袁慧

摘? ? 要：公平、效率和充足是美國教育財政的三大關(guān)注點，美國加利福尼亞州的基礎(chǔ)教育資助因不滿足這三點一度受到嚴(yán)厲批評。2013年以來，該州采用地方控制資助法則，在為處境不利的學(xué)生和學(xué)區(qū)提供額外經(jīng)費之外，轉(zhuǎn)變教育經(jīng)費使用模式，為學(xué)區(qū)提供更大的自主權(quán)，促進(jìn)家長和社區(qū)參與，以便更好地滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)生的學(xué)習(xí)需求。同時，加州加強(qiáng)了問責(zé)制，通過設(shè)立明確的指標(biāo)和公開評估結(jié)果，推動學(xué)校不斷進(jìn)步。研究表明，地方控制資助法則縮小了加州貧困學(xué)區(qū)和富裕學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費差距，提高了學(xué)生——尤其是處境不利學(xué)生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)，也使加州的學(xué)校更加安全和友善。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育 財政改革 地方控制資助法則 問責(zé)制

公平、效率和充足是美國教育財政的三個主要關(guān)注點[1]，加利福尼亞州（以下簡稱加州）以往的基礎(chǔ)教育財政分配方式因不滿足這三點而受到嚴(yán)厲批評。雖然從20世紀(jì)80年代開始，加州便出臺多項立法和措施，力圖保障基本公共教育財政，縮小學(xué)區(qū)間生均經(jīng)費差異，但教育經(jīng)費的匱乏以及由此而來的教育機(jī)會不公平問題一直未能得到有效改善。2007—2008學(xué)年至2011—2012學(xué)年，加州的基礎(chǔ)教育預(yù)算減少了74億美元，生均支出減少了1271美元[2]。2013年，該州的生均支出僅列全美第35名[3]。為應(yīng)對教育經(jīng)費不足的問題，加州各地區(qū)的學(xué)?？s短了教學(xué)天數(shù)，削減了約3.2萬個教師崗位[4]，新教師也越來越多地受雇于短期合同，且未能接受相應(yīng)的入職培訓(xùn)[5]。隨著學(xué)校教師人數(shù)的減少，加州的班級規(guī)模開始擴(kuò)大，高中班額甚至達(dá)到40多人，小學(xué)班額也超過了30人。與此同時，學(xué)校的非核心科目遭到刪減，許多重要支出（如校舍維護(hù)）被擱置。盡管當(dāng)時所有學(xué)校都受到了財政削減的影響，但是那些招收低收入家庭學(xué)生和少數(shù)族裔學(xué)生的學(xué)校受到的影響無疑是最大的，圖書館員、藝術(shù)和音樂教師、輔導(dǎo)員及學(xué)校醫(yī)護(hù)人員流失情況嚴(yán)重。可以說，加州基礎(chǔ)教育財政制度改革迫在眉睫。

在此情形下，2012年，加州政府決定轉(zhuǎn)變以往按照教育項目進(jìn)行專項撥款的方式，采用“地方控制資助法則”（Local Control Funding Formula，LCFF）。根據(jù)這一法則，加州政府為同一學(xué)段的每位學(xué)生提供相同的基本撥款，并為處境不利的學(xué)生設(shè)定了額外的撥款權(quán)重。

一、LCFF的資助方式

加州政府認(rèn)為，學(xué)生在學(xué)校獲得的教育結(jié)果不僅取決于教育資金的數(shù)額，還取決于這些資金的使用方式。以往，加州按教育項目進(jìn)行的專項撥款存在不少問題，例如：資金控制權(quán)主要掌握在州層面，學(xué)區(qū)缺乏自主權(quán);學(xué)生人口規(guī)模相同的不同地區(qū)的資金分配存在很大差異[6];一些學(xué)生希望得到幫助，但缺乏有效的指導(dǎo)和申請渠道，致使許多學(xué)校中需要付費的項目更多以富裕學(xué)生為服務(wù)對象等。美國各州的教育資金來自于聯(lián)邦、州和地方，但加州與大多數(shù)其他州的不同之處在于其更多依賴州級資金（60%），而不是聯(lián)邦資金（9%）、地方稅（25%）或其他資金（6%）[7]。美國各州都有自己的教育資金分配方式，其分配法則不僅決定了一個學(xué)區(qū)從州和地方獲得的資金水平，還影響著學(xué)區(qū)選擇如何使用資金。LCFF作為加州分配教育資金的新方式，并沒有增加新的資金來源，而是按照學(xué)段，向?qū)W區(qū)、特許學(xué)校和郡教育辦公室（County Office of Education）統(tǒng)一提供生均基本撥款，從而確保將可用的資金分配到學(xué)區(qū)，由學(xué)區(qū)決定如何分配給學(xué)校和學(xué)生，并針對高需求學(xué)生和學(xué)校進(jìn)行額外撥款。也就是說，這種撥款不是由學(xué)生自行申請，而是直接認(rèn)定和落實到有需要的學(xué)校和學(xué)生身上，因而在一定程度上能夠減少資金分配不公平的問題。

