國(guó)際危機(jī)組織

關(guān)鍵字：緬甸；政治轉(zhuǎn)型；民盟政府；羅興亞問(wèn)題

一、概述

在昂山素季政府5年任期期中，緬甸正處于抉擇關(guān)頭。昂山素季政府因羅興亞危機(jī)遭到國(guó)際社會(huì)的廣泛譴責(zé)。由于緬甸軍方殘暴地鎮(zhèn)壓反叛活動(dòng)，超過(guò)70萬(wàn)的羅興亞穆斯林從緬甸逃到孟加拉國(guó)。同時(shí)，緬甸國(guó)內(nèi)也反對(duì)在國(guó)際普遍關(guān)切的問(wèn)題上做出讓步。但政府面臨的不僅僅是政治挑戰(zhàn)。迄今為止，無(wú)論是與少數(shù)民族武裝（以下簡(jiǎn)稱“民地武”）的和平談話，還是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，昂山素季政府都不擅長(zhǎng)制定策略或執(zhí)行政策。即使政府有意愿來(lái)建設(shè)性地解決羅興亞危機(jī)或其他問(wèn)題，可能也收效甚微。這意味著，除持續(xù)施加的外部壓力外，原則性的外交手段也非常重要，有助于把這種壓力轉(zhuǎn)化成一部分重要進(jìn)步措施。

2011年，緬甸開(kāi)始了引人注目的過(guò)渡，有些讓人出乎意料，它擺脫了長(zhǎng)達(dá)50年的孤立主義和軍事專制統(tǒng)治，走上了轉(zhuǎn)型之路。2015年，緬甸舉行了一場(chǎng)總體上自由而公正的選舉，全國(guó)民主聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱“民盟”）以壓倒性優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)勝對(duì)手，贏得選舉勝利，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的政府實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的和平轉(zhuǎn)移交接。一直以來(lái)，昂山素季都是軍方政權(quán)的死對(duì)頭，同時(shí)也是一位國(guó)際民主偶像。

但很少有領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)這么快地跌落神壇。鑒于憲法造成的巨大的結(jié)構(gòu)性障礙以及憲法賦予軍方與政府分權(quán)這種令人不適的權(quán)力分配情況，對(duì)昂山素季政府施以如此高的期待其實(shí)有些不合理。相較上一屆政府，新政府在和平進(jìn)程、國(guó)家治理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面都表現(xiàn)欠佳。軍方對(duì)羅興亞人的殘暴虐待已構(gòu)成違反人道罪。聯(lián)合國(guó)8月27日發(fā)布的報(bào)告也指出，應(yīng)對(duì)這種種族滅絕行為進(jìn)行調(diào)查，而昂山素季政府的默許最終使這種行為成為了新的危機(jī)。

國(guó)際社會(huì)應(yīng)發(fā)揮作用，嘗試解決這一危機(jī)。以下是3個(gè)可行的方法。第一，采取有針對(duì)性的制裁。這可以作為一種發(fā)出國(guó)際信號(hào)的手段，表明諸如反羅興亞人的運(yùn)動(dòng)等措施不可取，且會(huì)造成嚴(yán)重后果?？紤]到緬甸曾受過(guò)的制裁和目前國(guó)內(nèi)的態(tài)度，這些都不可能改變軍方或者政府的思想，但可能會(huì)讓其他考慮采取相同措施的人了解到更多的信息。第二，持續(xù)開(kāi)展國(guó)際審查，特別是來(lái)自聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的監(jiān)督，并繼續(xù)推進(jìn)國(guó)際問(wèn)責(zé)。例如，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)建立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)制。此舉可能會(huì)引起緬甸當(dāng)局的注意，從而產(chǎn)生影響。然而，僅靠這些措施并不足以產(chǎn)生岸谷之變。

因此，通過(guò)雙邊渠道和聯(lián)合國(guó)建立的高層交流是政策協(xié)調(diào)的第三個(gè)重要組成部分。除了表達(dá)關(guān)切之外，還要明確政府要采取的措施并提供支持幫助，政府可采取實(shí)際措施推進(jìn)對(duì)反人道罪問(wèn)責(zé)及切實(shí)改善若開(kāi)邦的條件，以便幫助羅興亞難民的持續(xù)回歸。

二、民盟政府的作為

（一）出師不利

2015年11月，民盟以壓倒性勝利贏得了大選，民盟主席昂山素季于2016年3月成為緬甸實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人。①關(guān)于國(guó)際危機(jī)組織對(duì)2015年大選后緬甸的報(bào)告，參見(jiàn)Asia Reports N°296,The Long Haul Ahead for Myanmar's Rohingya Refugee Crisis,16 May 2018;N°292,Myanmar's Rohingya Crisis Enters a Dangerous New Phase,7 December 2017;N°290,Buddhism and State Power in Myanmar,5 September 2017;N°287,Building Critical Mass for Peace in Myanmar,29 June 2017;N°283,Myanmar:A New Muslim Insurgency in Rakhine State,15 December 2016;N°282,Myanmar's New Government:Finding Its Feet?,29 July 2016;and Asia Briefings N°149,Myanmar's Peace Process:Getting to a Political Dialogue,19 October 2016;N°147,The Myanmar Elections:Results and Implications,9 December 2015.雖然軍方起草的憲法禁止她成為總統(tǒng)，但她利用民盟占多數(shù)席位的身份通過(guò)了一項(xiàng)法律，為其新設(shè)立“國(guó)務(wù)資政”一職，實(shí)現(xiàn)了她在選舉前做出的“凌駕于總統(tǒng)之上”，并且“決定所有的政策”的承諾。她的密友吳廷覺(jué)出任總統(tǒng)，不過(guò)只是個(gè)虛位，將總統(tǒng)執(zhí)政權(quán)交予昂山素季。②Crisis Group Report,Myanmar's New Government:Finding Its Feet?,29 July 2016.

