溫立洲，朱泉睿，周艷平

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學 財政稅務學院,河北 石家莊 050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學 外語教學部,河北 石家莊 050061）

一、引言

中央與地方的關系問題歷來是各國研究的重點,我國作為世界上最大的發(fā)展中國家,中央與地方關系的和諧更是尤為重要。政府間財政關系作為中央與地方關系的組成部分,主要涉及財政權力在央地之間的分配,劃分各級政府間財政關系的根本制度則是財政管理體制。我國政府間財政關系大致可以分為事權和支出責任劃分、稅權劃分以及轉移支付這三大基本要素,它從縱向上反映了國家權力的配置情況,在財政管理體制中處于核心地位。我國目前正處在全面深化改革的關鍵期,而在每個階段的改革中,財稅改革始終站在改革的前沿,是社會經(jīng)濟改革的突破口和先行者,始終發(fā)揮著根本性、制度性和保障性作用。2014 年6 月30 日,《深化財稅體制改革總體方案》審議通過,該方案明確了財稅體制進一步深化改革的目標是要建立現(xiàn)代財政制度,重要的是推進以下三個方面的改革：深化預算制度改革、深化稅收制度改革,健全地方稅體系以及完善中央與地方政府間財政關系。而財政制度改革的關鍵就在于理順政府間財政關系［1］,在此基礎上,才能提高中央與地方各級政府、社會以及民眾等多個參與主體的治理能力,實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)五大體系的協(xié)調統(tǒng)一。

二、國家治理模式與我國政府間財政關系演進

從中華人民共和國成立之初我國實行計劃經(jīng)濟體制,到之后逐步向市場經(jīng)濟體制過渡,再到黨的十四大社會主義市場經(jīng)濟體制正式確立,直至中國特色社會主義進入新時代,我國經(jīng)歷了天翻地覆的變化,國家治理手段和治理方式也適時作出了相應改變,理念也已經(jīng)從以前的管理轉變?yōu)橹卫怼，F(xiàn)代國家治理最大的特點在于,堅持人民在國家治理中的主體地位,盡管政府與人民之間仍然存在管理與被管理的關系,但更強調多個參與主體共同協(xié)商合作。為了適應國家治理模式和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,自1949 年以來,我國政府間財政關系呈現(xiàn)動態(tài)調整的狀態(tài),并沿著“集權—分權—集權—分權”的方向適時地進行了多次重大變革,取得了舉世矚目的成效,對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了深遠影響［2］。

（一）1949 年新中國成立到1978 年改革開放

我國在這一時期實行計劃經(jīng)濟體制,其最大特點就是權力高度集中在中央。在該體制下,資源配置方式主要是依靠國家發(fā)布行政命令或計劃指標來指揮經(jīng)濟的運行,而作為在整個國民經(jīng)濟體制中有著重要地位的財政管理體制,必然要為這種資源配置方式服務。因此,我國實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制,政府間財政關系在這一時期的最大特點是：統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中,即中央政府與地方政府“吃大鍋飯”,所有的財權和財力全部集中在中央,由中央負責財政資源的配置。由此可見,當時的地方政府僅負責執(zhí)行中央的決策,為中央政府統(tǒng)治地方而服務,自身并沒有任何財政自主權。就國有企業(yè)和行政事業(yè)單位而言,它們經(jīng)營和運轉所需的支出和經(jīng)費由財政部統(tǒng)一規(guī)定并撥付,二者的區(qū)別在于國有企業(yè)須將全部經(jīng)營利潤上繳給財政部,同時當其存在虧損的時候,財政部可以進行補貼。

從國家治理的角度來看,新中國成立初期,中國仍然是一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國,百廢待興、財力薄弱,此時最主要的任務就是恢復國民經(jīng)濟、推動工業(yè)化建設。可以肯定的是,這一時期我國實行高度集中的政府間財政關系使國家集中財力恢復國民經(jīng)濟、發(fā)展重工業(yè),在推動工業(yè)化進程上作出了極大的貢獻,但與此同時也存在諸多弊端。在這種高度集中的政府間財政關系下,一方面,中央與地方之間可能出現(xiàn)信息不對稱和監(jiān)督不到位等問題,容易造成資源配置效率低下；另一方面,缺乏對地方政府發(fā)展本地區(qū)事務的激勵,不利于提高地方政府的主觀能動性和積極性。為此,中央政府進行了兩次放權嘗試,分別將財權和規(guī)定地方稅具體征收辦法的權力下放給地方。雖然這兩次中央向地方放權的央地關系調整給了地方政府一定的自主性,但都只是政府間權力調整,并沒有打破當時財政統(tǒng)收統(tǒng)支的整體框架。

