石 琳

（北京大學 經(jīng)濟學院,北京 100871）

一、引言

近年來要素市場化改革的呼聲不斷高漲。在勞動力、資本、知識產(chǎn)權(quán)等各類生產(chǎn)要素中,土地作為一種重要的基礎(chǔ)性資源,在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要角色,是理解“中國模式”的關(guān)鍵［1］。伴隨著土地市場化改革的深入,學界對土地市場化的發(fā)展水平及與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系進行了大量研究。一般認為,新世紀以來中國的土地市場化逐漸上升,與農(nóng)村土地非農(nóng)化進程相比,城市的土地市場化水平已經(jīng)達到較高的程度［2-3］。而從長期來看,城市土地市場化對地方經(jīng)濟增長有顯著促進作用［4］。一方面,城市土地市場化能夠以價格信號為媒介改善資源配置效率［5-6］；另一方面,地方政府通過以地生財、以地融資的發(fā)展模式獲取巨額財政收入,從而推動地方經(jīng)濟發(fā)展［7］。

然而也要看到,城市土地市場化進程在近些年來出現(xiàn)了“倒退”的局面。改革開放以來,城市土地經(jīng)歷了由單軌制向雙軌制的演進,由單一的劃撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屌c劃撥并軌［8］。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,出讓主要通過“招拍掛”、協(xié)議出讓等形式對城市中的經(jīng)營性用地進行配置,工礦倉儲、商服、住宅等用地均通過出讓方式予以供應,而劃撥作為一種計劃配置方式,主要適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地,土地用途要求兼具公共性和公益性。如果用出讓中的“招拍掛”占比衡量城市土地市場化,到2016 年底通過“招拍掛”方式出讓的土地已經(jīng)高達90%以上,已處于極高水平。但如果從劃撥用地占總供土地面積這一反向指標來看,1999—2007 年劃撥占比總體上呈現(xiàn)出波動下降趨勢,與“招拍掛”全面鋪開的時間節(jié)點相一致。但2008 年金融危機以來,劃撥占比卻逐漸提升,到2016 年已經(jīng)高達59%,遠超過出讓及其中的“招拍掛”占土地供應的比重。從這一維度而言,2008 年以來的土地市場化呈現(xiàn)走低趨勢。而現(xiàn)有研究一方面?zhèn)戎赜趯Τ鞘型恋爻鲎尩姆治?較為忽視對劃撥用地的關(guān)注,另一方面由于數(shù)據(jù)原因常常選取2003—2008 年作為研究窗口,所以對2008 年以來的城市土地市場化下降關(guān)注較少［5-6］。

為彌補相關(guān)研究的缺失,本文在土地市場化已有研究的基礎(chǔ)上,從供地結(jié)構(gòu)的視角對2008 年以來土地市場化水平持續(xù)下降這一現(xiàn)象予以分析,并運用全國和272 個地級市用地類型的數(shù)據(jù)進行實證檢驗。通過對2008 年以來土地市場化走低的影響因素進行分析,發(fā)現(xiàn)其與地方經(jīng)濟發(fā)展水平和土地財政依賴度高度相關(guān)。對劃撥用地中的交通和公共服務(wù)兩大類用地進行深入分析,發(fā)現(xiàn)地方政府在土地供給決策中更加偏好經(jīng)濟性更強的交通用地,而非公共服務(wù)用地,從而表明地方政府在土地資源的配置上仍然存在較大的改善空間。在經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下,本文的研究結(jié)論對于地方政府土地資源配置的改進具有重要的實踐意義。具體而言,地方政府應一方面提升交通用地使用效率,另一方面對公共管理和服務(wù)用地適當傾斜,從而提升土地資源與社會經(jīng)濟發(fā)展需求的耦合度。

