■劉睿文

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

自2017年以來，各大城市相繼推出了大學(xué)生落戶政策，其中包括人才補(bǔ)貼政策，以期吸引高學(xué)歷、高素質(zhì)人才定居，提高城市的人才競爭力。但是各地的人才補(bǔ)貼政策出臺時間較短，國家也沒有對人才補(bǔ)貼政策作出統(tǒng)一規(guī)定，因而各大城市的政策在具體內(nèi)容和法律監(jiān)督方面都存在較大的問題和差距。因此，本文以15個新一線城市的大學(xué)生落戶政策為例，探究我國人才補(bǔ)貼的現(xiàn)狀及問題，并對我國人才補(bǔ)貼進(jìn)行法律規(guī)制提出建議。

一、我國人才補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

（一）15個新一線城市人才補(bǔ)貼措施

近幾年，高校畢業(yè)生規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得各大城市對大學(xué)生的爭取成為人才爭奪不可或缺的一環(huán)。15個新一線城市也同樣將關(guān)注點放在大學(xué)生身上，為了吸引大學(xué)生人才，不僅放寬大學(xué)生的落戶門檻，還給予一定的人才補(bǔ)貼，包括生活補(bǔ)貼、租房和住房補(bǔ)貼等。

（二）我國人才補(bǔ)貼措施的現(xiàn)狀

15個新一線城市中絕大部分城市出臺了人才補(bǔ)貼措施，從附表1可以得出以下幾個結(jié)論：（1）補(bǔ)貼類型多樣，包括生活補(bǔ)貼（或資助）、租房補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼；（2）各地補(bǔ)貼的方式不一，包括按月補(bǔ)貼和一次性補(bǔ)貼；（3）各地補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)額不等。

（三）人才補(bǔ)貼措施的重要性

近年來，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，人口老齡化趨勢不斷加強(qiáng)，城市未來勞動力短缺嚴(yán)重，人才對城市競爭力十分重要。而人才補(bǔ)貼措施的出臺，增加了新一線城市的人才吸引力。《2019年中國大學(xué)生就業(yè)報告（就業(yè)藍(lán)皮書）》的數(shù)據(jù)顯示，“北上廣深”就業(yè)比例持續(xù)下降，從2014屆的25%下降到了2018屆的21%，“新一線”城市吸引力不斷增強(qiáng)，從2014屆的22%上升到了2018屆的26%。

此外，人才補(bǔ)貼措施對一個城市的發(fā)展也產(chǎn)生了非常大的作用。以西安為例，從2017年西安開始“人才新政”以來，大力引進(jìn)的各類人才為西安市科技進(jìn)步增添了新的力量，西安市的科技發(fā)展水平有較大提升。據(jù)《西安市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》西安市全年實施市級科技計劃項目178項;國家級高新技術(shù)企業(yè)數(shù)2139家，比上年增加300家;全年技術(shù)市場合同交易額1028.33億元;全年專利申請量71250件，其中發(fā)明專利申請量26625件[1]。

由此可見，人才住房政策的存在確實會促進(jìn)城市科技創(chuàng)新的提高，地方政府頒發(fā)人才住房政策的數(shù)量越多，代表其對于地方人才發(fā)展和安居環(huán)境的重視度越高，能夠促進(jìn)城市的科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)發(fā)展[2]。因此，人才補(bǔ)貼具有其存在的必要性。

二、我國人才補(bǔ)貼存在的問題

各地人才補(bǔ)貼的推出，提高了各大城市對人才的吸引力，人們對住房、對安定性的追求，成為各地政府大力推行人才購房和租房財政補(bǔ)貼的重要原因。但是，目前人才補(bǔ)貼政策在法律規(guī)范、具體內(nèi)容以及監(jiān)督機(jī)制方面仍存在許多問題。

（一）缺乏法律依據(jù)

