穆華桂

中共恩施州委黨校，湖北 恩施 445000

“法治興則國家興，法治衰則國家亂”。法治是治國理政的基本方式，是人民幸福安康的重要保障。一個國家，什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安，法治是一個國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式。法治的關鍵在落地。近年來，恩施州不斷深化法治實踐，探索了以“律師三進”推動基層治理落地見效?！奥蓭熑M”是指律師進村（社區(qū)）、進信訪大廳、進疑難案件化解基層矛盾，這項改革創(chuàng)新為矛盾糾紛化解打開法治之門，全面推進基層治理法治化，充分實現(xiàn)法治的公平正義功能，是新時代法治建設的應有之義。

一、恩施州“律師三進”法治實踐的理論意義

（一）中介組織職能發(fā)揮的有效載體

律師作為中介組織的角色，可以充當雙重角色發(fā)揮有效作用。一方面在開展基層矛盾化解時具有與政府同樣的地位，發(fā)揮行政監(jiān)督主體的作用；另一方面又可以作為與政府相對應的身份地位，在沒有化解矛盾的情況下，站在矛盾化解的對象一方立場，為他們的困難提供相應訴求和法律援助。這種雙重身份有效的連接并拉近了政府與社會兩個主體，更能促成基層矛盾的有效化解。

（二）高效便民原則凸顯的法治實踐

在矛盾化解中，如果行政機關介入，必須按法定的行政程序，每個流程走下來必定會花費較長的時間，且耗費大量的人力、財力及物力，很難達到當事人急于想解決問題的期望。但是律師如果介入?yún)⑴c基層矛盾化解工作，根據(jù)相關法律法規(guī)的授權，會減少行政機關人力、財力、物力的成本，在面對面的交流中，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與雙方當事人調(diào)解協(xié)商，更能達成一致，提升矛盾化解的效率，這也正是行政法學高效便民原則的充分體現(xiàn)。

（三）依法行政具體實施的有力保障

公法與私法的重要區(qū)別就是公法在于控權，也就是對行政權力的限制。而在以往政府參與矛盾化解的過程中，作為擁有公權力的行政機關，往往會不遵循法律規(guī)定擴張自己的權力，造成無法有效維護當事人合法權益，同時也造成了民眾對誠信政府的信任危機。但如果律師參與基層矛盾化解，可以有效避免這種情況，律師作為政府授權的中介組織參與到矛盾調(diào)解過程當中，有效避免行政權力濫用，保障“職權法定”理念的落實落地。

二、恩施州“律師三進”的法治實踐的具體做法

（一）選優(yōu)隊伍，嚴把關鍵入口

一是把好入口關。恩施州按照“律協(xié)推薦、社會公示、政府采購”的方式，優(yōu)選了州內(nèi)外最優(yōu)秀的律師隊伍，這些律師政治素質(zhì)高、理論功底深、實踐經(jīng)驗強，善于做群眾工作，善于解決疑難復雜問題，是一支高質(zhì)量的政府律師顧問團。對優(yōu)選律師聘用期限原則上每屆不少于三年，首批律師顧問團以省內(nèi)外知名律師為主，為“依法治州”提供智力支持。聘請湖北省人大常委會常委領導等國內(nèi)知名律師組建律師參與涉法涉訴顧問團，為信訪法治化貢獻“恩施力量”。

二是做實培訓關。注重加強律師繼續(xù)教育培訓，提升綜合素質(zhì)。多次邀請全國律協(xié)領導等國內(nèi)知律師大咖到恩施開展授課，每年舉辦法律顧問培訓班3期，累計培訓律師1200余人次，把解決群眾糾紛、特別是基層信訪矛盾納入培訓內(nèi)容，通過案例式教學，增強培訓針對性和實效性。

三是暢通出口關。通過能者上、庸者下的方式實行優(yōu)勝劣汰，如果工作中發(fā)現(xiàn)參與“律師三進”工作積極性不高、工作效果較差、群眾意見較大的情況，可以提前解除聘用合同，并不得納入政府律師顧問隊伍，不得對其進行評選表彰，不得推選其為人大代表、政協(xié)委員職務，以達到反向警示的效果。

（二）用活隊伍，發(fā)揮專業(yè)之長

一是推進律師進村（社區(qū)），源頭化解矛盾。在恩施州所有鄉(xiāng)村組，實現(xiàn)“四個一”法律體系全覆蓋（即每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個律師顧問團、每個村有一個律師診所、每個網(wǎng)格有一名法律宣講員、每個家庭有一名法律明白人），律師進村入戶為提供法律咨詢，群眾宣講法律知識，調(diào)解矛盾糾紛，解答法律問題，代寫法律文書，并對村“兩委”工作提出法律意見，有效避免違法違規(guī)行為引發(fā)社會矛盾，從源頭上把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

