(fā)的《關于國有金融企業(yè)積極做好疫情防控捐贈有關事項的通知》明確提出， 鼓勵金融企業(yè)組織采購疫情防控短缺物資， 向非營利社會組織、承擔疫情防治救治工作的醫(yī)院等實施精準捐贈， 切實將疫情防控捐贈資金使用在刀刃上、用到關鍵處。

（2）醫(yī)療費用和物資兜底的政策。 2020年1月25日， 財政部印發(fā)了《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》， 指出在新冠肺炎患者醫(yī)療費用保障方面， 財政部實行財政兜底政策， 切實保障醫(yī)療救治費用補助， 確保患者及時得到救治。 為解除企業(yè)多生產物資的后顧之憂， 鼓勵重點企業(yè)保質保量加大緊缺重點醫(yī)療物資的生產力度， 明確規(guī)定由政府使用專項資金采購， 發(fā)改委等部門積極配合開展物資的調配工作， 旨在通過財政兜底政策推動醫(yī)療救治措施的實施和疫情防控物資的生產。

（3）對疫情防控重點保障企業(yè)貸款給予財政貼息支持。 2020年1月31日， 中國人民銀行、財政部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》， 明確提出為受疫情影響較大的地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)提供差異化的優(yōu)惠金融服務， 完善受疫情影響的社會民眾領域金融服務措施。 2020年2月1日財政部在《關于支持金融強化服務做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》中指出， 對疫情防控重點保障企業(yè)貸款給予財政貼息， 加大對受疫情影響的個人和企業(yè)的創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息支持力度， 優(yōu)化對受疫情影響企業(yè)的融資擔保服務， 確保優(yōu)惠資金全部用于疫情防控有關的生產經營活動。

（4）疫情防控資金和物資監(jiān)管政策。 2020年2月18日財政部印發(fā)的《關于加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監(jiān)管工作的通知》明確指出， 確保各項疫情財稅政策有效落實， 加強疫情防控專項資金的監(jiān)管， 做好績效評價工作， 提高監(jiān)管工作實效。 該通知明確了疫情防控資金的監(jiān)督重點和監(jiān)督方式; 要求各級財政優(yōu)先保障疫情防控資金的調度， 保證資金足額撥付; 及時公開財務信息， 通過網絡、電話等多種方式受理群眾舉報， 嚴肅處理各種違法違規(guī)問題。

（5）助力企業(yè)減壓和復工復產政策措施。 在防控期間， 為做到疫情防控和保證經濟平穩(wěn)發(fā)展“兩頭抓”， 國務院同有關部門相繼出臺各項政策措施， 支持疫情防控工作的順利開展， 促進企業(yè)復工復產活動高效開展， 推動經濟平穩(wěn)運行。 該類型主要政策如下：2020年2月9日， 工信部在《關于應對新型冠狀病毒肺炎疫情幫助中小企業(yè)復工復產共渡難關有關工作通知》中， 明確指出采取保障企業(yè)有序復工復產政策措施， 加強在財政、金融、創(chuàng)新和公共服務領域對中小企業(yè)的支持， 統(tǒng)籌協(xié)調各項措施。 3月3日， 國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步精簡審批優(yōu)化服務精準穩(wěn)妥推進企業(yè)復工復產的通知》， 強調利用政務服務平臺提高企業(yè)復工復產便利程度， 完善服務機制， 促進企業(yè)訴求響應機制的建立， 及時掌握和解決企業(yè)面臨的實際問題。? 3月10日， 國家稅務總局發(fā)布了新版《支持疫情防控和經濟社會發(fā)展稅費優(yōu)惠政策指引》， 主要聚焦減輕企業(yè)費用負擔、降低企業(yè)用工成本和增強企業(yè)復工復產信心等方面， 統(tǒng)籌推進疫情防控政策措施的執(zhí)行、促進經濟社會平穩(wěn)發(fā)展。

2. 疫情防控政策跟蹤審計的具體內容。

（1）疫情防控政策和決策部署的落實情況。 疫情防控各項政策內容的有效執(zhí)行是發(fā)揮政策效應的首要前提。 各級審計機關首先應對疫情防控政策措施的安排情況進行審查， 主要內容包括相關部門對疫情防控措施的響應是否及時準確、各項措施是否恰當以及是否落實到具體部門和責任人員。 其次， 各級審計機關重點審查各有關地區(qū)與部門疫情防控政策和決策部署、醫(yī)療費用保障和政府兜底收購重點醫(yī)療物資政策的貫徹落實情況; 關注保障企業(yè)資金支持政策、相關稅費減免政策、財政貼息政策、貸款優(yōu)惠、精準穩(wěn)妥推進企業(yè)復工復產政策等落實的完整性和真實性。

