羅筠蓮

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、概述

刑事訴訟中的立案（以下簡(jiǎn)稱“刑事立案”）程序是刑事訴訟的首要程序，只有經(jīng)過(guò)立案程序，刑事訴訟活動(dòng)才能展開。因此，研究立案程序相關(guān)問(wèn)題，具有重要意義。

（一）刑事立案的概念

依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第一百一十二條之規(guī)定，刑事立案的概念可以界定為：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院依照管轄范圍，審查和處理與案件有關(guān)的材料，認(rèn)定是否有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的訴訟活動(dòng)。

（二）刑事受案與刑事立案

受案即受理案件，“受理”指“接受辦理，接受處理”，刑事受案是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等有權(quán)處理刑事案件的國(guó)家專門機(jī)關(guān)接受處理涉及刑法的案件。刑事受案是刑事立案程序的初始階段，例如普通民警發(fā)現(xiàn)各類警情后，通過(guò)初步分類，將可能涉及刑法的案件移送至辦理刑事案件的部門，該部門“刑事受案”后通過(guò)對(duì)案件材料的審查，確定是否需要立案追究刑事責(zé)任。[1]因此，刑事立案包括刑事受案。

依據(jù)《刑事訴訟法》第一百零九條規(guī)定，只有專門的國(guó)家機(jī)關(guān)才享有刑事立案權(quán)?？紤]到我國(guó)大多數(shù)犯罪案件由公安機(jī)關(guān)管轄，公安機(jī)關(guān)刑事立案中的問(wèn)題也更具普遍性和代表性，故本文只討論公安刑事機(jī)關(guān)立案中的相關(guān)問(wèn)題。

二、公安機(jī)關(guān)刑事立案的現(xiàn)有問(wèn)題及成因

與采用隨機(jī)啟動(dòng)模式的國(guó)家不同，我國(guó)偵查采用程序啟動(dòng)模式，立案程序承載著分流過(guò)濾案件的作用，一方面可以更高效的利用司法資源打擊犯罪，另一方面也能防止偵查權(quán)濫用保障人權(quán)，使二者達(dá)到平衡，然而實(shí)踐中常出現(xiàn)失衡。

（一）刑事受立案率問(wèn)題及成因

1.刑事受立案率低

由于我國(guó)公安系統(tǒng)具有一定的封閉性，歷年刑事立案率數(shù)據(jù)難以獲得，但從公安部在2015年下發(fā)的關(guān)于受立案問(wèn)題的改革意見中可以窺得，刑事立案率低下已經(jīng)成為亟待解決的普遍性問(wèn)題。該意見下發(fā)至今已有近五年，然而應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情況一次次引發(fā)輿論嘩然?？梢?，刑事立案率低的問(wèn)題還未得到妥善解決。

2.受立案率問(wèn)題成因分析

造成受立案率低的因素并不單一，筆者認(rèn)為主要包含以下三個(gè)方面：一是迫于行政干預(yù)違法受立案；二是迫于破案率考核壓力，破案率作為重要考核指標(biāo)，直接影響到辦案人員的利益，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于立案有“破而后立”、“不破不立”的做法，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了立案程序的虛置；[2]三是警力資源不足，目前我國(guó)犯罪事件呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，促使工作人員傾向于減少刑事立案數(shù)量。

（二）刑事立案審查問(wèn)題及成因

1.刑事立案違法審查

公安機(jī)關(guān)在立案審查過(guò)程中會(huì)使用超出初查措施范圍的偵查措施進(jìn)行調(diào)查取證工作。初查是指初步調(diào)查，只能采用調(diào)查措施，偵查措施是指“偵查機(jī)關(guān)在偵查實(shí)踐中，為了發(fā)現(xiàn)和控制犯罪，揭露和證實(shí)犯罪，最終緝捕犯罪嫌疑人，積極的收集證據(jù)從而查明案情，而依法采用的各種有效的偵查活動(dòng)和方法?！盵3]可見，偵查措施及只能運(yùn)用于偵查活動(dòng)中，違法偵查獲得的材料可能喪失證據(jù)效力，進(jìn)而影響案件審判。

2.刑事立案違法審查的成因分析

在立案審查中使用偵查措施進(jìn)行調(diào)查以確定是否應(yīng)當(dāng)刑事立案進(jìn)而展開偵查，這種做法不僅違背法理，在邏輯上也無(wú)法延展。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)，一是破案率考核的壓力，公安機(jī)關(guān)傾向于在確定立案前查清犯罪事實(shí)，必然導(dǎo)致調(diào)查措施激進(jìn)；二是法律對(duì)于階段對(duì)犯罪事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定粗略；三是對(duì)于審查過(guò)程中進(jìn)行的初查沒有明確的監(jiān)督主體，導(dǎo)致缺乏公安機(jī)關(guān)在初查階段的行為缺少制約[4]。

（三）刑事立案監(jiān)督問(wèn)題及成因

1.刑事立案監(jiān)督不足

依《刑事訴訟法》之規(guī)定，我國(guó)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的對(duì)象包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案兩種情況，監(jiān)督主體主要是檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)2019年度人民檢察院工作報(bào)告中公布的數(shù)據(jù)可知，2018年最高人民檢察院進(jìn)行立案和撤案監(jiān)督只占整體監(jiān)督案件的9.06%，與檢察院審查批捕的案件相比，只有批捕案件的3.84%?？梢姡诎瑱z察院對(duì)自偵案件立案監(jiān)督的情況下，檢察院立案監(jiān)督工作占整體工作總量的比例也很低。