二、城市土地市場化：發(fā)展進程與測度

（一）土地市場化的發(fā)展進程

已有研究對土地市場化的發(fā)展進程進行了深入分析?？傮w而言,與農(nóng)村土改相比,國內(nèi)城市土地市場化起步稍晚,最早可追溯到20 世紀80 年代后期國有土地有償使用制度的逐步建立,經(jīng)歷了30 余年的發(fā)展歷程①。20 世紀80 年代,深圳、上海等地學習香港模式,通過協(xié)議、招標、拍賣等方式對土地使用權(quán)進行有償配置。1988 年的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》對土地出讓相關(guān)內(nèi)容進行修改,明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,標志著城市土地市場化開始起步。20 世紀90年代隨著財稅體制改革和住房貨幣化改革的相繼推行,地方政府對于土地資源的重視度迅速提升,城市土地有償出讓的比重進一步上升,其中非公開的協(xié)議出讓方式受到地方政府的青睞。地方政府開始通過土地資源吸引外資,甚至以低地價、零地價甚至補貼等形式供應工業(yè)用地。

20 世紀90 年代后期開始,中央政府對土地市場進行規(guī)范化管理。2001 年4 月國務(wù)院15 號文件提出“各地要大力推行國有土地使用權(quán)招標、拍賣出讓”,標志著土地出讓市場化改革啟動。與此同時,掛牌出讓這一方式在廣東、江蘇、重慶等地的實踐中被發(fā)明并得到推廣。2002 年5 月,國土資源部第11 號令明確規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地都必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。2004 年3 月國土資源部和監(jiān)察部出臺文件,要求2004 年8 月31 日之后商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等城市經(jīng)營性建設(shè)用地均只能通過“招拍掛”方式出讓。2006 年8 月國務(wù)院文件提出“建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度”和“工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”。2007 年11 月開始,工業(yè)用地開始統(tǒng)一采用“招拍掛”形式出讓。在此之后,城市內(nèi)所有經(jīng)營性建設(shè)用地均采取“招拍掛”形式進行出讓,協(xié)議出讓的比例急劇減少,城市土地出讓市場模式基本形成。

2008 年以后城市土地市場化進入新的發(fā)展階段,地方政府不再僅僅追求土地出讓帶來的一次性收入,以土地出讓金為擔保通過融資平臺獲得債務(wù)性融資收入,土地融資大行其道［9］。另外,國有土地市場改革開始朝著集約、節(jié)約利用土地的方向轉(zhuǎn)變,土地資源的精細化使用成為趨勢。在城市土地出讓市場已經(jīng)基本成熟的同時,劃撥并沒有在土地供應中消失,主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等領(lǐng)域的土地分配中?，F(xiàn)有的土地供應呈現(xiàn)出讓與劃撥并存的二元結(jié)構(gòu),且將長期存在。

（二）土地市場化的測度

從文獻梳理的結(jié)果看,城市土地市場化的度量并沒有形成統(tǒng)一標準,一般常用有以下方法：（1）比例法。一般采用“招拍掛”形式占土地出讓比重來計算,也有研究用掛牌占土地出讓比重來衡量地方政府對土地市場的干預［6］。（2）加權(quán)賦值法。具體公式為LM=,其中Zi表示城市土地一級交易方式出讓宗地（面積）數(shù),fi表示各交易方式的權(quán)重,交易方式包括劃撥、協(xié)議出讓、招標、掛牌、拍賣,由左到右市場化程度不斷提高［10-11］。這種方法的優(yōu)點在于綜合考慮到不同供應方式的市場化程度,但權(quán)重的設(shè)置沒有統(tǒng)一定論,且“招拍掛”的分類數(shù)據(jù)只有2003—2008 年才有。（3）反向指標。測算廉價土地出讓的比重,一般用協(xié)議出讓占土地出讓比重、劃撥用地占土地供應比重來測度［12］。