LCFF包含以下三個部分。第一部分是基本撥款（base grants）。LCFF把從幼兒園到高中的教育階段分為四個學(xué)段，即幼兒園至小學(xué)三年級、小學(xué)四年級至六年級、初中及高中，每個學(xué)段按照學(xué)生平均出勤率進(jìn)行統(tǒng)一撥款，并在每年根據(jù)生活費用變化和不同學(xué)段的需求進(jìn)行調(diào)整。由于加州幼兒園至小學(xué)三年級實行小班授課，學(xué)生與教師比例不得超過24：1[8]，而高中階段的職業(yè)技術(shù)教育成本較高，因此LCFF對四個學(xué)段的基本撥款在調(diào)整后呈現(xiàn)出兩頭偏高、中間偏低的態(tài)勢。例如，2013—2014學(xué)年，四個學(xué)段（由低到高）調(diào)整后的生均基本撥款額分別為7557美元、6947美元、7154美元和8505美元，2015—2016學(xué)年分別上調(diào)至7820美元、7189美元、7403美元和8800美元。[9]

第二部分是補(bǔ)充撥款（supplemental grants）。LCFF特別關(guān)注處境不利的學(xué)生，在保障基本撥款的基礎(chǔ)上，為低收入家庭學(xué)生、英語學(xué)習(xí)者（English learner）和寄養(yǎng)青年（foster youth）提供額外撥款。其中，低收入家庭學(xué)生是指有資格獲得免費餐或優(yōu)惠餐的學(xué)生，其資格由各學(xué)區(qū)自行確定;英語學(xué)習(xí)者是加州教育部每年對母語為非英語的學(xué)生進(jìn)行的評估中被鑒定為英語能力不合格的學(xué)生;寄養(yǎng)青年是親生家庭暫時或長時間無法給予兒童所需的照顧，且不愿意或不可能被領(lǐng)養(yǎng)的學(xué)生，由兒童福利系統(tǒng)在一定時間段內(nèi)提供替代性的家庭照顧，如在親戚或無血緣關(guān)系的家庭寄養(yǎng)等。這三類學(xué)生補(bǔ)充撥款的額度相當(dāng)于基本撥款的20%。撥款根據(jù)學(xué)生的“非重復(fù)計數(shù)”進(jìn)行分配，即符合一項以上資格標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生（例如，一名來自低收入家庭的英語學(xué)習(xí)者）只計算一次。

第三部分是為上述三類處境不利的學(xué)生超過學(xué)生總數(shù)55%的學(xué)區(qū)額外提供的集中撥款（concentration grants），其額度達(dá)到基本撥款的50%。

二、LCFF的問責(zé)制度與執(zhí)行系統(tǒng)

LCFF不只是一項教育撥款計劃，還是一項教育綜合改革計劃。它一改以往高度集中和復(fù)雜的專項撥款制度，除了增加對處境不利學(xué)生的資助和支持外，鑒于學(xué)區(qū)最了解本地學(xué)生的需求，還將經(jīng)費直接劃撥給各個學(xué)區(qū)。這種賦予地方較大決策權(quán)的方式，在一定程度上可以提高教育經(jīng)費的使用效率。為確保地方的教育經(jīng)費決策能真正符合當(dāng)?shù)氐男枨?，LCFF還積極加大學(xué)校、家庭、社區(qū)等地方利益相關(guān)者的共同參與，力圖創(chuàng)建一個更加透明的教育財政制度。為此，LCFF要求每個學(xué)區(qū)每三年提交一次“地方控制和問責(zé)計劃”（Local Control and Accountability Plan，以下簡稱“問責(zé)計劃”），確定學(xué)區(qū)的三年發(fā)展目標(biāo)，明示為實現(xiàn)這一目標(biāo)，如何使用和分配LCFF撥款。