軍方對(duì)此很是不滿，認(rèn)為這有違憲法，但是他們并沒(méi)有在憲法法庭上提出異議，也沒(méi)有采取什么具體行動(dòng)來(lái)推翻這一安排，因?yàn)槊衩嗽谶x舉中大獲全勝，憲法法庭幾乎全是民盟官員。③“Military MPs slam bill to create ‘state counsellor' role”,Myanmar Times,1 April 2016;“NLD to ram through state counsellor law”,Myanmar Times,4 April 2016.然而，緬甸國(guó)防軍總司令敏昂蘭（Min Aung Hlaing）特意把所有的正式函件送往總統(tǒng)辦公室，而沒(méi)有送到國(guó)務(wù)資政辦公室，而且他非常明確地給予總統(tǒng)所有國(guó)家元首應(yīng)有的禮遇。④當(dāng)總統(tǒng)出訪外國(guó)時(shí)，國(guó)防軍總司令去機(jī)場(chǎng)送行；只將新的海軍總司令引薦給總統(tǒng)，昂山素季必須前往總統(tǒng)辦公室參與此次會(huì)面。Crisis Group interview,Myanmar military analyst,Yangon,February 2018;“General Maung Maung Kyaw appointed as commander-in-chief (air)”, Eleven News,3 January 2018.

昂山素季是一位受到人民無(wú)比擁戴的領(lǐng)袖，有全國(guó)的精英可以為她所用，可她選出來(lái)的內(nèi)閣卻令人失望至極。盡管財(cái)政部長(zhǎng)和商務(wù)部長(zhǎng)被任命后不久就被爆出博士學(xué)歷造假，但他們依然在位。①“Broken promises,daunting challenges”,Frontier Myanmar,27 March 2016;“NLD leadership challenged over cabinet choices”,Myanmar Times,28 March 2016.內(nèi)閣其他成員多為泛善可陳的黨派擁護(hù)者，有兩名參與新政府政權(quán)建立的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨成員，還有前軍政府時(shí)期的退休外交官，他們也被安排了部長(zhǎng)級(jí)要職。

顯然，在內(nèi)閣成員選擇問(wèn)題上，昂山素季重親信遠(yuǎn)賢臣，這在一定程度上反映了新政府的憂慮，即擔(dān)心軍方和老一輩的精英們會(huì)破壞民盟領(lǐng)導(dǎo)的政府，也反映出民盟根基尚淺，位子不穩(wěn)。部分非民盟部長(zhǎng)與原緬甸軍方第三號(hào)人物、前將軍吳瑞曼（Shwe Mann）過(guò)從甚密，而現(xiàn)在，他是昂山素季的同盟之一，這倒可以讓人對(duì)他們的忠誠(chéng)放心。當(dāng)時(shí)一位民盟高級(jí)成員公開(kāi)承認(rèn)，他們的陣容并不理想，但是隨著時(shí)間推移，情況會(huì)有所改善。這是迄今為止尚未實(shí)現(xiàn)的眾多改組跡象或謠言中的第一個(gè)；到目前為止，只做出了少數(shù)改變，同時(shí)也任命了幾名副部長(zhǎng)。②“NLD defends ‘experimental' cabinet as pressure builds”,Myanmar Times,22 April 2016.

內(nèi)閣成員，包括國(guó)務(wù)資政辦公室和內(nèi)閣辦公室的負(fù)責(zé)人，對(duì)前軍政時(shí)期外交官都非常依賴，這種情況倒是出人意料。其原因大概是這些外交官私下都非常清楚該國(guó)不透明的行政制度，也知道在緬甸，權(quán)貴之間的私交更為重要，因此這些人不可或缺，可以幫助國(guó)務(wù)資政樹(shù)立權(quán)威，以管理上至常務(wù)副大臣等官僚，這種權(quán)威是從前任政府沿襲而來(lái)的，但是這也讓很多黨派的中堅(jiān)分子私底下感到不滿，在缺乏強(qiáng)有力的政治指導(dǎo)的情況下，這就意味著政府營(yíng)造的氣氛會(huì)讓人回想起過(guò)去威權(quán)時(shí)代。越來(lái)越多的政府決策也紛紛效仿這種路線，尤其是跟公民自由相關(guān)的決策方面。③Crisis Group interviews,government officials and diplomats,April 2016-July 2018.關(guān)于公民自由問(wèn)題，參見(jiàn)“Report of the special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar”,A/HRC/37/70,UN Human Rights Council,9 March 2018,sec.II.B.

從一開(kāi)始，決策權(quán)就高度集中在昂山素季手中。除擔(dān)任國(guó)務(wù)資政，她還身兼外交部長(zhǎng)和總統(tǒng)辦公室主任（最初也掌管能源部和教育部）；她還擔(dān)任多個(gè)部際委員會(huì)主席。她肩負(fù)了下屬和國(guó)民賦予的高期望，但卻沒(méi)有政府工作或管理工作的經(jīng)驗(yàn)。她所肩負(fù)的權(quán)力愈大，這一問(wèn)題就愈加嚴(yán)重。最終導(dǎo)致新政府決策混亂，過(guò)于注重過(guò)程的細(xì)枝末節(jié)，而沒(méi)有把重點(diǎn)放在明確國(guó)家未來(lái)愿景或政治方向上。

