陳敏 黃振勝

在新冠肺炎疫情防控期間，公眾場所戴口罩、小區(qū)封閉式管理、運用健康碼、停工停業(yè)停課等規(guī)定，都可納入新冠肺炎疫情應急處置的“工具箱”。由于疫情防控需要，以政府和醫(yī)療機構為主體行使的強制管理權，對公民有關自由權和個人信息權等進行了限制。那么，行使這些管理權的法律依據(jù)何在？在保障公共利益和強有力的行政效率而行使公權力時，如何保障個人正當私權利得到保護？這些問題，也需要立法來解決。

“師出無名”的限行權

“你憑什么，你有什么權力？”在抗擊新冠肺炎疫情的初期，這句話是九龍坡區(qū)人大代表、渝州路街道渝州一社區(qū)黨委書記張登紅聽到最多的話。特別是一起隔離市民“出逃”事件，讓他至今記憶猶新。

在疫情期間，渝州一社區(qū)有市民被查出與疑似病例有接觸史，社區(qū)根據(jù)排查結果前往該市民家進行一系列檢查。

“也許是害怕，他一直質疑社區(qū)到底有什么權力來處置，要我們拿出法律依據(jù)，之后躲藏到了其他地方?！睆埖羌t說。

社區(qū)的工作量大、人手少，群眾配合意識還不夠強，而且社區(qū)工作人員還經(jīng)常受到“師出無名”的質疑。張登紅說，城市社區(qū)人口密集、人員流動大。同時，個別群眾缺乏配合意識，有的不戴口罩，還謾罵社區(qū)工作人員，有的故意隱瞞行動軌跡，造成了大量人力物力的無謂消耗。

“如何解決這些問題，希望能在立法時有所體現(xiàn)?！睆埖羌t說。

重慶大學法學院衛(wèi)生健康法研究中心主任杜輝說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部應當根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應級別，采取相應的應急措施。在地方立法時，要賦予應急指揮機構法定權限。

疫情襲來，各地紛紛成立應急指揮部。根據(jù)突發(fā)事件應對法，縣級以上政府可以設立突發(fā)事件應急指揮機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調本級政府各有關部門和下級政府開展突發(fā)事件應對工作。

對于應急指揮部的權限，非典后由國務院頒布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例明確了應急指揮部對人員、儲備物資、交通工具以及相關設施設備的緊急調度權，對人員疏散或隔離和對傳染病疫區(qū)封鎖的權力等。

目前，一些地方在立法時對此已有所體現(xiàn)，如深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例中已明確，市、區(qū)兩級應急指揮機構可代表本級政府發(fā)布、實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急相關決定、命令、公告、通告。

有力度還要有溫度

“在疫情防控工作中，公權與私權的平衡以及應急權力運行過程中私權的普遍化保護、分級式控制，是統(tǒng)籌疫情防控、權利保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵問題?！倍泡x說，突發(fā)事件應對法第11條規(guī)定：有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。

個體雖然平等地享有基本權利，但其權利卻會因國家利益、公共利益和他人權利的保護需要而受到限制，在特定情形例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時甚至受到削減和限縮。

杜輝說，突發(fā)事件應對法的這條規(guī)定所確立的最小損害原則，實質上應當是應對突發(fā)公共事件社會總成本的最小化，而不能狹義地限定為對私人權利限制或剝奪的最小化。這里面既包括緊急行政權的邊界和私權保護的關系，也包括被限制的公民權利與被保護的公民私權之間的關系。杜輝認為，只有從這一原則出發(fā)，才能妥當?shù)卦O計突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急制度體系。

杜輝認為，為了降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理的社會總成本，對部分私權的限制應當分級分類處置。比如新冠肺炎疫情防控，應根據(jù)疫情的時空分布、防控進程和有效阻斷程度，分類施策，靈活適用自主性措施、指導性措施、強制性措施等不同限制等級的政策，既體現(xiàn)疫情防控的力度，也體現(xiàn)防控機制的溫度，從而提升防控效能。

因此，杜輝建議，在地方立法時，需要統(tǒng)籌考量突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時間鏈條與空間分布的一體化，推進實體規(guī)范與程序規(guī)范的一體化，切實落實依法行政與權利保障的一體化，保障公共決策和組織行為的一體化。

個人信息保護的進與退

如果發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應急處置需要采集并通報相關病例、病情、人員活動軌跡等信息的，如何保護個人隱私處理，做到信息安全？

傳染病防治法規(guī)定，負有傳染病疫情報告職責的人民政府有關部門、疫病預防控制機構、醫(yī)療機構、采供血機構以及工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病病情。而今年10月首次提請十三屆全國人大常委會審議的個人信息保護法草案則提出，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下保護自然人的生命健康，也必須嚴格遵守規(guī)定，履行個人信息保護義務。

對此，杜輝認為，在不同類型主體參與到信息搜集和傳輸鏈條中后，公共利益、商業(yè)利益與個人信息保護多重法益的平衡，就成為立法必須破解的重大難題。要破解這一難題，需要樹立將個人信息保護嵌入公共衛(wèi)生治理法律規(guī)范體系的立法目標。同時，要以制定個人信息保護法為契機，為個人信息收集、使用提供合法依據(jù)，為個人信息保護設置清晰的規(guī)范。此外，要明確疫情防控中個人信息收集的原則、主體、對象、目的、范圍和限制條件，建立系統(tǒng)完善的個人信息保護規(guī)則和內外部監(jiān)督體系。