2.刑事立案監(jiān)督問(wèn)題的成因

對(duì)于檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督問(wèn)提已經(jīng)有許多學(xué)者進(jìn)行了論證。成因集中在以下幾個(gè)方面，一是“監(jiān)督主體分離、程序割裂”，對(duì)于立案、偵查不同環(huán)節(jié)由不同的檢察員負(fù)責(zé)監(jiān)督；二是對(duì)立案監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)，對(duì)于監(jiān)督方式、程序等沒有明確規(guī)定；重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的理論和實(shí)踐）；三是立案監(jiān)督案件來(lái)源單一，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督過(guò)于被動(dòng)。

三、完善公安機(jī)關(guān)刑事立案問(wèn)題的方法

在我國(guó)刑事訴訟采用單軌制偵查和職權(quán)主義的基礎(chǔ)上，刑事立案程序有不可或缺的作用。但現(xiàn)有的公安機(jī)關(guān)刑事立案程序還有許多不足，筆者認(rèn)為可以通過(guò)以下方法完善。

（一）從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行完善

1.合理配置資源

實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)的工作壓力主要堆積在基層派出所?；鶎优沙鏊幱诮佑|刑事案件的線索的第一線，對(duì)于刑事立案程序的進(jìn)行有關(guān)鍵的作用，因此，加大對(duì)基層派出所的資源分配比例，在一定程度上可以改善公安機(jī)關(guān)不接案、不受案的情況。

2.轉(zhuǎn)變公安從業(yè)人員思想觀念

“不破不立”等情況要求公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變過(guò)于追求高破案率的思想。公安偵查工作的成功與否，不僅僅局限在發(fā)生刑事案件后破案與否，還反映在對(duì)犯罪行為的預(yù)防上。在衡量偵查工作的優(yōu)劣時(shí)，要同時(shí)兼顧。因此，只有轉(zhuǎn)變思想，公安機(jī)關(guān)刑事立案率低、初查中濫用偵查權(quán)的問(wèn)題才能從根本上得到改善。

3.增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)刑事立案獨(dú)立性、透明性

公安機(jī)關(guān)刑事立案審查具有司法屬性，因此要保證其工作的獨(dú)立性，降低行政干預(yù)對(duì)刑事立案的影響。此外，公安系統(tǒng)封閉的內(nèi)部環(huán)境不利于刑事立案，因此，加強(qiáng)刑事立案程序的透明化是改善公安機(jī)關(guān)刑事立案問(wèn)題的關(guān)鍵。

（二）從公安機(jī)關(guān)外部進(jìn)行完善

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督

（1）轉(zhuǎn)變監(jiān)督工作方式。人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督是保障立案權(quán)合法性的重要成分，檢察員對(duì)于立案程序的被動(dòng)監(jiān)督對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事立案的規(guī)制作用不足，除了被動(dòng)審查公安機(jī)關(guān)提交的刑事立案材料外，主動(dòng)構(gòu)建自己的立案監(jiān)督平臺(tái)，更廣泛的獲取有關(guān)公安機(jī)關(guān)刑事立案問(wèn)題的材料，加強(qiáng)刑事立案監(jiān)督信息公開，才能夠改善刑事立案監(jiān)督問(wèn)題。

（2）細(xì)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督依據(jù)?！缎淌略V訟法》第一百一十三條明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案的監(jiān)督權(quán)，最高檢與公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督問(wèn)題的規(guī)定明確了兩機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的工作方式，但對(duì)于監(jiān)督的對(duì)象只簡(jiǎn)單規(guī)定為應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹?、不?yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榱競(jìng)刹閮煞N。對(duì)于公安機(jī)關(guān)立案審查的具體措施是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督、如何監(jiān)督未曾提及，只有明確這些具體內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事立案的監(jiān)督工作才能落到實(shí)處。

2.完善與公安機(jī)關(guān)立案程序相關(guān)的法律依據(jù)

（1）完善公安機(jī)關(guān)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)刑事立案程序中的審查本質(zhì)上是一種證明活動(dòng)，因此，也應(yīng)當(dāng)有法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，《刑事訴訟法》僅規(guī)定“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的應(yīng)當(dāng)立案。“事實(shí)”是指“事情的真實(shí)情況”，“需要”指“應(yīng)該要”，其證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，促使立案審查走向變相偵查，同時(shí)，“認(rèn)為”一詞具有較強(qiáng)的主觀性，雖然該詞理論上降低了一定的證明標(biāo)準(zhǔn)，但過(guò)于這種簡(jiǎn)單的折衷表述，容易使人產(chǎn)生推諉情緒。可以改為“有涉嫌犯罪的事實(shí)”、“沒有證據(jù)證明不需要追究刑事責(zé)任”。

（2）完善刑事立案審查的具體措施。我國(guó)法律對(duì)于立案審查的具體措施沒有系統(tǒng)明確的規(guī)定，對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事立案審查具體措施的規(guī)定散見于公安機(jī)關(guān)的各個(gè)文件，也并未明確立案審查與“初查”的關(guān)系，僅有人民檢察院對(duì)于自偵案件立案作出了“初查”有關(guān)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確公安機(jī)關(guān)刑事立案審查的過(guò)程可以運(yùn)用的具體任意性措施，如現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)等，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確審查過(guò)程中不能采用強(qiáng)制性措施，為公安機(jī)關(guān)刑事立案審查提供充分的法律依據(jù)。