作為國(guó)務(wù)資政，她經(jīng)常表現(xiàn)出一種疏離而孤獨(dú)的姿態(tài)。在軍政獨(dú)裁時(shí)期，上世紀(jì)90年代她被軟禁，軟禁時(shí)期她在自己的宅邸門(mén)口，還有在其短暫的自由訪問(wèn)時(shí)期，都曾向全國(guó)發(fā)表過(guò)振奮人心的演講。自總統(tǒng)登盛（Thein Sein）以來(lái)，一直有每月一次向全國(guó)發(fā)表廣播講話的慣例，而昂山素季上臺(tái)后，她并未延續(xù)這一傳統(tǒng)，一直保持沉默，幾乎不接受媒體采訪，而且也很少到全國(guó)各地視察，因?yàn)樗X(jué)得這讓她心力交瘁。起初，對(duì)于這種頻繁的公差和出國(guó)，她并沒(méi)有什么抵觸情緒，但自羅興亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界各地都發(fā)出不太友好的聲音?，F(xiàn)在她越來(lái)越不愿出訪他國(guó)。④她派副總統(tǒng)代表緬甸參加2017年9月的聯(lián)合國(guó)大會(huì)，并派總統(tǒng)參加2018年4月在新加坡舉行的東盟峰會(huì)，這兩個(gè)大會(huì)她之前都是作為實(shí)際上的國(guó)家元首參加的。8月21日，昂山素季罕見(jiàn)地在新加坡發(fā)表了國(guó)際政策演說(shuō)，但是這次演講明顯只針對(duì)當(dāng)?shù)氐穆?tīng)眾，對(duì)緩和國(guó)際關(guān)切毫無(wú)幫助。①Aung San Suu Kyi,The 43rd Singapore lecture,21 August 2018,https://youtu.be/f_aI1gMLa3s.

她最重要的國(guó)內(nèi)關(guān)系是和國(guó)防軍總司令之間的關(guān)系，后者擁有巨大的憲法權(quán)力和自治權(quán)，而且領(lǐng)導(dǎo)著迄今為止緬甸權(quán)力最大的機(jī)構(gòu)。昂山素季經(jīng)常被人形容為行事小心，以免惹惱軍方，但她做出的決定又常常觸怒軍方。例如，她設(shè)立國(guó)務(wù)資政這一職位；任命緬甸國(guó)家安全顧問(wèn)（如代表緬甸出席香格里拉對(duì)話等國(guó)際安全會(huì)議）；盡管軍方一再要求，她仍拒絕召集國(guó)防安全委員會(huì)這一憲法規(guī)定的最高級(jí)別安全部門(mén)開(kāi)會(huì)。在昂山素季做出上述決定時(shí)并未事先與國(guó)防軍總司令協(xié)商或是提前通知他。②Crisis Group interviews,government officials,diplomats and analysts,April 2016-July 2018.

（二）轉(zhuǎn)型失敗

政府能力不足，缺乏經(jīng)驗(yàn)，這就意味著在關(guān)鍵問(wèn)題上很難取得進(jìn)展。從昂山素季上任初期以來(lái)，她就表示，和平處理眾多民地武暴亂是她的當(dāng)務(wù)之急，但成效甚微。③昂山素季最初表明，她最優(yōu)先考慮的是“民族和解”，就是解決緬甸社會(huì)內(nèi)部的多重分裂，后來(lái)具體指明是和平進(jìn)程。因?yàn)樵谒邮终?quán)時(shí)，這一進(jìn)程已經(jīng)處于停滯狀態(tài)，所以這一結(jié)果可能在意料之中。然而政府的失敗暴露了政府在多方面的弱點(diǎn)。掌權(quán)之后，昂山素季解散了上屆政府的和平中心，盡管存在諸多問(wèn)題，但該中心的工作人員很多都非常有能力、有經(jīng)驗(yàn)。她建立起了一個(gè)新的中心，規(guī)模比之前的小得多，而且她還任命其私人醫(yī)生丁謬溫（Tin Myo Win）擔(dān)任和平委員會(huì)首席談判代表。他過(guò)去就兼任過(guò)這一職位，但似乎對(duì)此并不上心。昂山素季及其高級(jí)部長(zhǎng)經(jīng)常在與民地武組織會(huì)面時(shí)扮演首席談判代表的角色。

上屆政府精心籌備會(huì)議，想要達(dá)成的幾十次非官方的互信建立行為都未實(shí)現(xiàn)，和平進(jìn)程本身已經(jīng)變成一種形式主義。但是最大的軟肋并不是其能力不足，而是缺乏自上而下的指揮領(lǐng)導(dǎo)。盡管各方討論仍在進(jìn)行，還在2018年7月舉行了第三次聯(lián)邦和平會(huì)議，但是想通過(guò)談判來(lái)解決緬甸錯(cuò)綜復(fù)雜的沖突仍然遙遙無(wú)期。④Crisis Group Reports,Building Critical Mass for Peace in Myanmar and Myanmar's Peace Process:Getting to a Political Dialogue,op.cit.事實(shí)上，2018年上半年，緬甸北部沖突已經(jīng)發(fā)生大規(guī)模升級(jí)，特別是在撣邦北部和克欽邦。⑤“UN concerned about heavy fighting in Myanmar's Kachin state”,Reuters,2 February 2018;“‘Sharp escalation' in fighting across Myanmar's Kachin state,warns rights expert”,UN News,1 May 2018.

和平進(jìn)程的停滯不前反映了政府在很多方面都沒(méi)有進(jìn)展，因?yàn)槠錄Q策總是模糊不清、倉(cāng)促草率。民盟在經(jīng)濟(jì)管理方面飽受國(guó)內(nèi)批評(píng)。在野時(shí)，民盟就很少關(guān)注經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而這種態(tài)度一直延續(xù)到了現(xiàn)任政府，很明顯，他們覺(jué)得隨著制裁取消，昂山素季掌權(quán)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和外國(guó)投資情況都會(huì)自行好轉(zhuǎn)。昂山素季也經(jīng)常表示，和平是發(fā)展的前提條件。但和平進(jìn)程停滯，經(jīng)濟(jì)一團(tuán)混亂時(shí)，國(guó)內(nèi)商界人士和城市中產(chǎn)階級(jí)都感到非常不滿，他們認(rèn)為政府不能滿足人民追求美好生活的期望。

但是也取得了一些進(jìn)展，比如頒布了新的公司法，而且緬甸投資委員會(huì)迎來(lái)一位更為精悍的主席，為該組織注入了新的生命力。雖然GDP增速穩(wěn)定（盡管明顯低于潛在增長(zhǎng)率），在2017年增幅為6.5%，但是商界領(lǐng)袖和公眾都明顯帶有負(fù)面情緒，這反映出人們對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)政策缺乏信心，而且這一增長(zhǎng)數(shù)據(jù)掩蓋了巨大的行業(yè)差異和分配不均的問(wèn)題。①Crisis Group interviews,Myanmar and international businesspeople,economists and market research company conducting perceptions surveys,January-July 2018;“Growth amidst Uncertainty,Myanmar Economic Monitor”,World Bank,May 2018;“Investors dissatisfied with government's lack of direction on economy”,The Irrawaddy,29 June 2018.