人才補(bǔ)貼是各地政府推出的新舉措，但是國務(wù)院以及各部委并未對人才補(bǔ)貼作出統(tǒng)一的規(guī)定。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》雖然提到了在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生和青年醫(yī)生、青年教師等專業(yè)技術(shù)人員，凡符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民公租房準(zhǔn)入條件的，應(yīng)納入公租房保障范圍，但保障范圍較窄，而且要符合公租房準(zhǔn)入條件，才納入公租房保障范圍，且未表明是否可以對高素質(zhì)人才購房和租房進(jìn)行財政補(bǔ)貼，也未對人才補(bǔ)貼的審批主體作出規(guī)定。同時，人才補(bǔ)貼政策的出臺更多的體現(xiàn)自由裁量權(quán)，欠缺必要的行政程序，其出臺的正當(dāng)性容易受到公眾的質(zhì)疑。

目前的人才補(bǔ)貼政策大多由省市一級政府的規(guī)范性法律文件作出，比如說北京的《關(guān)于優(yōu)化住房支持政策服務(wù)保障人才發(fā)展的意見》是北京住房城鄉(xiāng)建設(shè)委發(fā)布的規(guī)范性法律文件，深圳的《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施》是深圳市住房和建設(shè)局發(fā)布的規(guī)范性法律文件，因此各地的人才補(bǔ)貼政策的法律效力位階普遍低下。

（二）具體措施不合理

由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制，很多地方的人才補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)不合理，而且各地補(bǔ)貼的具體措施差距較大。

1.人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的問題

各地的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，一些城市僅僅從年齡和學(xué)歷兩個方面進(jìn)行規(guī)定，某些城市甚至取消了對年齡的限制，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛。比如說，鄭州和昆明的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)最為寬松，沒有年齡方面的限制，僅根據(jù)學(xué)歷作簡單的分類。相對而言，杭州、南京、西安等地的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為具體，一般分為 A、B、C、D、E、F 六類，每一層級下面又具體細(xì)化，分類標(biāo)準(zhǔn)十分精細(xì)。

同時，某些城市未對人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，而是將權(quán)利下放至各區(qū)或園區(qū)。比如說，北京《關(guān)于優(yōu)化住房支持政策服務(wù)保障人才發(fā)展的意見》中提出，具體申請條件，由各區(qū)人民政府或園區(qū)管理機(jī)構(gòu)結(jié)合區(qū)域功能定位和發(fā)展方向等因素確定。深圳《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施》中提出各區(qū)政府在市人力資源保障部門的指導(dǎo)下，可根據(jù)自身發(fā)展需要，在執(zhí)行上述基本條件的基礎(chǔ)上，制定差異化的人才認(rèn)定政策。

2.人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的問題

由于各地的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展程度不同，各地政府推出的人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各不相同，比如說杭州對應(yīng)屆畢業(yè)生一次性發(fā)放生活補(bǔ)貼，本科1萬元、碩士3萬元、博士5萬元；有的還包括住房和租房補(bǔ)貼，長沙規(guī)定，博士、碩士和本科生，兩年內(nèi)分別發(fā)放每年1.5萬、1萬、0.6萬的租房和生活補(bǔ)貼，博士和碩士在長沙工作并首次購房的，給予6萬、3萬購房補(bǔ)貼。

但是有些政府為吸引更多的高素質(zhì)人才，紛紛推出高額補(bǔ)貼，以期解決地方人才“引得進(jìn)，留不住”的難題，比如說溫州的人才補(bǔ)貼最高可達(dá)500萬。高額補(bǔ)貼下的“人才”是否真正給各地帶來相同水平的收益還未可知，是否真正達(dá)到政策目標(biāo)還有待商榷。所以說，不少地方的人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)缺少一定的合理性和公平性。