由于加權(quán)賦值法涉及到權(quán)重的設(shè)計,而且本文關(guān)注的重點是劃撥用地,因此直接采用劃撥用地占土地供應面積比重來衡量土地市場化程度。圖1 列出了按面積計算的劃撥占總供應比重、招拍掛占總供應比重、招拍掛占出讓比重三個指標。可以看出,受2004 年“8·31”大限影響,招拍掛占出讓比重在2006 年之后迅速上升,由2006 年的30.53%上升至2016 年的92%,協(xié)議出讓在土地出讓中的比重則呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢,與上文所述的土地市場化進程一致。但如果從招拍掛占總供應比重的角度看,其比重會有所降低,按面積計算從2005 年的23.4%波動上升到2010 年的60%,并在此之后不斷下滑。與此同時,劃撥占總供應比重在1999—2007 年呈現(xiàn)出下降趨勢,但從2007 年之后開始波動上升。到2016年土地供應總面積的59%都是以劃撥的形式配置,遠遠超過“招拍掛”占比。因此,如果僅僅只看土地出讓市場,土地市場化已經(jīng)達到了一個相當高的水平。但如果從劃撥占比的角度看,城市的土地市場化實際上被遠遠高估,劃撥占比在2008 年以來已經(jīng)持續(xù)上升,在國有建設(shè)用地的供應面積中超過半數(shù),而這是已有的研究所忽視的。

圖1 我國城市土地市場化水平（按面積）

而劃撥用地比重為什么在2008 年以來持續(xù)升高？ 為了回答這一問題,需要對劃撥用地的用地結(jié)構(gòu)進行分析。根據(jù)上文的介紹,劃撥主要用于城市水利、交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共性、公益性行業(yè),而統(tǒng)計年鑒中的用地類型數(shù)據(jù)是按照工礦倉儲用地、商服用地、住宅用地、其他用地進行劃分,其中的其他用地包括公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地、其他土地五類,剛好與劃撥用地的要求相一致。在圖2 中我們給出了劃撥方式的供地面積以及上述幾類土地的供應面積?？梢钥闯?這幾類土地基本構(gòu)成了劃撥用地的主要去向,每年占比基本都在90%以上②。2009 年及以后劃撥用地面積開始迅速躥升,主要來源于交通運輸用地的快速擴張,由2009 年的4.6 萬公頃增加至2013 年最高點18.8 萬公頃,2016 年回落到15.6 萬公頃,近年來在劃撥面積中占比一直保持在50%左右的比重。從2009 年開始公共管理與公共服務(wù)用地面積也開始上升,由2009 年的4.4 萬公頃上升至2012 年最高點10 萬公頃,之后有所回落,2016 年供應面積為8.5 萬公頃。

圖2 按用地類型劃分的劃撥用地結(jié)構(gòu)

而從土地供應結(jié)構(gòu)的用地類型看（圖3 所示）,2009 年開始交通運輸用地規(guī)模超過商服用地,2012年開始超過住宅用地,2014 年超過工礦倉儲用地,成為土地供應中的最主要類型。與此同時,公共管理與公共服務(wù)用地比重也有所提升,由2009 年的12.3%增加至2016 年的16%。

圖3 按用地類型劃分的土地供應結(jié)構(gòu)

因此,從上述分析中可以看出,按照“招拍掛”占出讓比重衡量的土地市場化存在高估的隱患,2008 年以來劃撥占比實際上一直呈現(xiàn)出波動上升趨勢。從用地類型的結(jié)構(gòu)看,劃撥占比的快速提升主要來源于交通運輸用地的快速上升,這實際上是與地方政府大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一致的。與此同時,公共管理與公共服務(wù)用地也有所上升,但增長幅度和交通運輸用地相比存在較大差距。而地方政府土地劃撥的策略是如何決定的？ 與地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展有何種聯(lián)系？ 這些需要進一步的定量分析才能得出結(jié)論。

三、理論假設(shè)與研究設(shè)計

（一）理論假設(shè)