同時(shí)，民盟辜負(fù)了選民們希望政府能擴(kuò)大公民自由的期望。當(dāng)然，讓許多公民感到欣慰的是，現(xiàn)在治理國(guó)家的政客既沒(méi)有腐敗叢生，也沒(méi)有漠視公眾的關(guān)切和民生福祉。但是政府卻明顯破壞了公民自由，并在公民言行方面采取獨(dú)裁措施。在昂山素季政府時(shí)期，任期剛剛過(guò)半，就有大批的記者和社交媒體用戶因誹謗罪而被起訴，這比上屆政府整個(gè)任期還要多。有一個(gè)退伍童兵也因在媒體采訪中講述自己的經(jīng)歷而被捕入獄，兩名路透社記者在調(diào)查殺害羅興亞人的事件中，因違反《政府保密法》而被逮捕起訴，但很多目擊者認(rèn)為這是一次警方的誘捕行動(dòng)。②“Report of the special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar”,op.cit.;“Burma:Repeal Section 66 (d) of the 2013 Telecommunications Law”,joint statement by 61 human rights organisations,29 June 2017,https://www.hrw.org/news/2017/06/29/burma-repeal-section-66d-2013-telecomm unications-law;“Myanmar:Former child soldier jailed after media interview:Aung Ko Htwe”,Amnesty International,18 July 2018;“Myanmar to try Reuters reporters on state secrecy charges in move seen as blow to press freedom”,Radio Free Asia,9 July 2018.法院會(huì)在9月3日作出判決。

雖然民盟政府缺乏對(duì)這類事件的全面掌控，但是因?yàn)榫煊绍姺饺蚊膬?nèi)務(wù)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，總檢察長(zhǎng)是民選的，總統(tǒng)有很大的權(quán)力來(lái)撤銷控告，頒布赦免。2016年4月民盟政府首次掌權(quán)時(shí)，總統(tǒng)在昂山素季的示意下，下令釋放了199名在預(yù)審時(shí)被扣押的人。③“POC's [prisoners of conscience]walk free”,Global New Light of Myanmar,9 April 2016.最近，法院審理了大批新的言論自由的案子，政府對(duì)此感到很滿意，這些案子中，很多案子是政府開(kāi)了綠燈的。④根據(jù)2013年的《電信法》，任何刑事誹謗指控都必須得到交通與通訊部長(zhǎng)的批準(zhǔn)。在路透社記者的案件中，昂山素季本人立場(chǎng)十分堅(jiān)定，前顧問(wèn)、美國(guó)政治家比爾·理查森提到這一案子時(shí)，她與理查森發(fā)生了爭(zhēng)論，并且她在最近的一次采訪中提到，這些記者違反了法律，還可能讓人對(duì)法庭產(chǎn)生偏見(jiàn)。⑤“U.S.adviser rebukes Aung San Suu Kyi:‘I don't want to be part of a whitewash'”,The New York Times,24 January 2018;“Exclusive:Interview with Aung San Suu Kyi”,NHK,8 June 2018.許多民盟立法委員也曾是政治犯，很多人在過(guò)去也因相同的罪名被指控，盡管路透社記者的遭遇讓他們回想起了過(guò)去的經(jīng)歷，但還是出現(xiàn)了這樣的事態(tài)發(fā)展。

政府宣布的另一個(gè)重點(diǎn)事項(xiàng)就是憲法改革，政府尤其希望取消對(duì)昂山素季就任總統(tǒng)的限制，并且削弱武裝力量在政治方面的作用。由于軍方反對(duì)憲法改革，這類修訂需要高層的合作，放棄憲法規(guī)定的高層特權(quán)，但這在未來(lái)幾年之內(nèi)不太可能會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（三）若開(kāi)危機(jī)

在2012年和2103年，若開(kāi)邦爆發(fā)了反穆斯林暴力沖突，隨后政府接手，開(kāi)始處理這里混亂的政治局面。為了爭(zhēng)取時(shí)間，昂山素季在2016年8月宣布若開(kāi)邦事務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)成立，由前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南（Kofi Annan）領(lǐng)導(dǎo)，其任期為12個(gè)月，負(fù)責(zé)審查這次危機(jī)，并就解決包括羅興亞穆斯林危機(jī)問(wèn)題提出建議。委員會(huì)的成立可能只是權(quán)宜之計(jì)。對(duì)于如何走好未來(lái)道路，他們并沒(méi)有達(dá)成政治共識(shí)，在公民身份、基本權(quán)利和消除種族歧視等問(wèn)題上很明顯需要采取進(jìn)一步措施，而這些問(wèn)題在佛教徒占多數(shù)的若開(kāi)邦和整個(gè)緬甸則備受爭(zhēng)議。若開(kāi)邦當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系（包括民族宗教群體之間的關(guān)系）似乎在2012到2013年的暴力沖突之后正在逐步改善，這表明時(shí)間的推移會(huì)使政府獲得更多的斡旋余地。①參見(jiàn)Richard Horsey,“Has Myanmar's Rakhine State reached a turning point?”,Nikkei Asian Review,9 February 2017.