3.補(bǔ)貼資金來源的問題

人才住房補(bǔ)貼屬于財政補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼資金來自于地方財政，但是從各地發(fā)布的人才住房補(bǔ)貼的規(guī)范性文件來看，各地補(bǔ)貼的資金來源各不相同。有的根據(jù)人才的所屬單位，由市級財政和各區(qū)縣級財政分別承擔(dān)，比如南京市根據(jù)不同層級的人才由市政府和區(qū)政府對購房補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼按不同比例進(jìn)行補(bǔ)貼；有的在市本級設(shè)立高層次人才住房保障專項資金，比如杭州在5年時間（2015至2019年）內(nèi)，由市本級財政統(tǒng)籌安排8億元專項資金，用于保證高層次人才購房補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼的資金需要。由此可見，各地的財政補(bǔ)貼資金來源不一。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全

人才補(bǔ)貼作為財政補(bǔ)貼的一種新的類型，與社會公眾的利益密切相關(guān)，該政策的出臺應(yīng)當(dāng)遵循公開、民主原則，正如中國人民大學(xué)教授劉俊海所說，財政資金是公共財產(chǎn)，每一分都是納稅人的血汗錢，財政資金的運(yùn)用應(yīng)該是公開公平公正的；同時，該政策出臺后，應(yīng)當(dāng)建立完善的事后監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)制人才住房補(bǔ)貼的發(fā)放和運(yùn)行。

1.缺乏事前監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前人才補(bǔ)貼政策的制定在一定程度上體現(xiàn)了政府補(bǔ)貼的靈活性要求，保證了補(bǔ)貼政策與經(jīng)濟(jì)政策及時掛鉤，但政策性文件畢竟效力層次較低且缺乏穩(wěn)定性，其制定過程缺乏有效監(jiān)督[3]。各地政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及吸引高素質(zhì)人才，相關(guān)部門公布的人才補(bǔ)貼政策大多以規(guī)范性法律文件的類型發(fā)布，這些政策出臺之前，未經(jīng)同級人民代表大會的審議和批準(zhǔn)，沒有經(jīng)過社會聽證，也未廣泛征求社會公眾和專家的意見，缺乏社會公眾的監(jiān)督，違背了財政民主和公開的原則，有可能產(chǎn)生濫用政府補(bǔ)貼的狀況。

2.事后監(jiān)督機(jī)制不完善

不少地方的人才補(bǔ)貼政策缺乏事后監(jiān)督機(jī)制，有些事后監(jiān)督機(jī)制較為單一，一般僅規(guī)定年審制度。比如說，杭州規(guī)定每年對申領(lǐng)購房補(bǔ)貼、租用人才租賃住房、申領(lǐng)人才租賃補(bǔ)貼人才的在崗工作情況等進(jìn)行收集分析，加強(qiáng)資格條件的檢查核實，避免弄虛作假違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。南京規(guī)定人社、房產(chǎn)部門每年分別對政策享受期內(nèi)的人才勞動關(guān)系及住房情況進(jìn)行核對。西安也規(guī)定了市保障中心負(fù)責(zé)對享受安居政策的各類人才的家庭情況、配租情況、補(bǔ)貼發(fā)放情況、住房變動情況進(jìn)行年審。甚至某些地方的人才住房補(bǔ)貼的政策性文件中并未對補(bǔ)貼的事后監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)定?？偟膩碚f，缺少事后跟蹤等一系列事后監(jiān)督機(jī)制。

三、人才補(bǔ)貼法律規(guī)制的必要性

雖然我國目前的人才補(bǔ)貼存在許多問題，但是，通過人才補(bǔ)貼等一系列人才住房政策吸引高素質(zhì)人才落戶，是各地政府提高人才競爭力的重要趨勢。因此，十分有必要對我國人才補(bǔ)貼進(jìn)行法律規(guī)制，提高人才補(bǔ)貼在增強(qiáng)城市競爭力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所發(fā)揮的作用。