（一）LCFF的問責(zé)制度

“問責(zé)計劃”是實施LCFF的監(jiān)督與保障，主要包括以下兩方面內(nèi)容。第一，“問責(zé)計劃”明確規(guī)定了學(xué)區(qū)制定規(guī)范的LCFF的流程。加州所有學(xué)區(qū)每年都要召集學(xué)生、家長、教師及學(xué)校其他人員，詳細(xì)說明學(xué)區(qū)的重點工作和支出，征求其對初擬的“問責(zé)計劃”的意見和建議。因此，學(xué)區(qū)至少要舉行兩次公開聽證會，要求第一次聽證會必須征求公眾對計劃的建議和意見，并在隨后的聽證會上采納或修改“問責(zé)計劃”，并與其他利益相關(guān)者（如當(dāng)?shù)毓騾f(xié)會）就該計劃進(jìn)行討論和完善[10]。此外，LCFF要求學(xué)區(qū)成立由學(xué)區(qū)內(nèi)大多數(shù)家長組成的家長咨詢委員會，英語學(xué)習(xí)者比例達(dá)到15%的學(xué)區(qū)還要組建專門的英語學(xué)習(xí)者家長咨詢委員會。學(xué)區(qū)必須向家長咨詢委員會和英語學(xué)習(xí)者家長咨詢委員會（如有）提交“問責(zé)計劃”以供審查和提出意見和建議。即使學(xué)區(qū)沒有采納家長委員會的建議，也必須在最終的“問責(zé)計劃”批準(zhǔn)之前以書面形式回應(yīng)他們的建議和意見。

第二，“問責(zé)計劃”為學(xué)區(qū)設(shè)置了所要達(dá)到的教育目標(biāo)。LCFF的問責(zé)制一改以往幾乎完全依賴學(xué)生考試成績的單一評估方式，在根據(jù)美國州共同核心標(biāo)準(zhǔn)（Common Core State Standards）以及2015年頒布的《每個學(xué)生成功法》（Every Student Succeeds Act）中的一些學(xué)術(shù)指標(biāo)（如學(xué)業(yè)成績和課程標(biāo)準(zhǔn)），考察教育資金投入對學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果影響的同時，增加了多項涉及教育公平和多樣化的新指標(biāo)。例如，學(xué)校是否有效地幫助英語學(xué)習(xí)者獲取學(xué)業(yè)成功，是否為更多學(xué)生提供大學(xué)預(yù)科和大學(xué)水平的課程（如大學(xué)先修課程、國際文憑課程、雙學(xué)分課程）以及高質(zhì)量的職業(yè)技術(shù)教育。由于LCFF給予加州學(xué)區(qū)極大的自主權(quán)，要求社區(qū)和家庭參與制定“問責(zé)計劃”，因此強(qiáng)有力的社區(qū)和家庭參與也被列為重要的考核指標(biāo)。另外，針對加州之前由于學(xué)校資金縮減引起的教育基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不完善的問題[11]，LCFF規(guī)定學(xué)校提供完善的教學(xué)設(shè)施、充足的教學(xué)材料以及適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)和輔導(dǎo)人員。

具體而言，LCFF共設(shè)立了8個優(yōu)先教育目標(biāo)和24個詳細(xì)指標(biāo)，學(xué)區(qū)必須據(jù)此制定“問責(zé)計劃”，詳細(xì)說明實現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略和行動。這些目標(biāo)和指標(biāo)可以分為三類：學(xué)生成績、家長參與和學(xué)校環(huán)境（見表1）。

與上述優(yōu)先目標(biāo)和指標(biāo)相匹配的是2017年3月正式發(fā)布的在線評估系統(tǒng)——學(xué)校儀表板（School Dashboard）。作為LCFF的構(gòu)成部分，學(xué)校儀表板一方面是為了讓學(xué)校、家長以及公眾更好地獲知學(xué)校的狀態(tài)、變化以及需要改進(jìn)之處;另一方面，它更加關(guān)注不同學(xué)生群體之間的差距，尤其是那些處境不利的學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。其評估結(jié)果還可以為州政府確定需要額外幫助的學(xué)區(qū)和學(xué)校提供參考，通過調(diào)整投資的重點和力度，進(jìn)一步保障教育撥款的公平性。