然而，就在政府著手處理國(guó)家治理的基本任務(wù)及竭盡全力與軍方共存之際，若開(kāi)邦的緊張局勢(shì)升級(jí)，若開(kāi)羅興亞救世軍（以下簡(jiǎn)稱ARSA）于2016年10月在邊境警察基地發(fā)動(dòng)了首次襲擊。2017年8月ARSA發(fā)動(dòng)了第二次襲擊，此后，危機(jī)全面爆發(fā)。在此事件中，軍方、邊境警察和羅興亞治安隊(duì)員嚴(yán)重侵犯了羅興亞人的人權(quán)。他們的行為被廣泛認(rèn)為是反人道罪。②Crisis Group Reports,A New Muslim Insurgency and Rohingya Crisis Enters a Dangerous New Phase,op.cit;“‘We will destroy everything':Military responsibility for crimes against humanity in Rakhine State,Myanmar”,Amnesty International,June 2018;“‘Acts of genocide' suspected against Rohingya in Myanmar:U.N.”,Reuters,7 March.

緬甸政府在困境中掙扎，未能對(duì)這場(chǎng)危機(jī)做出令大眾信服的反應(yīng)，尤其是整個(gè)緬甸社會(huì)充斥著堅(jiān)定的反羅興亞輿論，軍方也保持著好戰(zhàn)姿態(tài)，政府的不作為倒也不足為奇。羅興亞村民遭受野蠻對(duì)待，大批羅興亞人流離失所，在此背景下，政府的不作為都表明政府缺乏政治意愿，給緬甸、緬甸政府和昂山素季本人的聲譽(yù)都帶來(lái)了無(wú)法挽回的影響。之前，緬甸是一個(gè)由諾貝爾和平獎(jiǎng)得主領(lǐng)導(dǎo)的、備受全球矚目的政治轉(zhuǎn)型典范，在不到12個(gè)月的時(shí)間里，變成了一個(gè)希望破滅、警醒世人的案例。國(guó)際上一大批曾經(jīng)支持昂山素季的重要人物開(kāi)始譴責(zé)她，她也已經(jīng)失去了幾個(gè)之前獲得的榮譽(yù)和獎(jiǎng)項(xiàng)。③“Bob Geldof calls Aung San Suu Kyi ‘handmaiden to genocide'”,Reuters,13 November 2017;“Bono,a former Aung San Suu Kyi campaigner,says she should quit”,AFP,29 December 2017;“Oxford strips Aung San Suu Kyi of Freedom of the City”,The Independent,27 November 2017.

政府在內(nèi)比都泡沫問(wèn)題上被孤立，政府一開(kāi)始就沒(méi)有意識(shí)到若開(kāi)邦暴行的嚴(yán)重性和國(guó)際社會(huì)對(duì)此的反應(yīng)。政府在外交和政策方面的回應(yīng)，要么被視為存在同謀行為，要么被認(rèn)為做得不充分、不及時(shí)。外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和外交官直接表達(dá)他們的憤怒時(shí)，緬甸政府最初的表現(xiàn)是毫不妥協(xié)。政府似乎認(rèn)為，等國(guó)際上的批評(píng)風(fēng)暴過(guò)后，便會(huì)風(fēng)平浪靜。而當(dāng)局勢(shì)日漸明顯，這陣風(fēng)暴一時(shí)不會(huì)過(guò)去，隨時(shí)間推移事態(tài)還可能日趨惡化，政府這才轉(zhuǎn)變立場(chǎng)來(lái)將損害降到最低。④Crisis Group interviews,government officials and diplomats,August 2017-July 2018.

三、新總統(tǒng)和重組失敗

4月是緬甸一年一度的新年假期，按照慣例，這段時(shí)間會(huì)盤(pán)點(diǎn)當(dāng)年的事項(xiàng)，并為來(lái)年做出計(jì)劃。2018年4月正值民盟掌權(quán)兩周年，恰好給政府提供了一個(gè)反思的機(jī)會(huì)。就國(guó)內(nèi)形勢(shì)而言，政府對(duì)羅興亞危機(jī)的反應(yīng)并未帶來(lái)任何損失；相反，緬甸國(guó)民都在昂山素季的領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)面對(duì)國(guó)際上的譴責(zé)。但是越來(lái)越多的人，尤其是城市中產(chǎn)階級(jí)和商界精英意識(shí)到，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題處理不當(dāng)。盡管緬甸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)穩(wěn)定，但人們都強(qiáng)烈地感覺(jué)到，緬甸經(jīng)濟(jì)萎靡，政府在就業(yè)、電力和其他服務(wù)等方面并不能滿足人民的基本需求。雖然大多數(shù)人都沒(méi)有批評(píng)昂山素季本人，但是政府和內(nèi)閣都遭到了嚴(yán)厲的指責(zé)。①Crisis Group interviews,Myanmar and international businesspeople,economists and market research company conducting perceptions surveys,January-July 2018.

國(guó)內(nèi)對(duì)昂山素季政府的批評(píng)聲越來(lái)越多，國(guó)際上對(duì)其也越來(lái)越不友好，面對(duì)這種情況，2018年初，昂山素季已經(jīng)開(kāi)始私下表示，她打算卸掉一部分職責(zé)，并減少海外出訪。人們也一直在談?wù)搩?nèi)閣重組是否能為政府注入新的活力和能力。②Crisis Group interviews,diplomats and analysts,Yangon,January-July 2018.