（一）規(guī)范人才補(bǔ)貼政策的需要

從上文可以看出，目前人才補(bǔ)貼政策存在著許多問題，包括缺乏較高位階的法律規(guī)范，缺乏法律依據(jù)，事前和事后監(jiān)督不到位，具體措施不完善等等。因此，十分有必要對人才補(bǔ)貼進(jìn)行法律規(guī)制，對人才補(bǔ)貼政策從出臺到實施的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。同時，對人才補(bǔ)貼進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制，有助于規(guī)范地方政府出臺的各項措施，使其對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利限制在一定范圍之內(nèi)。在將部分標(biāo)準(zhǔn)的制定下發(fā)到各個地方的同時，對某些重要的標(biāo)準(zhǔn)加以統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而對人才補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范，減少不合理補(bǔ)貼的存在。

（二）遵循財政法定原則的需要

財政法定原則要求有關(guān)財政領(lǐng)域的基本事項應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定的法律加以規(guī)制。目前地方政府出臺的人才補(bǔ)貼措施是地方政府自行為之，沒有相關(guān)法律的授權(quán)，故高學(xué)歷人才補(bǔ)貼有悖于財政權(quán)力法定主義。同時，高學(xué)歷人才補(bǔ)貼以地方政府的政策和部門規(guī)章為表現(xiàn)形式，該形式具有較大的不穩(wěn)定性和零散性。更重要的是，不遵循財政法定原則，不可避免地增加人才補(bǔ)貼政策的隨意性和不穩(wěn)定性，同時也減少人才補(bǔ)貼資金的利用效率。因此，有必要對人才補(bǔ)貼進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，如此才有利于實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

四、人才補(bǔ)貼的法律規(guī)制

正是因為我國的人才補(bǔ)貼政策存在許多問題，對該政策又有其規(guī)制的必要性，筆者認(rèn)為，可以從制定人才補(bǔ)貼的行政法規(guī)、嚴(yán)格規(guī)制人才補(bǔ)貼的具體措施以及健全人才補(bǔ)貼的監(jiān)督機(jī)制三個方面對人才補(bǔ)貼進(jìn)行法律規(guī)制。

（一）制定人才補(bǔ)貼行政法規(guī)

目前的人才住房補(bǔ)貼政策大多由市一級政府的規(guī)范性法律文件作出，更重要的是這些文件的出臺，不僅缺少各級權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，嚴(yán)重違背了財政法定原則，而且缺少一個統(tǒng)一的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，導(dǎo)致各地的人才住房補(bǔ)貼政策差距較大且存在許多不合理的現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為在權(quán)利機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，有必要制定人才住房補(bǔ)貼行政法規(guī)，對各地政府出臺的政策性文件進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，在將人才補(bǔ)貼依法納入財政預(yù)算的同時，完善人才補(bǔ)貼政策出臺程序，規(guī)制人才補(bǔ)貼的內(nèi)容。

（二）規(guī)范人才補(bǔ)貼的具體措施

1.統(tǒng)一人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

正如上文所言，各地的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，一些城市僅僅從年齡和學(xué)歷兩個方面進(jìn)行規(guī)定，某些城市甚至取消了對年齡的限制，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛；而有的地區(qū)的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為具體，每一層級下面又具體細(xì)化，分類標(biāo)準(zhǔn)十分精；還有的未對人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，而是將權(quán)利下放至各區(qū)或園區(qū)。各個地方政府可根據(jù)自身發(fā)展需要，在國家制定的基本條件的基礎(chǔ)上，因地制宜制定差異化的適宜各地區(qū)的人才認(rèn)定政策。