在疫情防控政策和決策部署的過程中， 政策執(zhí)行主體對于政策能否按照事先設定的路徑執(zhí)行并實現(xiàn)預期效果， 發(fā)揮著至關重要的作用。 為杜絕部分地區(qū)的領導干部對于國家疫情防控政策和決策部署的執(zhí)行力度不夠、不正確執(zhí)行和執(zhí)行不暢等現(xiàn)象， 審計機關應同步開展針對發(fā)改委、衛(wèi)健委、民政局等單位的主要領導干部經濟責任審計， 對管轄范圍內貫徹執(zhí)行中央關于疫情防控相關政策和決策部署的落實情況、疫情防控資金和物資各環(huán)節(jié)的情況管理、防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責進行審查， 重點關注領導不作為、慢作為等現(xiàn)象， 強化對權力運行的制約與監(jiān)督。

（2）疫情防控專項資金。 疫情防控資金來源主要為中央及地方各級財政安排的疫情防控資金、國內國際社會捐贈款物和“特殊黨費”， 資金籌集來源多元化、物資種類復雜性以及在籌資過程中缺乏有效的內部控制等特點， 要求審計機關和人員重點關注疫情防控資金及社會捐贈款物的總體情況、分配撥付和管理使用情況， 對各項資金等進行監(jiān)督， 審查落實政策所需的財政資金、信貸資金等是否保障到位、是否及時使用并發(fā)揮效益。

在資金的籌集接收環(huán)節(jié)：一是關注各級財政資金預算批復、資金下?lián)苁欠窦皶r、到位， 是否充分投入到疫情防控工作中， 以保障疫情防控的資金需求; 二是疫情防控資金和物資捐贈渠道來源、數(shù)量和規(guī)模是否明確， 是否及時收到款物以及賬實相符; 三是針對疫情防控出臺的財政貼息、稅費減免和貸款優(yōu)惠政策等涉及的資金是否規(guī)范使用; 四是國家精準穩(wěn)妥推進企業(yè)復工復產相關政策的財政資金支持是否如實分配到位， 是否存在資金騙取套取、浪費等行為。

在資金的分配環(huán)節(jié)， 主要關注財政專項資金是否按規(guī)定進行及時分配， 是否存在層層滯留、浪費和管理不善等情況; 是否根據(jù)地區(qū)疫情嚴重程度和物資需求合理分配至疫情防控定點救治醫(yī)院和重點保障企業(yè)。 在資金的使用管理情況中， 是否存在資金挪用、違規(guī)使用、浪費、財政補助不合理等違規(guī)現(xiàn)象， 是否超標準購置與疫情防控無關設備、器材等， 確保資金?？顚Ｓ谩?/p>

（3）疫情防控物資。 針對疫情防控物資的審計， 首先在疫情防控物資采購環(huán)節(jié)， 要關注各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織是否依法使用財政資金采購疫情防控相關物資， 按照“采購綠色通道”規(guī)定的方式和程序， 合法開展采購活動， 以滿足疫情防控工作需要為首要目標。 此外， 還要審查各采購部門是否建立健全緊急采購內控機制， 在確保采購實效的同時， 提高采購資金的使用效益， 保障采購質量。 其次， 在疫情防控物資發(fā)放分配使用中， 審查疫情防控物資是否按照規(guī)定及時分配到疫情防控重點部門、醫(yī)院和重點保障企業(yè)， 并關注分配的合理性; 對于紅十字會等慈善機構的內部控制制度進行監(jiān)督， 審查是否存在捐贈物資保管混亂、壟斷捐贈支配權、濫用職權分配物資等現(xiàn)象， 促進非營利組織內部控制有效運行。 最后， 各級審計機關重點審查相關部門是否按照信息公開辦法的相關規(guī)定， 及時向社會各界公布各項捐贈款物的管理情況， 公開用于疫情防控捐贈款物的各項收入和支出明細， 特別是重點疫情防控物資的接收分配明細， 確保各項捐贈信息公開透明， 保障捐贈人的合法權益。