而影響這些計(jì)劃的關(guān)鍵性因素就是總統(tǒng)的變更，因?yàn)閰峭⒂X(jué)3月21日已宣布辭去總統(tǒng)職務(wù)。雖然他宣稱的離職原因是“需要休息”，但是他的妻子隨后透露，他本來(lái)就只打算做幾個(gè)月的總統(tǒng)，因?yàn)槊衩吮疽詾樵谶@期間可以修改憲法讓昂山素季出任總統(tǒng)。③Myanmar president office announcement 1/2018,21 March 2018;“U Htin Kyaw resignation ‘planned in advance',wife says”,Frontier Myanmar,23 March 2018.從剛?cè)胫髡?，民盟領(lǐng)導(dǎo)人就準(zhǔn)備大展經(jīng)綸，對(duì)修改憲法一直持樂(lè)觀態(tài)度——但自信得近乎天真。

3月30日，新任總統(tǒng)溫敏宣誓就職。當(dāng)天，民盟宣布他當(dāng)選為民盟第一副主席，這是該黨首次指定昂山素季的接班人。④“NLD party revamp elevates U Win Myint to no.2 spot”,The Irrawaddy,30 March 2018.溫敏是一位律師，也是民盟常任成員，在當(dāng)選總統(tǒng)之前，一直是下議院議長(zhǎng)。擔(dān)任議長(zhǎng)時(shí)，他以權(quán)威、果斷、精明著稱，這與吳廷覺(jué)的性格完全不同，也不太可能出任無(wú)實(shí)權(quán)的總統(tǒng)。因此，許多人認(rèn)為他的當(dāng)選是昂山素季為了移交部分權(quán)力而采取的行動(dòng)。

溫敏的就職演說(shuō)和緬甸新年演講都更加肯定了這一點(diǎn)，在演講中，他提出了一個(gè)清晰的民粹主義議程，把重點(diǎn)放在司法、土地改革和反腐敗工作上。⑤“‘I promise that you will see with your own eyes the changes that you have yearned for as I walk along this path together with you':President U Win Myint”,Global New Light of Myanmar,31 March 2018;“Myanmar New Year greetings of President U Win Myint”,Global New Light of Myanmar,18 April.他立即著手開(kāi)始會(huì)見(jiàn)高層執(zhí)政機(jī)構(gòu)，第一個(gè)就是反腐委員會(huì)。

政府內(nèi)部人士指出，雖然新總統(tǒng)和國(guó)務(wù)資政并沒(méi)有正式分工，但預(yù)計(jì)他會(huì)把重點(diǎn)放在國(guó)內(nèi)事務(wù)，特別是人民關(guān)心的問(wèn)題，而國(guó)務(wù)資政則會(huì)繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)和平進(jìn)程，處理若開(kāi)邦危機(jī)和國(guó)際關(guān)系。⑥Crisis Group interviews,government officials,diplomats,Yangon,Naypyitaw,April-May 2018.

然而，5個(gè)月過(guò)去了，總統(tǒng)變更所產(chǎn)生的影響十分有限，主要進(jìn)展表現(xiàn)在反腐委員會(huì)職能的增強(qiáng)。4月10日，溫敏與委員會(huì)會(huì)面時(shí)，督促委員會(huì)主席昂基（Aung Kyi），不管證據(jù)會(huì)導(dǎo)致什么結(jié)果，都要敢于追查到底，當(dāng)委員會(huì)受到干涉時(shí)要及時(shí)通知他。昂基是一位心系改革的退休將軍，也是舊政權(quán)和昂山素季之間的聯(lián)絡(luò)員。次周，該委員會(huì)對(duì)緬甸食品藥品監(jiān)督局局長(zhǎng)提起訴訟未果，據(jù)說(shuō)該局長(zhǎng)在一次競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中索要賄賂。5月，財(cái)政部部長(zhǎng)在一次高調(diào)的調(diào)查進(jìn)行到一半時(shí)辭職，不過(guò)反腐委員會(huì)最終表示，他們還沒(méi)有充分理由對(duì)其提出訴訟。①“President U Win Myint meets with anti-corruption commission”,Global New Light of Myanmar,12 April 2018;“Following the money”,Frontier Myanmar,8 May 2018;“Myanmar's finance minister resigns:President”,Reuters,25 May 2018;“No grounds to act against ex-planning and finance minister,anti-corruption commission says”,The Irrawaddy,9 June 2018.

在其他方面，溫敏并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也沒(méi)有建立起執(zhí)行議程的制度基礎(chǔ)。部分原因是結(jié)構(gòu)性的：總統(tǒng)辦公室由少數(shù)官員組成，而他們均直接向名義上的總統(tǒng)辦公室主任昂山素季做報(bào)告；總統(tǒng)本人沒(méi)有任何政治顧問(wèn)或是其他高級(jí)別下屬。還有部分原因是政治性的：不管昂山素季多么想要減輕職責(zé)，國(guó)務(wù)資政及其辦公室仍然是政府的重心所在，而政府官員和部長(zhǎng)都不愿做政策決定，除非被國(guó)務(wù)資政點(diǎn)名。

一直以來(lái)宣稱的重組也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。唯一重大的變革就是任命了吳梭溫（Soe Win）為新的財(cái)務(wù)部長(zhǎng)。他德高望重，也很有能力，但是作為一個(gè)耄耋老人，他的加入更加強(qiáng)化了“內(nèi)閣是一個(gè)男性主導(dǎo)的老年政府”這種感覺(jué)（內(nèi)閣唯一的女性是昂山素季）。緬甸長(zhǎng)期以來(lái)一直是由年邁的將軍領(lǐng)導(dǎo)，但是緬甸是東南亞地區(qū)人口最年輕的國(guó)家，民盟當(dāng)選時(shí)承諾要帶給緬甸變化，而緬甸的形勢(shì)與這一承諾并不相符。②2014年人口普查發(fā)現(xiàn)，平均年齡為27歲，年齡在30歲以下的占55%。

4月新年前后，在處理羅興亞危機(jī)問(wèn)題上，緬甸與國(guó)際方面的接觸發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變，雖然微小，但卻顯而易見(jiàn)。4月底，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)緬甸和孟加拉國(guó)進(jìn)行了首次訪問(wèn)，把對(duì)當(dāng)前局勢(shì)的審查推到了一個(gè)新的高度。這次出訪對(duì)緬甸十分不利，15個(gè)安理會(huì)成員國(guó)的代表在看到孟加拉難民營(yíng)的規(guī)模和嚴(yán)重程度時(shí)，都非常震驚，這與緬甸政府的應(yīng)對(duì)不足和戒備態(tài)度都形成了鮮明對(duì)比。5月1日，安理會(huì)成員國(guó)代表結(jié)束了出訪，而國(guó)務(wù)資政辦公室想要控制損失程度，發(fā)表聲明承諾要在同聯(lián)合國(guó)的關(guān)系上“做出重大改變”。之后，外交官和聯(lián)合國(guó)出訪的高級(jí)官員都注意到，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人和官員們?cè)谌糸_(kāi)邦問(wèn)題上表現(xiàn)出了更開(kāi)放、更高參與度的態(tài)度。③Crisis Group discussions,Security Council members,UN officials,diplomats,Yangon and Naypyitaw,April-July 2018;press release,Office of the State Counsellor,1 May 2018.