根據(jù)上述指標(biāo)，加州教育部門選擇了10個指標(biāo)用于學(xué)校儀表板，其中6個為州級指標(biāo)，4個為地方指標(biāo)。州級指標(biāo)包括高中畢業(yè)率、大學(xué)準(zhǔn)備情況、英語學(xué)習(xí)者的進(jìn)步、標(biāo)準(zhǔn)化測試成績、長期缺勤率以及停學(xué)率，收集來自全州范圍內(nèi)所有特定學(xué)生群體（包括少數(shù)族裔學(xué)生、英語學(xué)習(xí)者、低收入家庭學(xué)生、寄養(yǎng)青年學(xué)生、殘障學(xué)生等12個學(xué)生群體）的相關(guān)信息，評估結(jié)果以藍(lán)色、綠色、黃色、橙色和紅色五種顏色，分別表示優(yōu)秀、良好、中等、較差和很差五個表現(xiàn)水平。根據(jù)這6項州級指標(biāo)，學(xué)校儀表板會公布四份報告，公眾可以通過學(xué)校儀表板的官方網(wǎng)站，知曉相關(guān)學(xué)校和學(xué)區(qū)的評估結(jié)果。第一份是整體績效報告，顯示所有學(xué)生在州級指標(biāo)中的表現(xiàn)水平，包括被評為紅色（很差）和橙色（較差）的學(xué)生群體數(shù)量等。第二份為狀態(tài)與變化報告，展示每一個州級指標(biāo)的績效，以及相較于過去一年發(fā)生的改變。第三份報告相較于第二份更加細(xì)致，顯示州級指標(biāo)隨著時間而變化的績效水平，呈現(xiàn)學(xué)生的出勤、學(xué)業(yè)成績、畢業(yè)率、學(xué)校辦學(xué)條件、學(xué)習(xí)氛圍等。第四份報告是學(xué)生群體報告，用五種顏色呈現(xiàn)所有學(xué)生和學(xué)生群體的績效水平。

4個地方指標(biāo)由當(dāng)?shù)貙W(xué)區(qū)、郡教育辦公室以及特許學(xué)校提供，包括校園清潔和建筑安全、學(xué)校氛圍、家長參與以及其他課程的開展情況等。當(dāng)然，學(xué)區(qū)也可以創(chuàng)建自己的地方指標(biāo)，監(jiān)測他們認(rèn)為在“問責(zé)計劃”中重要的指標(biāo)。對于地方指標(biāo)，學(xué)區(qū)會得到“達(dá)標(biāo)”“不達(dá)標(biāo)”或“兩年及以上不達(dá)標(biāo)”的整體績效等級評價。需要說明的是，地方指標(biāo)是僅對當(dāng)?shù)貙W(xué)區(qū)進(jìn)行的整體評價，并不適用于個別學(xué)?；?qū)W生團(tuán)體。

（二）LCFF的執(zhí)行系統(tǒng)

LCFF的執(zhí)行系統(tǒng)是多層次的。首先，學(xué)區(qū)“問責(zé)計劃”的批準(zhǔn)權(quán)掌握在加州各個郡的教育辦公室手中。根據(jù)LCFF，加州各郡教育辦公室發(fā)揮“審查”和“技術(shù)援助”的雙重作用。一方面，加州政府指定郡教育辦公室為“問責(zé)計劃”的“守門人”，負(fù)責(zé)審核、要求學(xué)區(qū)修改、批準(zhǔn)或拒絕其“問責(zé)計劃”[13]?？そ逃k公室按照三個硬性條件來評估學(xué)區(qū)的“問責(zé)計劃”是否合格：一是該學(xué)區(qū)的預(yù)算支出是否足以實施其所述戰(zhàn)略;二是資金分配方式是否滿足LCFF規(guī)定的比例（即補(bǔ)充撥款和集中撥款分別相當(dāng)于基本撥款的20%和50%）;三是用于學(xué)區(qū)或?qū)W校的補(bǔ)充資助和集中資助的資金是否有效[14]。其次，郡教育辦公室還要對“問責(zé)計劃”不達(dá)標(biāo)的學(xué)區(qū)提供有效的指導(dǎo)和幫助，例如，指派學(xué)術(shù)專家協(xié)助學(xué)區(qū)確定和實施有效的計劃，或?qū)⒃搶W(xué)區(qū)轉(zhuǎn)介到加州教育卓越協(xié)作組織（California Collaborative for Education Excellence）——一個在LCFF下建立的新機(jī)構(gòu)，專門為郡教育辦公室和學(xué)區(qū)提供咨詢和協(xié)助。2013年，加州撥出1000萬美元用于該組織的運作，并在隨后幾年額外補(bǔ)充了2400萬美元，旨在提高學(xué)區(qū)和學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)能力與教學(xué)質(zhì)量，滿足處境不利學(xué)生的學(xué)習(xí)需求。郡教育辦公室審核通過的“問責(zé)計劃”由加州教育部進(jìn)行最終審核和批準(zhǔn)。加州教育卓越協(xié)作組織、郡教育辦公室和加州教育部共同構(gòu)成了LCFF的支持系統(tǒng)，確保學(xué)區(qū)能夠調(diào)整資金，實施提高學(xué)生學(xué)習(xí)成果的戰(zhàn)略。

