覃有祺

廣西法順律師事務(wù)所，廣西 南寧 530001

一、問題的提出

目前，綜合行政執(zhí)法體系的改革已經(jīng)進(jìn)入到了深水期，需要改革的不僅僅是制度本身，還設(shè)計(jì)到人力資源的優(yōu)化配置、制度規(guī)范間的相互銜接，以及長遠(yuǎn)的發(fā)展方向。因此，進(jìn)一步推進(jìn)綜合執(zhí)法的改革，務(wù)必要遵從法治邏輯，避免人為因素的過度干擾，實(shí)現(xiàn)改革的優(yōu)化與措施的落實(shí)。通過查閱相關(guān)的文獻(xiàn)資料可知，政府管理體系和綜合行政執(zhí)法體系之間存在較為明顯的銜接問題，這導(dǎo)致深入推進(jìn)綜合執(zhí)法遭遇諸多困難。現(xiàn)行行政管理體系存在的具體問題可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：其一，財(cái)政支持的力度相對有限，不能較好滿足執(zhí)法工作的需求。從實(shí)踐工作層面來考察，地方綜合執(zhí)法雞蛋面臨著事務(wù)多、責(zé)任重的局面，在處理上述事務(wù)的過程中，需要穩(wěn)定且充足的財(cái)政支持作為重要保障。在一些地方，由于缺乏足夠的財(cái)政支持，導(dǎo)致執(zhí)法的力度、成效遠(yuǎn)低于預(yù)期。尤其需要注意的是，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)若顯著受限于財(cái)政支持，更可能導(dǎo)致的結(jié)果是執(zhí)法的功利化，進(jìn)而會導(dǎo)致許多因?yàn)閳?zhí)法功利化產(chǎn)生的問題。其二，在地方層面，市、縣城管均設(shè)置了執(zhí)法隊(duì)伍，由于職能銜接的問題，容易導(dǎo)致工作效能低下的問題。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，上述情況確實(shí)導(dǎo)致了市、縣兩級城管部門工作上的不協(xié)調(diào)、管理多頭化的情況頻頻發(fā)生，阻礙了城管執(zhí)法工作的順利開展，為本就繁忙的城管工作增加了不應(yīng)有的工作量。上述原因共同導(dǎo)致綜合執(zhí)法改革進(jìn)程較慢，有利于依法治國進(jìn)程的深入推進(jìn)。

二、綜合執(zhí)法體系改革困境的成因分析與法治邏輯

（一）執(zhí)法理念相對滯后亟待轉(zhuǎn)變

執(zhí)法體系改革必定引發(fā)執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而更新執(zhí)法理念、權(quán)益關(guān)系、機(jī)制保障和價值追求，以人民群眾滿意為根本目的。執(zhí)法體系的改革必定引發(fā)執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而引發(fā)執(zhí)法理念、權(quán)益關(guān)系、機(jī)制保障和價值追求的更新。本輪深化行政執(zhí)法體系改革，將推動逐步構(gòu)建一種執(zhí)法主體多元協(xié)作、執(zhí)法機(jī)制共享聯(lián)動、法律責(zé)任全面保障、權(quán)義關(guān)系合作和諧的“合作執(zhí)法模式”。這意味著全面調(diào)整和改造現(xiàn)行執(zhí)法模式，需要各級政府、各個部門、執(zhí)法主體盡快轉(zhuǎn)變思維、調(diào)整行為、更有作為。改革從多層面實(shí)現(xiàn)突破新一輪深化行政執(zhí)法體系改革實(shí)現(xiàn)了諸多突破，首先是行政執(zhí)法的理論前提從“利益沖突”朝著“利益共存”轉(zhuǎn)換，在更寬廣的層面實(shí)現(xiàn)利益的共贏，實(shí)現(xiàn)互利共贏。在實(shí)踐中，過去曾存在一種觀點(diǎn)認(rèn)為執(zhí)法主體代表“公共利益”，違法主體代表“私人利益”，雙方存在天然的、不可調(diào)和的“利益沖突”。對此則應(yīng)更多的采取強(qiáng)制執(zhí)法方式，形成“命令—服從”的法律關(guān)系。同時，因執(zhí)法主體間仍存在各自的“部門利益”，容易發(fā)生推諉扯皮。此次改革既強(qiáng)調(diào)整合隊(duì)伍，減少防止“執(zhí)法擾民”，又強(qiáng)調(diào)不同執(zhí)法主體之間的協(xié)調(diào)配合與共享聯(lián)動。這意味著，改革認(rèn)為執(zhí)法主體與違法主體、不同執(zhí)法主體之間在具體執(zhí)法個案中可以實(shí)現(xiàn)“利益共存”，在行政裁量空間中進(jìn)行合法博弈，從而形成“規(guī)范—合作”的法律關(guān)系。其次，行政執(zhí)法的動力機(jī)制從“利益驅(qū)動”向“責(zé)任導(dǎo)向”轉(zhuǎn)換。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，曾存在“罰款返還”、“以罰代管”、“執(zhí)法創(chuàng)收”和“天價罰款”等不恰當(dāng)?shù)淖龇ǎ瑖?yán)重?fù)p害了政府的公信力，其實(shí)質(zhì)是“利益驅(qū)動”的執(zhí)法。此次改革特別強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任，既要履職，又不能濫權(quán)。這意味著，執(zhí)法主體應(yīng)該在“利益共存”的合法空間中“有所作為”，絕不能故意制造“利益沖突”來火中取栗，其實(shí)質(zhì)是“責(zé)任導(dǎo)向”的執(zhí)法。行政執(zhí)法的執(zhí)法方式有必要從“剛性執(zhí)法”逐步轉(zhuǎn)向“柔性執(zhí)法”，更加注重執(zhí)法過程的合法性、合理性，以期確保執(zhí)行結(jié)果的民眾認(rèn)可度，維護(hù)國家機(jī)關(guān)的形象。［1］在過去的行政執(zhí)法實(shí)踐中，有的執(zhí)法主體因?qū)Α皥?zhí)法阻卻”把握不當(dāng)，采取簡單、野蠻、暴力甚至欺騙的手段執(zhí)法，導(dǎo)致“小事引大、大事引炸”。此次改革既強(qiáng)調(diào)“信息共享，打破‘信息孤島’”，又要求“轉(zhuǎn)變工作方式，改善服務(wù)質(zhì)量，提升滿意程度”。對此，一方面，行政執(zhí)法主體應(yīng)加強(qiáng)信息分析，避免誤判；在另一方面，應(yīng)廣泛探索行政指導(dǎo)、行政契約、行政補(bǔ)貼和行政調(diào)解等更具可接受性的柔性執(zhí)法方式。

