朱元華

上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135

行政訴訟案件受理范圍的確定，受各種因素的影響，是社會(huì)情況的綜合反映，是各種社會(huì)力量之間的相互博弈的結(jié)果，不根據(jù)客觀實(shí)際情況，只憑主觀做出判斷是不切合實(shí)際的。就世界范圍而言，行政訴訟案件受理范圍表現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)張的發(fā)展趨向，我國(guó)也不例外。行政訴訟案件受理范圍的發(fā)展進(jìn)化，需要各方力量的努力，也將取決于特定時(shí)期內(nèi)各種社會(huì)力量的醞釀和角逐。

一、司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

總體來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)治理體系下，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的依法運(yùn)行具有重要監(jiān)督和促進(jìn)作用，行政訴訟的存在對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政和法治政府的建設(shè)意義非凡。行政訴訟案件受理范圍的大小，決定了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督程度，是審判機(jī)關(guān)受理行政訴訟案件的根本依據(jù)，從而確定了哪些行政爭(zhēng)議案件可以進(jìn)入到司法審查程序，這也正是行政權(quán)與司法權(quán)相互分工與相互制約的內(nèi)容之一。從權(quán)力屬性上講，司法權(quán)與行政權(quán)都屬于公權(quán)力，根據(jù)權(quán)力制衡理論，該兩種權(quán)力需要兩個(gè)完全不一樣的機(jī)關(guān)分開(kāi)行使，不應(yīng)相互逾越。分權(quán)不是權(quán)力制衡理論的邏輯目的，最終目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制約，特別是實(shí)現(xiàn)行政效率與行政正義的有效平衡。因此，如何設(shè)定行政訴訟的受案范同，取決于行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系。

審判機(jī)關(guān)與裁判者的不積極是因?yàn)樾姓V訟沒(méi)有寬松的外部環(huán)境與充足的空間。行政權(quán)大于司法權(quán)，司法缺少權(quán)威性；在法律之外，法院容易受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，以上兩點(diǎn)正是行政訴訟的難點(diǎn)所在。對(duì)行政訴訟發(fā)展阻礙最大的原因就是司法權(quán)受到行政權(quán)的干預(yù)較大，司法權(quán)弱于行政權(quán)，難以與行政權(quán)相抗衡。正所謂，弱國(guó)無(wú)外交，如果司法權(quán)明顯弱于行政權(quán)，不能獨(dú)立的審查行政權(quán)，就無(wú)從談起司法審查，也不可能存在行政訴訟的案件受理范圍。因此，在保證行政權(quán)力合法高效運(yùn)行的前提下，司法權(quán)受到的干擾越小，有足夠的能力與行政權(quán)相對(duì)等，行政訴訟案件的受理范圍才能更大。

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，矛盾會(huì)大量顯現(xiàn)，更多的糾紛會(huì)直接涌向法院，司法機(jī)關(guān)在依法審理糾紛和矛盾時(shí)會(huì)受到較多的干預(yù)和壓力，無(wú)法有力的保持自己的獨(dú)立立場(chǎng)。解決社會(huì)轉(zhuǎn)型中的糾紛和矛盾，不能僅僅依靠法律，更多的是需要政府政策和財(cái)力的支持，因此法院不能只追求法律效果，也要考慮社會(huì)效果，在法律效果與社會(huì)效果之間，可能會(huì)更傾向于社會(huì)效果，這使得司法機(jī)關(guān)更依賴于行政機(jī)關(guān)在解決糾紛和矛盾時(shí)發(fā)揮更多的作用。當(dāng)一般的民事主體與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議的時(shí)候，司法機(jī)關(guān)出于更大的利益權(quán)衡和考量，有時(shí)會(huì)繞開(kāi)法律，選擇保全行政機(jī)關(guān)的利益。在龐大的行政權(quán)面前，行使司法權(quán)的審判機(jī)關(guān)的人財(cái)物多受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的財(cái)力情況與法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁判態(tài)度影響著法院的人財(cái)物的保障程度，由此，司法權(quán)與行政權(quán)保持著一榮俱榮一損俱損的關(guān)系，是司法權(quán)無(wú)奈的境地?，F(xiàn)在進(jìn)行的司法改革，也正是希望司法權(quán)能更多的減少對(duì)行政權(quán)的依附，有更大的自我空間，更少的受制于行政機(jī)關(guān)。只有進(jìn)一步強(qiáng)化司法權(quán)，樹(shù)立司法權(quán)威，法院才有足夠的能力糾正不合法的行政行為，才能真正發(fā)揮行政訴訟的應(yīng)有之義。