（二）1978 年改革開放到1994 年分稅制改革

圖1 中央和地方財政收入比重變化

這一時期,我國開始由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡,但前者在國民經(jīng)濟發(fā)展中仍然占主導地位,經(jīng)濟效率低下、地方政府和企業(yè)積極性不高的現(xiàn)象依然普遍存在。因此,我國實行劃分收支、分級包干的財政管理體制,也稱為分灶吃飯體制,政府間財政關系在這一時期是以財政包干制為主要形式、分灶吃飯為主要特征的。我國財政包干的形式從1980 年起歷經(jīng)了三次調整,從確立這一財政體制之初實行的劃分收支、分級包干形式,到之后的劃分稅種、核定收支形式,再到最后又調整為多種形式的財政包干,其最終目的都是為了使地方政府在財政收支方面享有更多的財政自主權,調動地方政府積極性。此外,就企業(yè)的權力而言,分灶吃飯體制下把原本屬于國有企業(yè)的一部分權力下放給了地方企業(yè),增加了地方企業(yè)的活力。

從國家治理的角度來看,十一屆三中全會重新確立了馬克思主義實事求是的思想路線,并將發(fā)展經(jīng)濟建設作為這一時期黨和國家工作的重要任務。同時還指出我國當時傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理體制的最大局限性在于過分集權,應該將權力大膽下放給地方,使其享有更多的自主權。因此,我國這一階段的發(fā)展目標就是以經(jīng)濟建設為中心開展各項工作,同時要充分調動地方發(fā)展的積極性。分灶吃飯體制打破了之前中央集權的局面,增加了地方財政收入,使得地方可支配的財政資金增加,以便其能夠根據(jù)具體情況合理安排本地各項費用支出,積極參與當?shù)厥袌鰟?chuàng)造,充分發(fā)揮地方優(yōu)勢,進一步提高地方經(jīng)濟社會以及其他各項事業(yè)的發(fā)展效率。但該體制在調動地方財政自主性、激發(fā)市場活力的同時,也存在著一定弊端。一方面,造成了中央財政赤字,對中央宏觀調控能力有一定程度的削弱作用,由圖1 可以看出在我國實行分灶吃飯時期,從1984 年開始,中央財政收入占全國財政收入的比重急劇下降,到1993 年僅為22%；另一方面,對于分級包干的具體實施辦法不同地區(qū)是不一樣的,在這種情況下,中央對地方的監(jiān)管不到位,容易造成市場扭曲,阻礙統(tǒng)一市場形成。

（三）1994 年分稅制改革到2013 年黨的十八屆三中全會前

1992 年,黨的十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟體制,為了與這一經(jīng)濟體制相適應,1994 年我國實行了分稅制改革。

分稅制,顧名思義,核心在于“分”與“稅”兩個字,是在“分”與“稅”基礎上的一種財政管理體制。分稅制改革的主要內(nèi)容大致可以用“三分”“一返還”“一轉移”這三個詞來具體解釋?！叭帧敝傅氖欠謾?、分稅和分級管理。分權即劃分中央與地方事權與支出責任。國防、國家機關運轉以及實施宏觀調控等事務屬于中央事權,其所需支出由中央政府提供；地方經(jīng)濟、社會發(fā)展以及地方機關運轉等屬于地方事權范圍,其所需支出由地方政府提供。分稅即按稅種劃分中央與地方收入,分為中央稅、地方稅和共享稅。分級管理即將原來的一套稅務機構分為中央和地方兩套稅務機構,中央稅務機構負責中央稅和共享稅的征收和管理,而地方稅務機構則負責地方稅的征收和管理。“一返還”指的是稅收返還,即中央政府在收到地方政府上繳的稅收收入后,對該筆收入核定一個返還基數(shù),按該返還基數(shù)再將一部分收入以中央財政支出的形式返還給地方。“一轉移”指的是轉移支付,通常包括一般性轉移支付和專項轉移支付。