（二）部分執(zhí)法部門職責(zé)交叉導(dǎo)致相互推諉

行政執(zhí)法的質(zhì)量高低與執(zhí)行執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)清晰具有密切聯(lián)系，反之，模糊的行政執(zhí)法職責(zé)界限則會降低行政執(zhí)法的效率。明晰行政執(zhí)法部門間的權(quán)責(zé)范圍的本質(zhì)在于監(jiān)管職責(zé)的明確規(guī)定。因此，綜合執(zhí)法改革在進(jìn)行體系創(chuàng)新的同時，有必要從制度從而理清職責(zé)界限。詳言之，首先，部門之間職權(quán)界限模糊會影響行政效能，不利于服務(wù)性政府的構(gòu)建。由于我國現(xiàn)行立法進(jìn)入快車道，法律法規(guī)的細(xì)致程度逐步加深，不可避免的出現(xiàn)一些規(guī)范沖突，影響了行政部門間的工作配合程度，如多頭執(zhí)法。另一方面，公共財(cái)政對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障仍有缺陷的部分。改革的全過程都需要足夠資金的支持，反之將經(jīng)費(fèi)的壓力放在行政單位則會導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的異化，執(zhí)法的目的很可能不是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)防，而是為了罰款而處罰。在實(shí)際情況下出現(xiàn)的“自費(fèi)執(zhí)法”問題，說明了部門經(jīng)費(fèi)來源主要是收費(fèi)和罰款，這不僅容易導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)的異化，而且易于滋生腐敗的問題。本質(zhì)上看，政府職能轉(zhuǎn)變的不到位或許是這個問題的主要原因。政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底，如機(jī)構(gòu)繁多、職責(zé)不清，在服務(wù)過程中就很可能會出現(xiàn)諸多錯誤情形。

三、綜合執(zhí)法體系改革的優(yōu)化路徑

（一）完善執(zhí)法體系與管理體系的銜接性

在綜合行政執(zhí)法體系改革的過程中，體現(xiàn)著金字塔式的結(jié)構(gòu)。在金字塔的底層是市、縣一級的政府，該級別的政府是綜合行政執(zhí)法的落實(shí)主體，是貫穿和落實(shí)上級政府推行綜合行政改革的主力軍，在接受上級政府的指導(dǎo)下，執(zhí)行具體的綜合執(zhí)法任務(wù)。在實(shí)踐工作中，綜合執(zhí)法涉及的事務(wù)往往比較廣泛、復(fù)雜，因此有必要允許市、縣級的政府擁有一定的自主權(quán)，對于上級政府沒有明確規(guī)定的綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)，可以依據(jù)相關(guān)的規(guī)定制定、出臺相關(guān)的程序規(guī)范、機(jī)構(gòu)優(yōu)化方案等。尤其指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府是此項(xiàng)改革任務(wù)中處于第一線，在完善執(zhí)法體系和管理體系銜接性的過程中，應(yīng)對加大實(shí)地調(diào)研的力度，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實(shí)改革舉措。在金字塔的中層，是省一級政府，該級政府主要承擔(dān)是的統(tǒng)籌工作，即依據(jù)國家的法律法規(guī)和地方的實(shí)際情況，制定科學(xué)、合理的改革方案，起到承上啟下的重要作用。在金字塔的頂端，即中央政府。中央政府在綜合執(zhí)法體系改革和管理體系優(yōu)化的過程中擔(dān)負(fù)著方向指引、政策指導(dǎo)的機(jī)能。中央政府通過相關(guān)部分出臺改革相關(guān)的指導(dǎo)政策，并采用抽象規(guī)范的方式指引下級政府改革的方向。各級政府在綜合執(zhí)法改革和管理體系優(yōu)化的過程中起著不同層次的作用，將改革向前推進(jìn)。

（二）優(yōu)化綜合執(zhí)法改革的制度保障和監(jiān)管機(jī)制

首先要明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)法主體資格，確保綜合行政執(zhí)法主體具有獨(dú)立的法律地位并能夠承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次要依據(jù)法定程序，從程序的設(shè)置上確保公平與正義。只有具備了較為良好的法律保障，綜合行政執(zhí)法體系改革了才有法律依據(jù)支持，才能得以有力推行。［2］此外，落實(shí)綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督管理機(jī)制亦相當(dāng)關(guān)鍵。政協(xié)作為重要民主監(jiān)督主體，有必要充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢，注重在參與中監(jiān)督，確保行政執(zhí)法的合法性與合理性。為助推黨政重大政策落地、重大決策落實(shí)，形成合力，增強(qiáng)推力。