如果學(xué)區(qū)未能持續(xù)改善州級或地方指標(biāo)的結(jié)果，或教育卓越協(xié)助組織在提供了援助后，確定該學(xué)區(qū)未能實施其指導(dǎo)建議，那么加州教育部可以通過三種方式進(jìn)行干預(yù)：第一，變更學(xué)區(qū)的“問責(zé)計劃”，修改學(xué)區(qū)的年度目標(biāo)和具體措施;第二，對學(xué)區(qū)的預(yù)算進(jìn)行修訂，使其支出計劃與“問責(zé)計劃”的變動保持一致;第三，停止學(xué)區(qū)管理委員會的相關(guān)工作。

三、LCFF的實施成效

如前所述，LCFF高度重視對處境不利的學(xué)區(qū)和學(xué)生的關(guān)注與資助，這使得加州在教育經(jīng)費分配的公平性方面取得了進(jìn)步。2017年的一項研究表明，LCFF實施三年以后，加州各學(xué)區(qū)之間的生均支出不均等的情況得到了一定程度的緩解——平均而言，加州重度貧困學(xué)區(qū)的生均資助比輕度貧困學(xué)區(qū)多了334美元[15]。與此同時，新的問責(zé)制改變了加州學(xué)區(qū)和學(xué)校的實踐，從而為學(xué)校的成功和學(xué)生的學(xué)習(xí)帶來了一定的成效。

（一）教師隊伍的提升

如前所述，2008—2012年，由于資金削減和裁員，教師隊伍減少了約3.2萬個職位，而且許多教師都屬于短期合同員工，未曾受到良好的教學(xué)培訓(xùn)。為此，加州學(xué)區(qū)利用LCFF的資金雇用了更多教師，減少了幼兒園至小學(xué)三年級學(xué)段的班級人數(shù)，并投入資金促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，從而更好地滿足所有學(xué)生的學(xué)業(yè)需求。

首先，LCFF對學(xué)區(qū)和學(xué)校的資金投入，使得教師隊伍得到壯大。對加州900個學(xué)區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些學(xué)區(qū)的教師人數(shù)在2014—2017年間增加了16177人，增長了6%[16]。這些學(xué)區(qū)利用獲得的資金，為每所學(xué)校平均增加了約10名新任教師和1名輔導(dǎo)員，后者負(fù)責(zé)監(jiān)督處境不利學(xué)生的學(xué)業(yè)及其他方面的進(jìn)展情況。[17]

其次，由于資金投入，加州的教師也接受了更好的專業(yè)發(fā)展。對加州75個“問責(zé)計劃”所做的分析發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)區(qū)因為LCFF的實施而更樂于投資教師的專業(yè)發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。實施入職培訓(xùn)計劃，為新手教師配備帶教導(dǎo)師，增加專業(yè)發(fā)展時間，鼓勵教師相互聽課并開展討論等。研究發(fā)現(xiàn)，2016—2017學(xué)年，54%受訪的加州教師表示自己曾到同事的課堂中聽課，這一比例比上一學(xué)年增加了9%[18]。一些學(xué)區(qū)專門聘請了教學(xué)支持人員，如課程設(shè)計專家和具有課程設(shè)計專業(yè)知識的指導(dǎo)教師，為教師的專業(yè)發(fā)展提供支持。還有一些學(xué)區(qū)更多地利用網(wǎng)絡(luò)或跨區(qū)學(xué)習(xí)機(jī)會，拓展專業(yè)知識的分享范圍[19]。一些學(xué)區(qū)還針對處境不利學(xué)生投入更多資金，用于開發(fā)相關(guān)的教師專業(yè)發(fā)展資源，如改進(jìn)教師面向英語學(xué)習(xí)者的教學(xué)方法。