隨后出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。5月31日，緬甸宣布成立獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)，該委員會(huì)包括“國(guó)際人士”，并由本國(guó)和國(guó)際法律和技術(shù)專家協(xié)助支持，調(diào)查在若開(kāi)邦北部發(fā)生的涉嫌侵犯人權(quán)的暴力行為；此前緬甸第一副總統(tǒng)曾牽頭組織過(guò)一次調(diào)查，剩下的調(diào)查由軍方和警察執(zhí)行，但這些調(diào)查并未發(fā)現(xiàn)任何違法行為。同樣是在5月31日，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間談判，政府與聯(lián)合國(guó)難民署和開(kāi)發(fā)計(jì)劃署簽署了一項(xiàng)諒解備忘錄，旨在協(xié)助政府創(chuàng)造有利條件，幫助孟加拉國(guó)遣返難民。④“Government to help Rohingya seek justice for rights abuses”,The Irrawaddy,17 May 2018;“Government of the Republic of the Union of Myanmar will establish an Independent Commission of Enquiry”,Office of the President,announcement 3/2018,31 May 2018;“Government of Myanmar and United Nations Agencies initial MoU on assistance for the repatriation process of displaced persons from Rakhine State”,Office of the State Counsellor,press release,31 May 2018.諒解備忘錄于6月6日正式簽署。

然而，這些計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)展微乎甚微。獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)于7月30日成立，成員包括兩名亞洲其他地區(qū)不太出名的國(guó)際成員和兩名本國(guó)成員，不再任命技術(shù)和法律人員，但是如有需求需隨叫隨到。在委員會(huì)成立的新聞發(fā)布會(huì)上，委員會(huì)主席表示：“我們不會(huì)指責(zé)任何人，不會(huì)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，因?yàn)檫@種做法不會(huì)取得任何進(jìn)展?！辈⒈硎?，追究責(zé)任無(wú)異于“交惡”。①“Government of the Republic of the Union of Myanmar establishes the Independent Commission of Enquiry”,Office of the President,press release 8/2018,30 July 2018;press briefing by the commission,Naypyitaw,16 August 2018 (video available at https://bit.ly/2LhOEDc).該委員會(huì)主席是菲律賓前外交部長(zhǎng)羅薩里奧·馬納羅（Rosario Manalo）；另一位國(guó)際成員是前日本外交官、聯(lián)合國(guó)官員大島賢三（Kenzo Oshima）。國(guó)內(nèi)成員是前緬甸憲法法庭成員吳妙登（Mya Thein）和昂山素季若開(kāi)邦聯(lián)合組織領(lǐng)導(dǎo)人昂吞德（Aung Tun Thet）。因此，共任命了4名成員，而不是5月一開(kāi)始宣布的3名。

若開(kāi)邦事務(wù)顧問(wèn)小組的秘書(shū)長(zhǎng)宣布辭職，無(wú)疑是雪上加霜。該小組是由政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)安南領(lǐng)導(dǎo)的若開(kāi)邦事務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)的建議，該秘書(shū)長(zhǎng)辭職的原因是他認(rèn)為該小組“成效甚微”，而且給人留下“正在積極開(kāi)展工作的錯(cuò)誤印象”。②“Citing lack of progress,secretary to Myanmar's Rohingya panel quits”,Reuters,21 July 2018.比爾·理查森在與昂山素季發(fā)生激烈爭(zhēng)執(zhí)之后，已經(jīng)在一月辭去該小組的職務(wù)。該小組組長(zhǎng)、泰國(guó)前外交部長(zhǎng)素拉杰·沙田泰（Surakiart Sathirathai）發(fā)表聲明，堅(jiān)稱該小組取得了進(jìn)展，政府已經(jīng)執(zhí)行了它提出的建議。但是事件已經(jīng)造成了損害；該委員會(huì)在8月16日低調(diào)關(guān)停。③“Myanmar's Rohingya panel head refutes criticism by outgoing secretary”,Reuters,22 July 2018;“A year after the assault on the Rohingya,Myanmar's generals are unapologetic”,Washington Post,21 August 2018.

與聯(lián)合國(guó)達(dá)成的備忘錄內(nèi)容并未公開(kāi)，很明顯是應(yīng)緬甸政府的要求，但是終審稿在6月底被泄露。國(guó)際社會(huì)對(duì)該備忘錄提出了相當(dāng)多的批評(píng)，尤其是指責(zé)備忘錄沒(méi)有使用“羅興亞（Rohingya）”一詞，也沒(méi)有涉及對(duì)其公民身份的保障，也未在定稿之前征求難民的意見(jiàn)或告知他們備忘錄的內(nèi)容。④“Secret U.N.-Myanmar deal on Rohingya offers no guarantees on citizenship”,Reuters,30 June 2018;“Oral update by Ms.Yanghee Lee,special rapporteur on the situation of human rights in Myanmar at the 38th session of the Human Rights Council”,UN Human Rights Council,27 June 2018.政府拒絕使用“羅興亞（Rohingya）”一詞，也不允許該詞出現(xiàn)在官方文件中，國(guó)際社會(huì)認(rèn)為這是對(duì)羅興亞人身份的否認(rèn)。因此，對(duì)于其他組織來(lái)說(shuō)如何避免這種事情已經(jīng)引起了爭(zhēng)議。自那時(shí)起，備忘錄的落實(shí)沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，聯(lián)合國(guó)的工作人員仍未獲批前往若開(kāi)邦北部，只能在政府的陪同下前往指定的幾個(gè)村莊。⑤Crisis Group interview,UN official,Yangon,August 2018;“U.N.says it is still denied ‘effective access' to Myanmar's Rakhine”,Reuters,21 August 2018.