從上述分析看出,劃撥用地占比并不是隨著時間發(fā)展呈現(xiàn)單調(diào)下降的趨勢,在2008 年之后反而有所加強。由于各地區(qū)的土地資源配置可能會受到地區(qū)稟賦、區(qū)域政策的影響,從而存在較大差異,因此有必要進行區(qū)域?qū)用娣治觫?。通過分析可以看出,1999 年土地市場化改革尚未起步時,劃撥占比整體上處于較高水平,東部沿海地區(qū)相對較低,而西部地區(qū)相對較高。到2005 年,土地市場化改革的迅速推開使得全國大部分地區(qū)劃撥占比均降到較低水平,大部分低于30%。從2009 年開始,劃撥占比有所回升,中西部地區(qū)的提升幅度尤為明顯。到2016 年,全國總體劃撥水平已經(jīng)處于歷史高位,西部地區(qū)普遍超70%,東部地區(qū)也處于高位。

因此本文的第一個理論假設(shè)是：土地劃撥占比與人均GDP 呈U 型關(guān)系。人均GDP 較低地區(qū)和較高地區(qū)所對應的劃撥占比處于高位,而對于人均GDP 中間部分的地區(qū)劃撥占比則相對較低。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),土地市場培育度很低,地方政府很難通過土地市場獲取收入來源,土地資源主要采用劃撥方式供應。隨著經(jīng)濟發(fā)展,土地市場逐漸培育起來,地方政府可以通過土地出讓獲取巨額財政收入,因此會降低劃撥比重。但隨著城市發(fā)展到一定階段,對于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的需求提升,因而政府會增加劃撥比重用于城市公共品供給。

在這一基礎(chǔ)上,很自然地得出本文的第二個理論假設(shè)：土地財政依賴越強,劃撥占比越低。由于現(xiàn)階段土地財政仍然是地方政府重要的資金來源,因此對土地財政依賴度越強,越不容易增加劃撥比重。

與此同時,按照一般做法,可以將公共品分為經(jīng)濟性和非經(jīng)濟型兩大類,前者以道路、電力、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施為代表,后者以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)為主［13］。由于基礎(chǔ)設(shè)施在短期就能帶來巨大效應,地方政府往往對于這一類經(jīng)濟性公共品的興趣更高,對于公共服務(wù)這一類非經(jīng)濟性公共品的供給不足［14］,因此我們提出了本文的第三個理論假設(shè)：人均GDP 越高,地方政府配置給交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)的土地資源越豐富,而對前者的重視程度會高于后者。

（二）研究設(shè)計

在計量方程的選取上,本文采用簡約型方程,如式（1）所示。其中被解釋變量hb_proportionit是地區(qū)i 第t 年的劃撥占建設(shè)用地總供應面積比重,核心解釋變量gdp_perit是該地區(qū)的人均GDP,用以衡量當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展程度,Γit是一組控制變量,主要包括：（1）土地出讓收入占財政收入比重,用于衡量地方政府對土地財政的依賴程度。（2）政府支出占GDP 比重,用于衡量地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預程度。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標,由于劃撥用地涉及交通運輸用地、公共管理與公共服務(wù)用地兩大類,在地方政府招商引資過程中基礎(chǔ)設(shè)施往往是與第二產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密,而公共服務(wù)則與第三產(chǎn)業(yè)更密切,所以同時加入二產(chǎn)和三產(chǎn)的比重。（4）人均FDI,用于衡量當?shù)氐膶ν忾_放水平。（5）地理稟賦同樣可能會影響到地方政府的土地供應方式,王媛等［6］用距離中心城市距離和最近大港口距離作為地方政府的地理稟賦代理變量,發(fā)現(xiàn)城市稟賦越差,地方政府越多干預土地出讓。Chen et al.［15］的研究表明,地形的陡峭程度會對土地出讓類型產(chǎn)生影響?；谏鲜鏊悸?本文在方程中添加距離中心城市距離、坡度15 度以下土地面積占比這兩個變量。（6）城市自身的公共品存量也可能會影響到地方政府劃撥用地的決策,參考左翔等［16］的思路,并根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性,本文加入每平方公里城市道路面積④、每萬人中學專任教師數(shù)、每萬人床位數(shù)三個變量。