司法權(quán)與行政權(quán)保持合理的互動(dòng)與制約，在保證行政正義的同時(shí)，還有高效的效率，這才是我們真正的追求目的。擴(kuò)大行政訴訟案件的受理范圍固然重要，但是沒(méi)有解決好行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，就無(wú)法保證行政訴訟的順利實(shí)施，無(wú)法保證司法審查的效果，無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。因此，如何實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的平衡制約，才是解決行政訴訟案件受理范圍難點(diǎn)的突破之路。

二、司法解釋的作用

司法解釋對(duì)立法具有一定的修補(bǔ)作用，在立法尚未修改的情況下，可以通過(guò)最高人民法院作出相應(yīng)的司法解釋來(lái)實(shí)現(xiàn)行政訴訟案件受理范圍的擴(kuò)大。但是，需要指出，雖然通過(guò)司法解釋來(lái)規(guī)定行政訴訟案件受理范圍是最方便快捷的方式，可是這不容易，這種方式困難大，阻力多。這是因?yàn)榉ㄔ焊胤?，不得僭越?quán)力，取代立法，畢竟司法解釋不能與立法相沖突，也不能偏離立法。即使如此，在一定的空間內(nèi)，司法解釋還是有一定活動(dòng)范圍的，《行政訴訟法》的規(guī)定并不能為行政訴訟實(shí)踐提供明確詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)司法解釋來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，以此對(duì)行政訴訟案件受理范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋。

為了彌補(bǔ)行政訴訟制度的缺陷，在1999年最高院制定并頒布了《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》。該司法解釋對(duì)行政訴訟案件受理范圍從確立的方式到具體內(nèi)容均進(jìn)行了重新構(gòu)架。用行政行為的概念代替了《行政訴訟法》所確定的具體行政行為的概念。這在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟的案件受理范圍，不再僅僅局限于具體行政行為。

三、學(xué)界的推動(dòng)

學(xué)者可以做的，就是或者把握現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，積累文獻(xiàn)資料，使行政法理論更加成熟完善，或者奔走呼告，為法治民主之聲廣遠(yuǎn)傳播盡力盡策。

從世界各個(gè)國(guó)家行政訴訟的情況來(lái)看，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查是有充足的學(xué)術(shù)理論和法律根據(jù)的。行政法學(xué)的研究對(duì)行政案件的受理范圍有較大的作用。行政行為的研究與行政訴訟案件受理范圍有著最不可分的聯(lián)系，而且行政行為理論在整個(gè)行政法學(xué)理論中也占據(jù)著非常重要的地位，這也是行政法學(xué)體系建構(gòu)的核心理論。但是，不得不講，行政行為理論是最復(fù)雜，也是最難梳理的，還是缺少較深程度的法學(xué)理論探討，缺少深層次、具體化的研究。理論上的薄弱，無(wú)法支撐行政訴訟中具體行政行為概念的確定，從而影響行政訴訟受案范圍的確定。行政行為的種類和性質(zhì)是行政訴訟范圍的決定因素，對(duì)行政行為的分類和性質(zhì)的不同理解和認(rèn)定，決定了案件受理范圍的大小。所以說(shuō)，案件受理范圍的大小，在一定程度上受一國(guó)行政法理論的成熟與否的影響。