從國家治理的角度來看,分灶吃飯體制下,國內(nèi)收入的絕大部分由地方政府征收,中央財政赤字嚴重,被稱為“懸崖邊上的中央財政”［3］。由于中央財政收入嚴重不足,20 世紀80 年代末90 年代初中央政府兩度向地方政府“借錢”,由此可見,分稅制改革在當時是一種必然。分稅制改革對我國分灶吃飯體制下中央財政赤字嚴重、地方發(fā)展失衡的狀況起到了極大的抑制作用,既保障了中央的財政收入,又激發(fā)了地方發(fā)展的積極性,我國財政實力大大提高。這主要體現(xiàn)在“兩個比重”明顯提高,中央財政收入占全國財政收入的比重在2018 年已經(jīng)達到45.4%,同年,全國財政收入占GDP 的比重也達到20.37%。“兩個比重”明顯提高,反映了中央對地方的控制力以及在財政收入分配上的主動性大大提高,而中央政府財力的增強,又進一步使其能更充分地發(fā)揮宏觀調控能力,維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定。但當時的政府間財政關系在事權與支出責任劃分以及轉移支付等方面仍然存在一定缺陷,需要進一步調整完善。

（四）黨的十八屆三中全會召開至今

在1978 年改革開放至十八屆三中全會召開前這一階段,我國為了與當時的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應,在財政改革上,所實行的改革舉措主要是針對經(jīng)濟和技術層面,改革對象也主要集中在經(jīng)濟領域。2013 年在黨的十八屆三中全會上,習近平總書記指出,加快推進新一輪財稅體制改革的步伐需要建立現(xiàn)代財政制度,不斷推動政府職能轉變和財政體制轉型,由此更好地推進國家治理現(xiàn)代化進程。而這一改革最重要的就是要改革政府間財政關系,因此,新時代下我國政府間財政關系的變革就顯得尤為重要。

三、我國現(xiàn)行政府間財政關系與國家治理的不適性

我國現(xiàn)行政府間財政關系的大致框架仍然是建立在分稅制改革后所形成的框架基礎上的,相比于原來的統(tǒng)收統(tǒng)支體制和財政包干體制,它完善和規(guī)范了我國央地分配關系,而且在增強國家治理能力和激發(fā)市場活力方面的確起了很大的作用,但由于存在某些客觀條件的限制,有些改革并沒有到位。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的全面推進,我國現(xiàn)行政府間財政關系與國家治理的不適性開始逐漸凸顯［4］。

（一）事權與支出責任劃分不合理

事權與支出責任劃分是理清政府間財政關系首先需要明確的問題。2016 年,《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中提出了五大劃分原則,將事權劃分為中央事權、地方事權和共同事權,對應的支出責任分別由中央、地方以及中央和地方共同承擔。由此,事權和支出責任的劃分有了較為清晰的界定,但任何一個改革都不可能一蹴而就,當前我國事權與支出責任的劃分仍然存在一定問題。

首先,在事權與支出責任劃分上中央權限過大?！吨笇б庖姟分赋鲆M一步完善中央決策、地方執(zhí)行的機制,在此基礎上,明確中央在事權劃分上的決定權,這就意味著在事權與支出責任劃分上,地方話語權較小,中央具有最終決定權,這就可能造成劃分不合理的問題［5］。其次,《指導意見》雖然對事權與支出責任進行了明確規(guī)定,但是在實際情況中,對于共同事權,地方承擔的支出責任占比較大,本應完全屬于中央事權的,地方卻承擔了部分支出責任的現(xiàn)象仍然存在。從圖2 可以看出,地方政府在教育、科學技術、社會保障和就業(yè)等方面承擔了絕大部分的支出,甚至在國防和外交上也承擔1.87%和0.51%的支出。最后,事權與支出責任劃分缺乏法律依據(jù)。我國《憲法》中僅對劃分原則和由“誰”劃分作了明確規(guī)定,并沒有涉及各級政府實際應承擔哪部分事權,對這方面的具體規(guī)定仍然主要散見于國務院行政法規(guī)和文件規(guī)章當中。這樣必然在法律約束上存在局限性,事權和支出責任容易被經(jīng)常調整,增加了部分事權和支出責任安排的隨機性和不確定性［6］。