二是推進律師進信訪大廳，指引法定途徑。州、縣兩級信訪部門均在信訪大廳開辟律師接談室，聘請律師在工作日輪流值班，為信訪當事人和接訪領導現(xiàn)場提供法律服務，分類指導信訪案件化解程序，為信訪人現(xiàn)場排憂解難，確保信訪化解工作于法有據(jù)。

三是推進律師進疑難案件，會商攻堅之策。對社會關注度高、久拖未決的積案難案，讓律師參與案件會商，提出法律意見，對調(diào)解協(xié)議、息訪承諾等信訪文書予以把關，對堅持不合理訴求的信訪當事人，發(fā)揮律師專業(yè)之長，發(fā)揮“四員”作用，即依法行政的問顧員、法定途徑的引導員、疑難案件攻堅的參謀員、涉訴信訪的代理員，共同會商、攜手推動各種疑難案件化解。

（三）管好隊伍，彰顯長效機制

一是對政府明確任務。將律師參與信訪矛盾化解工作納入縣（市）政法機關績效考評內(nèi)容，并作為向上申報表彰獎勵的重要依據(jù)，出臺相應的《恩施州普遍建立法律顧問制度工作考評辦法》《考評指標和評分細則》，明確工作任務，細化考評目標，推動各級政府尤其是政法機關把“律師三進”工作落到實處，抓出成效。

二是對律師明確規(guī)范。制定管理制度，編發(fā)工作手冊，規(guī)范律師顧問行為，推行律師代理回避制度，凡與原辦案機關、信訪人存在利害關系的，一律不參與代理和化解，避免信訪問題復雜化。探索律師交叉聘任制度，避免辦案地域和人情沖突。對律師參與的部分關注度高、化解終結難的案件實行公開聽證，充分保障當事人合法權益。通過制度設計，推動“律師三進”實現(xiàn)法律效果、政治效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

三、恩施州“律師三進”法治實踐的經(jīng)驗啟示

（一）樹立以人民為中心的法治理念是關鍵

黨的十九大明確指出，新時代我們的主要矛盾表述為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個矛盾變化是站在新時代人的全面發(fā)展的高度作了非常精致的表述，主要體現(xiàn)了以人民為中旬的發(fā)展思想。新思想需要新理念的引領，需要新戰(zhàn)略的落實。恩施州“律師三進”之所以能夠持續(xù)深入推進，關鍵在于州委州政府思想上高度重視，始終秉持“以人民為中心”的理念，有了這個理念作為先導，才有措施上務實有力，保障上鼎力支持，形成了各方面積極參與、共同發(fā)力的濃厚氛圍，為改革吃下了“定心丸”。

（二）運用法治思維法治方式推進基層治理是核心

法治是治國理政的基本方式?，F(xiàn)代基層治理最大的特征就是治理手段的法治化，法治思維和法治方式在基層社會治理體系完善、治理能力提升過程中發(fā)揮著不可替代的作用。通過法治思維和法治方式推進基層社會治理是推進法治中國建設的題中應有之意。通過法治方式的實施保障基層社會長期穩(wěn)定與繁榮。恩施州“律師三進”能得到黨委政府和社會的認可和關注，最關鍵的還是準備把握了基層治理法治化的這個核心。法治理念牢固樹立，用法治思維和法治方式化解糾紛，破解難題，降低基層治理成本。

（三）找準政府在社會治理中的角色定位是基礎

黨的十九屆四中全會指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主寫生、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！闭跇嫿ㄐ滦蜕鐣卫眢w制中發(fā)揮好主體和主導作用，提高社會治理水平，確保社會安定有序，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的基本保證。恩施州委州政府站在夯實執(zhí)政根基的政治高度和維護社會和諧穩(wěn)定的全局高度，做好主導作用，大力推進和保障“律師三進”，在財力上給予充分保障，為“律師三進”順利開展奠定了堅實基礎。

（四）健全法治建設的長效機制是根本

長效機制能長期保證制度正常運行并發(fā)揮預期功能的制度體系?！奥蓭熑M”的法治實踐要真正落地見效，就必須有穩(wěn)定的長期的工作機制作為依據(jù)和保障，否則就是無法持久，規(guī)范一經(jīng)形成，就要嚴格遵守，堅持人人平等、執(zhí)行沒有例外，用規(guī)范的制度、嚴格的執(zhí)行、嚴密的監(jiān)督，維護制度規(guī)范的嚴肅性和權威性，真正做到“律師三進”工作有長效機制，在執(zhí)行中有依據(jù)有保障可操作有實效。