在樣本選取上,選用的是1999—2016 年30 個省份的272 個地級市的數(shù)據(jù),其中用地類型數(shù)據(jù)只在2009 年及以后才公布⑤。土地相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》,主要的解釋變量來自于《中國城市統(tǒng)計年鑒》,衡量地理稟賦的兩個變量運用ArcGIS 軟件處理得到。一如既往地,運用1998 年的價格水平對含有價格因素的變量進行平減。表1 顯示了主要變量的描述性統(tǒng)計情況,而在回歸中對于標準差較大的變量進行對數(shù)化處理,所有的解釋變量均取滯后一期⑥。此外,參照研究慣例,所有回歸均控制了省級層面的固定效應和各年份的時間效應。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

四、回歸結(jié)果

（一）基準回歸結(jié)果

表2 顯示了以劃撥占土地總供應面積比重為被解釋變量的回歸結(jié)果,其中（1）為只有人均GDP（對數(shù)）一個變量的結(jié)果,（2）為則加入了主要的解釋變量的結(jié)果,（3）為加入人均GDP 的二次項的結(jié)果。在計量方法上,（1）采用包含時間和地區(qū)雙固定效應的OLS 方法,（4）采用了隨機效應進行對照,（5）則將公共設(shè)施的三個變量放入回歸中。從回歸結(jié)果看,當回歸中僅有人均GDP 一個解釋變量時,其系數(shù)顯著為負,但隨著控制變量的加入和二次項的引入,（2）～（5）中人均GDP 的系數(shù)值均不顯著。這表明人均GDP 對于劃撥占比解釋力不強。而其他控制變量的結(jié)果大部分符合預期。土地出讓收入占地方財政收入的比重系數(shù)值顯著為正,上一年度的土地財政依賴度每提高1 個百分點,劃撥占比會平均減少3.6%,這初步證實了假設(shè)2 的可靠性。政府支出占GDP 的比重也顯著為正,這表明如果地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預程度越高,越有可能通過劃撥的形式供應土地。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面,第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的系數(shù)值都顯著為正,其中二產(chǎn)的系數(shù)值稍大于三產(chǎn),這意味著二次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更有可能影響劃撥用地的供給。人均FDI 的系數(shù)值顯著為正,表明經(jīng)濟開放度越高,劃撥占比越低,土地市場化程度越高。而在地理稟賦變量的結(jié)果上,距離中心城市越遠,也即地區(qū)稟賦越差,則地方政府越有可能通過劃撥形式供給土地,而坡度的系數(shù)值為負但不顯著。在地方的公共品存量水平上,城市道路面積和人均床位數(shù)的結(jié)果并不顯著,每萬人中學專任教師數(shù)的系數(shù)顯著為負,這表明區(qū)域人力資本水平越低,政府越有可能通過劃撥形式配置土地,但作用機理仍需要進一步分析。

表2 劃撥占比的回歸結(jié)果

（二）異質(zhì)性分析

與此同時,由于劃撥占比在樣本窗口內(nèi)呈現(xiàn)先降后升趨勢,因此有必要從時間維度進行異質(zhì)性分析。選取1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年3個時段逐個進行回歸。之所以選擇2003 年和2009年作為兩個窗口的開始期,是因為這兩個時期都是城市土地市場化變革的重要時點,另外也是方便與已有的研究進行比較。此外,為增強結(jié)果穩(wěn)健性,在這一部分還采用按宗數(shù)測算的劃撥占比進行檢驗,回歸結(jié)果如表3 所示?？梢钥闯?1999—2002 年,劃撥占比與人均GDP 表現(xiàn)出顯著的負向關(guān)系,人均GDP 越高,劃撥占比越低,土地市場化水平也越高。在2003—2008 年,（2）和（5）的系數(shù)均為正數(shù)但不顯著,可能是因為這一段時間劃撥占比整體變化較為平穩(wěn),下降幅度沒有1999—2002 年明顯。而在2009—2016年,劃撥占比（按面積）的系數(shù)為正但不顯著,而劃撥占比（按宗數(shù)）的系數(shù)卻顯著為正。這表明劃撥占比與人均GDP 呈現(xiàn)出較強的正相關(guān)關(guān)系。這一結(jié)果表明假設(shè)1 中的結(jié)果部分成立,在土地市場化開始初期,社會經(jīng)濟發(fā)展程度越高,劃撥占比越低。而在2009 年及以后,社會經(jīng)濟發(fā)展程度越高,劃撥占比越高,土地市場化程度越高。