圖2 2018 年一般公共預算支出中地方政府支出比例

（二）稅權劃分不合理

分稅即按稅種劃分中央與地方收入,分為中央稅、地方稅和共享稅。但是地方政府并沒有被賦予稅收立法、稅基確定和稅率選擇等方面的權力,所以,地方政府所分得的稅收收入實際上是以稅收返還的形式獲得的,這仍然屬于廣義上的政府間轉移支付范疇。但從國家治理的角度看,這種以政府間公共資源配置模式而形成的中央與地方稅收收入存在著一定問題。

其中,地方稅收入非常有限且不穩(wěn)定,這就容易造成地方政府非稅收入和債務規(guī)模逐漸擴大現(xiàn)象的發(fā)生。自分稅制改革以來,我國就如何劃分中央與地方稅收收入作了多次調整完善。比如所得稅,就企業(yè)所得稅而言,在分稅制改革后,以企業(yè)的屬地為依據(jù)對企業(yè)所得稅收入進行劃分,即把中央企業(yè)的稅收收入歸屬于中央政府,地方企業(yè)的稅收收入則歸屬于地方政府。就個人所得稅而言,當時的個人所得稅稅收收入是全部歸地方政府所有的；但從2002 年開始,我國實行了中央與地方按比例分享個人所得稅稅收收入,當時規(guī)定的比例是中央與地方各為50%；在2003 年又對該比例進行了調整,規(guī)定中央占比60%,地方占比40%。再比如增值稅,“營改增”實施之前,我國規(guī)定增值稅在中央與地方的分享比例為中央占比75%,地方占比25%；“營改增”實施之后,我國對該比例進行了調整,規(guī)定中央和地方各占比50%,這是為了彌補營業(yè)稅被取消帶來的地方財政收入減少所采取的一項舉措。由圖3可以看出,“營改增”實施之前,營業(yè)稅是地方主體稅種,是地方財政收入的主要來源（2016 年5 月1日起“營改增”全面推進,2016 年營業(yè)稅收入有所下降）；而“營改增”實施之后,營業(yè)稅被取消,地方財政收入大大減少。雖然此項舉措讓地方政府分得的稅收收入增多了,但增加額與“營改增”之前地方政府所能得到的營業(yè)稅收入相比,相差仍然較多（表1）。

圖3 2010—2016 年地方各項稅收收入

表1 地方營業(yè)稅及稅收收入總額 單位：億元

因此,從2016 年開始中央對地方實行增值稅定額返還的措施,來進一步緩解地方政府財力不足的狀況,同時對增值稅增長的地區(qū)取消了增量返還,對增值稅下降的地區(qū)取消了增量扣減。這一舉措雖然在短時間內(nèi)可以對地方政府財力緊張的狀況起到一定的緩解作用,但從長期來看,地方政府所分得的稅收收入仍然難以提供所需的公共支出。此時,地方政府通常會采用增加非稅收入和擴大債務的方式來解決這一問題。另外,當?shù)胤秸闹С鏊璐笥谄渌值玫亩愂帐杖氲臅r候,地方政府必然會希望上級政府能夠進行撥款以彌補自己的收支缺口,為了爭取到所必須甚至更多的財政資源,地方政府可能會不顧各種規(guī)章制度想辦法與上級部門聯(lián)系,這其中不免會產(chǎn)生腐敗行為。

（三）轉移支付不規(guī)范

轉移支付是指中央政府把以稅收等形式籌集上來的資金按一定的比例無償轉移給地方政府的一種財政支出,我國目前的轉移支付通常包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付是指在地方政府出現(xiàn)財力緊張的狀況時,中央政府可以向其撥付一筆資金作為補助來緩解該狀況,通常情況下,中央政府不對該筆資金的用途進行限定,地方政府自主選擇該筆資金的具體用途,但有一個原則,該筆資金必須主要用于公共服務領域。專項轉移支付是指中央政府向地方政府撥付一筆資金作為補助來實現(xiàn)特定的政策目標,一般中央政府會對該筆資金的用途進行限定,地方政府必須在規(guī)定的用途內(nèi)使用該筆資金,無任何的使用自主權。也就是說,這相當于一筆專項資金,服從?？顚Ｓ玫脑瓌t,即“有目的”的轉移支付。