（二）家長參與的增加

教育公平的實現(xiàn)不僅需要教育資金的公平投入，而且需要學(xué)校之外的力量，如家長和社區(qū)的積極參與。作為加州教育的優(yōu)先指標(biāo)之一，LCFF要求家長參與本地“問責(zé)計劃”的制定，從而幫助學(xué)校和學(xué)生獲得成功。

有研究對加州15個學(xué)區(qū)的“問責(zé)計劃”進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)這些學(xué)區(qū)根據(jù)自身需求和優(yōu)勢來制定家長參與策略，通過不同方式吸引家長參與學(xué)?；顒?。一些學(xué)區(qū)著重加強(qiáng)家庭教育與學(xué)校教育的連貫性，設(shè)立家庭資源中心或家庭聯(lián)絡(luò)人（family liaison），為家長提供能力建設(shè)服務(wù)，幫助學(xué)生在家中學(xué)習(xí)，并促使學(xué)生適應(yīng)學(xué)校環(huán)境。這些學(xué)區(qū)還對教職工進(jìn)行有關(guān)家庭參與策略的培訓(xùn)，以吸引具有不同文化和語言背景的家庭參與其中。一些學(xué)區(qū)聚焦于加強(qiáng)與家庭的聯(lián)系，通過多種語言以及電子郵件、短信、電話、網(wǎng)站、新聞媒體等途徑，拓展與家庭的接觸范圍，開展家庭調(diào)查和家訪等，促進(jìn)學(xué)校和家庭之間的雙向溝通。一些學(xué)區(qū)致力于推進(jìn)家庭與學(xué)校的共同領(lǐng)導(dǎo)，讓家長參與學(xué)區(qū)和學(xué)校層面的決策，并通過培訓(xùn)項目，提高其參與學(xué)區(qū)事務(wù)的能力。還有一些學(xué)區(qū)邀請家長進(jìn)入學(xué)校，力圖共同營造溫馨的學(xué)習(xí)環(huán)境，如創(chuàng)造干凈、安全的校園環(huán)境，開展“家庭識字之夜”或“家庭數(shù)學(xué)之夜”等活動，鼓勵家長參與子女的教育。此外，還有不少學(xué)區(qū)嘗試了多種多樣的家長參與形式。例如，在互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)上參與相關(guān)教育調(diào)查，以及與當(dāng)?shù)亟逃偣芤煌瑓⒓印俺块g咖啡例會”等。[20]

2018年的一項報告顯示，家長有效地參與當(dāng)?shù)氐摹皢栘?zé)計劃”是促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)的關(guān)鍵。例如，加州帕姆戴爾小學(xué)區(qū)的學(xué)校聘請了家長聯(lián)絡(luò)員，這些聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)向其他家長提供相關(guān)信息和非正式培訓(xùn)，從而使他們能夠更好地參與學(xué)校事務(wù)以及當(dāng)?shù)亍皢栘?zé)計劃”的制定。此外，學(xué)區(qū)還為學(xué)校董事會成員和地方官員提供為期兩天的培訓(xùn)，使學(xué)校管理更便于家長參與。研究人員發(fā)現(xiàn)該區(qū)家長成功參與具有三大原因：廣泛而積極地參與“問責(zé)計劃”咨詢委員會以及各種相關(guān)培訓(xùn)和會議;提高學(xué)校教育的透明度，分享學(xué)校和學(xué)區(qū)的正面與負(fù)面數(shù)據(jù);通過共享經(jīng)驗、組織文化慶典以及組建非洲裔美國人咨詢委員會，確保非洲裔美國人的社區(qū)參與，從而滿足所有學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求[21]。還有研究證實，加州家長的積極參與有助于學(xué)生的學(xué)習(xí)與成功，如提高高中畢業(yè)率以及語文和數(shù)學(xué)成績等。[22]

（三）學(xué)校氛圍的改善

研究表明，營造安全、包容的學(xué)校氛圍可以幫助學(xué)生消除恐懼和焦慮心理，這對處境不利學(xué)生來說尤為重要[23]。為此，加州將學(xué)校氛圍納入LCFF的問責(zé)指標(biāo)，并促使學(xué)區(qū)和學(xué)校采取多種舉措改善學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境。