表3 時間異質(zhì)性回歸結(jié)果

由于各省土地指標總量由中央統(tǒng)一部署,因此各地區(qū)土地供應也會受到國家區(qū)域政策影響［17］,劃撥用地與人均GDP 的關(guān)系可能存在地區(qū)間差異。為了進一步捕捉空間上的異質(zhì)性,根據(jù)（5）式的計量模型,將272 城市按照東、中、西、東北四大地區(qū)進行分類,分別對其在1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年的關(guān)系進行研究⑦。異質(zhì)性分析的結(jié)果如表4 所示。在1999—2002 年,四大區(qū)域人均GDP 的系數(shù)都為負數(shù),但只有中部地區(qū)較為顯著,這表明這一時期人均GDP 越高,劃撥占比也一般越低,但關(guān)系并不明顯。在2003—2008 年,東部地區(qū)的系數(shù)值為0.141,通過了99%的顯著性檢驗,表明東部地區(qū)的城市人均GDP 越高,采用劃撥方式供應土地的比重也越高,土地市場化水平也越低。中部和西部地區(qū)的結(jié)果為正值,東北為負,但均不顯著。而在2009 年及以后,東部地區(qū)人均GDP 的系數(shù)值仍然顯著為正,這表明東部地區(qū)人均GDP 與劃撥占比的正相關(guān)關(guān)系一直得到了延續(xù),中部地區(qū)顯著為負,西部和東北地區(qū)都為正值但均未通過顯著性檢驗。以上的異質(zhì)性結(jié)果表明,人均GDP 與劃撥占比并沒有很強的聯(lián)系。只有對于東部地區(qū)而言,2003年以后人均GDP 越高,劃撥占比也越高,表現(xiàn)出U型曲線的右側(cè)趨勢,但對于其他地區(qū)而言則都不顯著。

表4 地區(qū)異質(zhì)性回歸結(jié)果

（三）機制分析

交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地是劃撥用地的主要類型,也是2008 年以后劃撥占比迅速擴張的主要原因。因此有必要對兩種土地供應類型進行分析,結(jié)果如表5 所示。模型（1）、（2）分別用交通運輸用地占總供地面積比重、公共管理與公共服務(wù)用地占總供地面積比重作為被解釋變量,模型（3）、（4）則用兩種類型土地供地面積的對數(shù)值作為被解釋變量,主要解釋變量和上文一致。模型（1）中,交通運輸用地占比與人均GDP 的系數(shù)值為正但并不顯著,這有可能是由于各地均熱衷于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)所導致。模型（2）中人均GDP 的系數(shù)顯著為正,這表明地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展程度越高,對于公共管理用地的重視程度也越高。模型（3）和模型（4）中,人均GDP 的系數(shù)值均通過了1%水平上的顯著,這表明隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的提升,對于交通運輸用地和公共管理用地的供應也更加豐富。值得注意的是,交通運輸用地的系數(shù)值0.661 遠高于公共管理用地的系數(shù)值0.377,這表明地方對于交通運輸用地供應的熱情遠遠高于公共管理用地,也即對經(jīng)濟性公共品的投入遠遠高于非經(jīng)濟性公共品,與已有的研究結(jié)論類似［16,18］。