因此，在規(guī)范人才住房補(bǔ)貼時，可以在行政法規(guī)中對人才認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，在此基礎(chǔ)上允許各地區(qū)根據(jù)自身的情況和人才需要，制定差異化的人才認(rèn)定政策。因為各地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)不同，發(fā)展的重點不同，各地區(qū)所需的人才類型以及人才層次也不同，差異化的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更有利于各地區(qū)吸收真正需要的人才，比如說，一些發(fā)達(dá)國家，對技工、家勤人員需求缺口很大，就會從其他國家引進(jìn)，北京為了留住這部分人群，就可以把他們認(rèn)定為人才[4]。同時，要求各地的人才制定標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化、可操作性，針對不同層次的人才提供不同程度的住房保障，減少人為確認(rèn)的情形，嚴(yán)格按照已經(jīng)確定的標(biāo)準(zhǔn)提供住房保障，避免人才住房保障福利化[5]。

2.規(guī)范人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

由于各地的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展程度不同，各地政府推出的人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但是過高的財政補(bǔ)貼就顯得十分不合理了。

因此，在規(guī)范人才補(bǔ)貼時，可以在行政法規(guī)中對人才補(bǔ)貼基本數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，雖然允許各地政府有一定的自由制定權(quán)，但應(yīng)限定在一定范圍之內(nèi)，使財政補(bǔ)貼的運(yùn)用合理化、公正化。

3.明確人才補(bǔ)貼體系定位

從各地發(fā)布的人才補(bǔ)貼的規(guī)范性文件來看，各地補(bǔ)貼的體系各不相同。有的是將人才補(bǔ)貼納入保障性住房的管理運(yùn)營模式；有的是建立獨立的人才住房保障體系或者設(shè)立高層次人才住房保障專項資金。

這些政策均有一定的可操作性，但是筆者認(rèn)為建立獨立的人才財政補(bǔ)貼體系更為恰當(dāng)，人才住房并不是傳統(tǒng)意義上的保障性住房，高素質(zhì)人才也不是傳統(tǒng)上需要保障的弱勢群體，人才住房更多的是促發(fā)展，而非?；尽Ｒ虼?，不能將人才住房補(bǔ)貼與保障性住房補(bǔ)貼相提并論，要將人才住房保障體系從保障性住房體系中獨立出來，發(fā)揮其“促發(fā)展”而非“?；尽钡男б?。

（三）健全人才補(bǔ)貼的監(jiān)督機(jī)制

任何制度的實施都離不開監(jiān)督機(jī)制，因此，人才住房補(bǔ)貼政策的出臺和實施同樣需要嚴(yán)格的事前監(jiān)督和事后監(jiān)督機(jī)制。

1.健全事前監(jiān)督機(jī)制

健全聽證制度。在人才住房補(bǔ)貼政策出臺方面，我國欠缺聽證程序，也未廣泛征求社會公眾和專家的意見，缺乏社會公眾的監(jiān)督，因此，我國應(yīng)健全完善的聽證程序，保障人才住房補(bǔ)貼政策出臺的公正性、公開性和民主性。真正將信息公開原則貫穿于人才補(bǔ)貼政策制定、完善、實施的全過程。

2.完善事后監(jiān)督機(jī)制

（1）完善信息公開制度

完善人才住房信息共享機(jī)制?？梢越⑷薪y(tǒng)一的人才住房基礎(chǔ)信息管理平臺，將人才住房建設(shè)籌集、供應(yīng)分配、運(yùn)營管理等信息實時共享。一方面，讓社會公眾充分了解人才補(bǔ)貼政策的實施；另一方面，信息的全面公開，將享受補(bǔ)貼政策的人才置于社會公眾的監(jiān)督之下，有利于遏制重復(fù)享受人才住房以及騙租騙購、違規(guī)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等現(xiàn)象[6]。

（2）建立事后評估機(jī)制

完善年審制度，對補(bǔ)貼資金的效率性、真實性以及有效性進(jìn)行事后評估。及時審查出弄虛作假違規(guī)行為，并根據(jù)實踐狀況及時調(diào)整補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼數(shù)額等措施，使人才補(bǔ)貼措施更加規(guī)范，提高補(bǔ)貼資金使用效率，更好地完成政策目標(biāo)。

附表1 15個新一線城市人才補(bǔ)貼措施