從另一個(gè)方面講，行政法學(xué)者也在通過(guò)自己的力量和方式影響著一些行政訴訟案件的審理，審理行政案件的法官多從專業(yè)法學(xué)院畢業(yè)，與行政法學(xué)者有著天然的聯(lián)系，行政法學(xué)者不僅會(huì)在多種媒體上闡述自己的意見(jiàn)，而且會(huì)為法官提供各種正式或非正式的專家意見(jiàn)，這也促進(jìn)了行政訴訟的積極發(fā)展。

四、判例的生命力與影響力

在英美法系國(guó)家，行政訴訟案件的受案范圍多實(shí)行概括式，這就使得受案范圍相對(duì)廣泛。這與英美法系采取判例制是有重要淵源的。在英美法系國(guó)家，判例是有法律效力的，應(yīng)當(dāng)被遵循。正是一個(gè)個(gè)的行政判例，逐步確立了行政訴訟案件的受理范圍，也使得行政訴訟案件受理范圍一步步在擴(kuò)大。雖然大陸法系國(guó)家并不認(rèn)可判例具有約束力和法律效力，但是，上一級(jí)法院的判例，對(duì)下一級(jí)法院在處理相同類型案件時(shí)，具有重要的參考意義。

我國(guó)作為成文法的國(guó)家，不認(rèn)可判例的約束力，但是這并不代表著不可以通過(guò)最高院的判例來(lái)確認(rèn)行政訴訟案件的受案標(biāo)準(zhǔn)。最高院的司法解釋各級(jí)法院需要遵守，最高院的判例也會(huì)對(duì)各級(jí)院起到指導(dǎo)作用。每年的公報(bào)案例，都起到了良好的指導(dǎo)和示范。如學(xué)生起訴大學(xué)不頒發(fā)學(xué)位的教育行政案件，在最高院收入公報(bào)后，全國(guó)出現(xiàn)了許多類似的起訴，使得該類糾紛納入行政訴訟受案范圍成為共識(shí)。

五、公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)

公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)的發(fā)展程度對(duì)行政訴訟案件受理范圍也有重要的影響。只有當(dāng)人們的民主意識(shí)更為成熟、更為普遍、更為強(qiáng)烈時(shí)，通過(guò)對(duì)自身權(quán)利的關(guān)注，才能不斷的關(guān)心立法，影響立法；對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，使得行政機(jī)關(guān)不敢不能隨意做出行政行為；即使到了訴訟階段，也不會(huì)輕易的放棄自身的權(quán)利。同時(shí)，公民權(quán)利的覺(jué)醒，也會(huì)激發(fā)群眾對(duì)行政訴訟個(gè)案的關(guān)注，利用各種方式，例如媒體，形成輿論壓力，實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正，進(jìn)而表達(dá)自己的現(xiàn)實(shí)需求與立法建議，影響立法。

六、立法的作用

通過(guò)立法確定行政訴訟案件受理范圍，是擴(kuò)大行政訴訟案件受理范圍最直接最有效的方式，這可以減少審判機(jī)關(guān)擴(kuò)大行政訴訟案件受理范圍所受到的阻力，為法院擴(kuò)大受案范圍提供直接的法律依據(jù)。學(xué)術(shù)界以及實(shí)踐部門(mén)的種種努力，發(fā)揮到極限后，還是需要立法來(lái)確定行政訴訟案件受理范圍。立法的修改，是社會(huì)的發(fā)展，各方力量角逐的結(jié)果。如果沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的需求，即使立法修改，法律也難以實(shí)行。因此，案件受理范圍的擴(kuò)大，立法是最后一步。

行政訴訟案件受理范圍的擴(kuò)大，已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢(shì)，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系、司法解釋的作用、學(xué)界的推動(dòng)、判例的生命力與影響力、公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)、立法等因素都具有重要的作用。行政訴訟案件受理范圍的成熟與否，決定著行政訴訟制度健康發(fā)展，這需要引起我們的重視與關(guān)注，共同努力促進(jìn)行政訴訟案件受理范圍的完善。