我國目前的轉移支付存在一些需待解決的問題。首先,轉移支付的相關具體政策應當以政府間事權與支出責任劃分為基礎進行制定,二者應該是密切相關的。但由于我國在事權與支出責任劃分上仍然存在一定缺陷,導致二者之間的關聯(lián)性不強,主要表現(xiàn)在部分一般性轉移支付專項化、專項轉移支付一般化［7］。這不僅增加了財政資金的使用成本支出,而且不利于轉移支付在平衡地區(qū)間財力差距和推動公共服務均等化方面作用的發(fā)揮。其次,就轉移支付結構的合理性而言,問題主要表現(xiàn)在一般性轉移支付比重較小,而專項轉移支付比重較大。從圖4 可以看出,我國一般性轉移支付占轉移支付總額的比重呈逐年上升趨勢,但這一比重仍然偏低；相比之下,專項轉移支付占轉移支付總額的比重呈逐年下降趨勢,但這一比重仍然偏高。最后,我國目前并未對轉移支付進行立法,缺乏法律約束就使得我國在轉移支付的部分規(guī)定上規(guī)范性和權威性不強。

圖4 中央對地方轉移支付比重

四、適應國家治理現(xiàn)代化的我國政府間財政關系改革方向

當前,我國的改革已經(jīng)邁入了以國家治理為標志的新階段,相應的財政體制改革的目標也被賦予了新要求,即要建立適應國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政體制。因此,政府間財政關系也要適時進行改革。

（一）事權和支出責任劃分的改革方向

總體來看,當前我國政府間事權與支出責任劃分改革取得了一定的成效,但就當前存在的問題仍需進一步改進。

首先,以公共服務的受益范圍和是否具有外部性為主要依據(jù)進一步合理劃分事權和支出責任。對于不具有外部性的公共服務,以受益范圍來確定事權和支出責任的具體劃分,完全屬于中央受益范圍的,如國防、外交等事權完全歸于中央,相對應的支出責任也全部由中央政府承擔；對于具有外部性的公共服務,以外部性以及受益范圍共同確定事權和支出責任的具體劃分［8］。其次,加快建立完善的法律體系。一方面,保證事權與支出責任劃分的穩(wěn)定性與權威性；另一方面,提高地方政府在劃分中的話語權,使中央政府不再享有決定權。在《憲法》中已有規(guī)定劃分原則和由“誰”劃分的基礎上,對各級政府事權和支出責任的具體劃分進行明確規(guī)定。同時加快制定《財政基本法》等法律,對劃分的具體內(nèi)容進行細化。此外,遵循下位法服從上位法原則,對當前法律法規(guī)中與《憲法》規(guī)定內(nèi)容相抵觸的地方進行修改。

（二）稅權劃分的改革方向

樓繼偉［9］在《建立現(xiàn)代財政制度》中提出,對于稅權劃分可以采取兩種做法：一是將收入波動性較大、再分配效果較強或稅基不穩(wěn)定等稅種劃為中央稅,將可以充分掌握稅種信息、影響本地資源配置或稅基相對穩(wěn)定等稅種劃為地方稅；二是進一步提高中央和地方稅收收入分享比例。

中央稅的主要作用是推動統(tǒng)一市場建設,而地方稅的主要作用是籌集地方財政資金、促進地方經(jīng)濟發(fā)展。因此,在稅權劃分的改革上,應當在保證中央與地方收入基本格局大致不變、堅持公平與效率原則并且充分考慮稅種屬性和功能的前提下,進行合理劃分［10］。

（三）轉移支付的改革方向

中央政府的強大控制能力主要體現(xiàn)在轉移支付上。當前,中央政府仍然主導財力分配,并在協(xié)調區(qū)域發(fā)展上發(fā)揮主導作用。要進一步改革和完善轉移支付,均衡各地財力。首先,要進一步推進事權和支出責任劃分改革,確保權力與責任在各級政府間相匹配,為轉移支付的改革奠定基礎。其次,進一步調整轉移支付結構,適當提高一般性轉移支付比重,適當降低專項轉移支付比重,最終形成一個以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的合理的轉移支付結構［11］。這是因為一般性轉移支付相比較專項轉移支付而言,具有較強的均衡功能,提高其比重對于平衡地區(qū)間財力差距和推動公共服務實現(xiàn)均等化具有戰(zhàn)略性意義,同時還能提高地方政府在資金支配上的主觀能動性。最后,完善轉移支付立法。加快《政府間財政關系法》的出臺,從立法層面規(guī)范轉移支付,提高轉移支付的權威性與規(guī)范性,更好地促進基本公共服務均等化。