首先，加州一些學(xué)區(qū)利用額外獲得的資金，增加教師、教育咨詢者、社會工作者、助教等職位，為學(xué)生提供更加全面的支持。此外，一些學(xué)區(qū)還開展氛圍調(diào)查，為改進(jìn)學(xué)習(xí)環(huán)境提供依據(jù)。有研究發(fā)現(xiàn)，使用LCFF資金雇用更多的專業(yè)人員的確發(fā)揮了重要作用。數(shù)據(jù)顯示，在實施LCFF三年之后，一些學(xué)校的護(hù)理人員增加了9%，言語病理學(xué)家增加了10%，輔導(dǎo)員增加了17%，社會工作者增加了19%，心理學(xué)家增加了21%，使學(xué)生獲得心理健康和社會服務(wù)的機(jī)會得到明顯增加。[24]

如表1所示，LCFF使用在校停課率等指標(biāo)來衡量學(xué)校氛圍。一些研究發(fā)現(xiàn)，盡管加州各地之間存在差異，但學(xué)生在校停課、停學(xué)在家以及被開除的情況有了明顯的改善。其中，停學(xué)在家的下降幅度較大——從2011—2012學(xué)年的4.9%下降到2016—2017學(xué)年的3.2%。雖然在校停課率變化幅度較小，但總體也有所下降。數(shù)據(jù)顯示，2011—2012學(xué)年有1.4%的加州學(xué)生至少受過一次在校停課的處罰，而到了2016—2017學(xué)年，這一數(shù)字下降到0.7%。在這六年中，雖然學(xué)校的開除率普遍較低，但也有進(jìn)一步的下降，2011—2012學(xué)年有0.15%的學(xué)生被開除，而在2016—2017學(xué)年的開除率只有0.09%。在絕對數(shù)量總體上有所下降的同時，加州不同種族的學(xué)生之間受教育機(jī)會的差距也縮小了。據(jù)統(tǒng)計，加州所有學(xué)生群體的在校停課率明顯下降，其中，非洲裔學(xué)生的在校停課率下降幅度最大。2011—2012學(xué)年，有7.9%的非洲裔小學(xué)生至少受過一次停學(xué)，但到了2016—2017學(xué)年，這一比例下降到了5.9%;非洲裔中學(xué)生的在校停課率從2011—2012學(xué)年的17%減少到2016—2017學(xué)年的12%[25]。在校停課率的減少意味著學(xué)生脫離教學(xué)環(huán)境的時長減少，相應(yīng)地，學(xué)生的學(xué)習(xí)時間得到增加，從而對學(xué)生——特別是處境不利學(xué)生的學(xué)習(xí)產(chǎn)生了積極影響。

此外，學(xué)校開除率的減少，使得更多學(xué)校和學(xué)生投入學(xué)習(xí)之中，從而營造了良好的學(xué)校氛圍。聯(lián)邦數(shù)據(jù)顯示，加州的學(xué)校也變得更加安全。2009—2010學(xué)年，加州的學(xué)校槍擊事件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，但到了2015—2016學(xué)年，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于全國平均水平，在七年間下降了50%以上。同一期間，校園斗毆、欺凌事件和課堂教學(xué)中斷的現(xiàn)象也明顯減少。[26]

（四）學(xué)生成績的提升

雖然根據(jù)LCFF可以發(fā)現(xiàn)，加州已不再把考試結(jié)果作為評估學(xué)?？冃У奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)，但該指標(biāo)在某種程度上能夠驗證LCFF是否縮小了加州與全美的教育差距。數(shù)據(jù)顯示，LCFF對所有學(xué)生——尤其是對處境不利學(xué)生的資金投入，在一定程度上使得加州學(xué)生的成績顯著提高，其總體成績已不再處于全國末端。

首先，加州學(xué)生總體的數(shù)學(xué)和閱讀成績大幅提升。根據(jù)全美教育進(jìn)展評估①（National Assessment of Educational Progress）的結(jié)果，2007年，加州八年級學(xué)生的數(shù)學(xué)成績在50個州中排名第45位，閱讀和科學(xué)成績均排在第49位[27]。2017年，加州八年級學(xué)生在閱讀方面僅落后全國平均水平2分，閱讀平均分自2007年以來上升了12%，成為全美進(jìn)步最大的州;數(shù)學(xué)平均分自2007年以來上升了7%，與全國平均水平的差距縮小了一半[28]。此外，自2013年以來，在全美學(xué)生的平均成績保持不變或略有下降的情況下，加州四年級學(xué)生的閱讀成績也有所提升。