表5 機制分析結(jié)果

五、結(jié)論與建議

已有的城市土地市場化研究側(cè)重于分析經(jīng)營性建設(shè)用地的土地出讓市場,而對主要配置基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地的劃撥缺乏關(guān)注。本文從土地劃撥的角度對土地市場化重新進行測算,結(jié)果顯示,土地劃撥占建設(shè)用地總供應面積的比重呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢,尤其是2008 年金融危機以來開始迅速上升,到2016 年占土地總供應面積的59%、宗數(shù)的34%。因此,如果繼續(xù)用“招拍掛”占總出讓比重去衡量城市土地市場化的培育程度,毫無疑問結(jié)果會極大高估其發(fā)展水平。而從用地類型的角度看,2008 年以來劃撥占比的快速上升,主要歸功于交通運輸用地的快速擴張,以及公共管理與公共服務(wù)用地的小幅增長。本文運用1999—2016 年272 個地級市的面板數(shù)據(jù)對地方政府劃撥方式的決策機制進行分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）劃撥占比與社會經(jīng)濟發(fā)展水平之間并不是線性關(guān)系,1999—2002 年劃撥占比隨著人均GDP 的升高而降低,2009 年之后劃撥占比與人均GDP 則表現(xiàn)為正向關(guān)系,經(jīng)濟越發(fā)達在土地供給上越傾向于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的供給,尤其在東部地區(qū)最為明顯。與此同時,劃撥供給與土地財政依賴度表現(xiàn)為顯著的負相關(guān),地方對于土地財政收入依賴程度越高,在土地供應上會減少劃撥比重。（2）從用地類型上看,2009 年以來,地方經(jīng)濟越發(fā)達,會配置更多的交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地,其中對于交通運輸用地的傾向明顯高于后者,從而表明地方政府在公共品的供給中會更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟性公共品,而不是教育、醫(yī)療衛(wèi)生等非經(jīng)濟性公共品,這也意味著地方政府在土地資源的合理配置上仍然存在較大的改善空間。

從以上研究可以看出,對于城市土地市場的關(guān)注不能僅僅著眼于土地出讓市場,土地劃撥同樣值得關(guān)注。在土地公有制長久不變的背景下,出讓與劃撥并存的二元體系仍將長期存在。隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的提升,地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的重視程度也將會日益得到加強,而劃撥作為土地資源配置到公共服務(wù)中的重要手段,其重要性不會減弱。土地劃撥工作的后續(xù)開展在以下方面也應值得注意：（1）進一步明確劃撥與出讓的邊界,進一步縮小劃撥土地的適用范圍,凸顯劃撥土地的公益性和公共性,并加強監(jiān)管,杜絕尋租空間。（2）根據(jù)城市發(fā)展的實際需求,制定合理的劃撥用地規(guī)模。以提升土地集約利用水平為導向,增強劃撥用地的配置效率,改善土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象。（3）優(yōu)化劃撥對土地市場的傳導機制,與土地出讓市場緊密聯(lián)動,促進產(chǎn)業(yè)、人口在空間上的合理布局。

注釋：

①出于篇幅考慮,本文對這一部分的介紹較為簡略,如需了解更多細節(jié)可參考王媛等［6］、李尚蒲等［2］的研究。

②工礦倉儲用地、商服用地、住宅用地等也有少部分通過出讓、租賃等形式供應,造成了其他土地與劃撥用地存在微小的差額,但基本可以忽略不計。

③出于篇幅考慮,主要年份按面積計算的劃撥占比地區(qū)分布圖以及部分回歸中控制變量的系數(shù)結(jié)果沒有在正文中列出,如有需要可向作者索取。

④統(tǒng)計年鑒中只有市轄區(qū)的道路面積,本文借鑒左翔等［16］的思路,計算公式如下：全市每平方公里鋪裝道路面積=市轄區(qū)鋪裝道路面積×（市轄縣GDP/市轄區(qū)GDP+1）/全市總面積,其中市轄縣GDP 用全市GDP 與市轄區(qū)GDP 的差值得到。

⑤西藏缺失值太多,沒有納入樣本范圍。

⑥人均GDP、人均FDI、每平方公里城市道路面積、每萬人中學專任教師數(shù)、每萬人床位數(shù)取對數(shù)。

⑦東、中、西、東北劃分參照國家發(fā)展改革委員會四大板塊劃分方法。