其次，LCFF對處境不利學(xué)生的額外投入使得其學(xué)業(yè)成績得到提高。對加州低收入家庭學(xué)生的研究發(fā)現(xiàn)，十一年級的生均支出每增加1000美元，學(xué)生數(shù)學(xué)和閱讀的提高相當(dāng)于分別增加大約7個月和3個月的學(xué)習(xí)時間[29]。此外，LCFF對貧困地區(qū)學(xué)校資助的增加，一定程度上使得處境不利學(xué)生的高中畢業(yè)率有所提升。數(shù)據(jù)顯示，2010年入學(xué)并在4年內(nèi)畢業(yè)的學(xué)生比率為75%，到2018年，這一比率增至83%[30]，其中，處境不利學(xué)生獲益最多。在15～17歲（即十至十五年級）學(xué)生中，生均支出每增加1000美元，學(xué)生的高中畢業(yè)率總體提高5.89%，其中，低收入家庭的學(xué)生提高5.1%，拉丁裔學(xué)生提高5.68%，非洲裔學(xué)生提高幅度最大，為7.71%。[31]

四、結(jié)語

LCFF的出臺凸顯了加州基礎(chǔ)教育資助對效率和公平的關(guān)注。首先，加州除了使用截然不同的法則分配資金外，還實施了一個以利益相關(guān)方參與為中心的地方優(yōu)先控制和資源分配的系統(tǒng)。這種新的問責(zé)制對LCFF進(jìn)行監(jiān)督和保障，轉(zhuǎn)變了以往教育財政撥款自上而下的模式，變成由學(xué)區(qū)制定年度預(yù)算，再交由指定部門審核和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行修訂，最后由州按照預(yù)算進(jìn)行撥款。這樣一種自下而上的流程，在一定程度上解決了加州以往基礎(chǔ)教育資助體系復(fù)雜、低效的缺陷，使得教育經(jīng)費的使用更加靈活，更能滿足地方的需求。其次，所謂的教育財政公平，除了要重視水平公平，即無差別地對待每一個學(xué)生，使每個學(xué)生都能得到基本相同的教育資源，還需要重視垂直公平，即有差別地對待境況不同的人，為不同學(xué)生提供不同的教育資源。從這一點來說，LCFF對處境不利學(xué)生和學(xué)區(qū)的關(guān)注，促使相對貧困的學(xué)區(qū)和學(xué)校使用多種措施以及獲取更多資源，改進(jìn)教育基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)。結(jié)果顯示，加州學(xué)生的整體學(xué)業(yè)成績明顯提高，與全美平均水平之間的差距也迅速縮小，其中，處境不利的學(xué)生獲益最多。此外，作為加州教育重點工作之一，社區(qū)和家長參與也發(fā)揮了新的作用，除了參與當(dāng)?shù)亍皢栘?zé)計劃”的起草與修訂，還積極參與學(xué)區(qū)和學(xué)校建設(shè)。事實證明，這些舉措在一定程度上改善了加州的學(xué)校環(huán)境。

總而言之，LCFF對加州基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的各個層面——課堂、學(xué)校、學(xué)區(qū)以及州產(chǎn)生了積極影響，促使加州教育邁向了新時代。從長遠(yuǎn)意義來說，加州的基礎(chǔ)教育財政改革獨樹一幟，受到了美國教育界的關(guān)注和支持，而且在一定程度上對其他州的教育財政公平改革也起到了指引作用。不過，目前美國公眾對加州LCFF仍存有不同的聲音，尤其是當(dāng)前加州仍然存在一些影響到教育公平和質(zhì)量的問題。例如，加州學(xué)生在標(biāo)準(zhǔn)化考試中落后于全國同齡學(xué)生，其中有一部分原因是由于加州貧困學(xué)生較多。這也表明加州要想提高學(xué)生成績，需要從根本上解決貧困問題。還有研究在對社會經(jīng)濟(jì)地位相似的地區(qū)進(jìn)行比較時發(fā)現(xiàn)，加州除了最富裕的學(xué)區(qū)以外，其他學(xué)區(qū)的學(xué)生水平與全國同齡人之間仍有差距[32]。此外，教師養(yǎng)老金和特殊教育的資金都是加州LCFF尚未解決的問題;校舍維護(hù)、職工醫(yī)療保障以及在緊張的勞動力市場招聘和留用教師問題，還有數(shù)學(xué)、科學(xué)、特殊教育和雙語教育的教師短缺問題，都影響到加州基礎(chǔ)教育的進(jìn)一步發(fā)展。

注釋：

①每隔一年在全美各州和哥倫比亞特區(qū)隨機(jī)選擇6100名四年級和八年級學(xué)生進(jìn)行測試。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