這一系列負(fù)面事件為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)召開(kāi)緬甸問(wèn)題會(huì)議增加了困難。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)成立了一個(gè)國(guó)際獨(dú)立實(shí)況調(diào)查團(tuán)，并在8月27日的新聞發(fā)布會(huì)上公布了調(diào)查結(jié)果，讓緬甸政府和軍方壓力倍增。調(diào)查團(tuán)的報(bào)告中總結(jié)道，“在若開(kāi)邦發(fā)生的罪行以及罪行的實(shí)施方式，在本質(zhì)、嚴(yán)重程度和范圍上，都與其他情況下發(fā)生的種族滅絕行徑相似”，建議以種族滅絕罪調(diào)查和起訴緬甸武裝部隊(duì)總司令和其他軍方領(lǐng)導(dǎo)。該調(diào)查團(tuán)還發(fā)現(xiàn)，“民政當(dāng)局的行動(dòng)和不作為讓這種暴行愈演愈烈”。⑥“Report of the Independent Fact-Finding Mission on Myanmar”,UN Human Rights Council doc.A/HRC/39/64,24 August 2018 (released publicly on 27 August).美國(guó)國(guó)務(wù)院很快就會(huì)公布針對(duì)羅興亞人虐待行為的詳細(xì)調(diào)查。8月28日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)將就緬甸問(wèn)題召開(kāi)公開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取秘書(shū)長(zhǎng)通報(bào)情況。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在4月任命克里斯蒂娜·施拉納·比爾格納（Christine Schraner Burgener）為緬甸特使。她此前就與緬甸國(guó)務(wù)資政、武裝部隊(duì)總司令和國(guó)內(nèi)其他利益相關(guān)方有了積極的初步接觸。緬甸的外交使團(tuán)對(duì)其表達(dá)了歡迎之情，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)此也表示支持。①Crisis Group interviews,diplomats,Yangon,April-July 2018;media stakeout,Security Council president and special envoy,UN,New York,23 July 2018,youtu.be/V8JBFD0tHE4.雖然不應(yīng)對(duì)比爾格納報(bào)以過(guò)高的期望值，但是她在很多方面都能發(fā)揮重大作用，例如可以向緬甸政府提出一些棘手的問(wèn)題，幫助應(yīng)對(duì)國(guó)際反應(yīng)，在緬甸與聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)之間起到連接作用，等等。

四、未來(lái)道路

昂山素季政府已經(jīng)出現(xiàn)回溫，其薄弱之處也有所改善。政府開(kāi)始嘗試回應(yīng)公眾和國(guó)際社會(huì)對(duì)羅興亞危機(jī)問(wèn)題的關(guān)心，在一定程度上轉(zhuǎn)變了態(tài)度，也宣布了一些新的措施。但是這些改變或范圍有限，或不著邊際，都不足以令人信服。很多人希望任命溫敏為總統(tǒng)能為政府注入新的活力，或許還可以為對(duì)癥下藥地解決羅興亞危機(jī)打下基礎(chǔ)，但到目前仍未起波瀾。

6月，民盟舉行了有史以來(lái)第二次黨代會(huì)，提前確認(rèn)了2018年11月遞補(bǔ)選舉和2020年普選的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政策綱領(lǐng)。在現(xiàn)階段，緬甸政府似乎不會(huì)從根本上改變其運(yùn)作方式，在剩余任期內(nèi)其執(zhí)政能力也不會(huì)有大幅度的提升。這一點(diǎn)直接制約了若開(kāi)邦形勢(shì)的緩解和更大規(guī)模的改革，盡管憲法限制和軍政關(guān)系不睦才是重要的根本原因。這一現(xiàn)實(shí)情況決定了緬甸將如何應(yīng)對(duì)它所面對(duì)的眾多危機(jī)。

大選即將來(lái)臨，這意味著政府越來(lái)越不可能做出不得人心的決策。兩年之后，國(guó)家政治已經(jīng)開(kāi)始向選舉模式轉(zhuǎn)變，政府也開(kāi)始考慮到2020年能在全體選民面前展示什么成果；政府也在推動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和其他項(xiàng)目的實(shí)施，計(jì)劃在大選之前完成。②例如，政府正在推進(jìn)完成4個(gè)主要的液化天然氣電力項(xiàng)目，推動(dòng)與少數(shù)民族武裝組織的和平進(jìn)程?！癕yanmar bets on huge LNG projects to meet power needs”,Frontier Myanmar,31 January 2018;“Peace process to complete before 2020 as participants ready for federalism:UPDJC”,Eleven News,13 July 2018.反對(duì)派也開(kāi)始直言不諱地反對(duì)政府的決議，軍方也不想把政治成果拱手讓給下屆政府，讓他們得以繼續(xù)發(fā)展。這些情況讓政府更加難以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性目標(biāo)，特別是解決羅興亞危機(jī)這一最具政治色彩的問(wèn)題。

2018年11月的遞補(bǔ)選舉不會(huì)特別激烈。要爭(zhēng)奪的席位只有13個(gè)（一共有1156個(gè)），所以權(quán)力制衡的局面不會(huì)變化。然而，民盟的關(guān)注點(diǎn)是，選舉結(jié)果很可能會(huì)是（或者說(shuō)會(huì)被理解為）對(duì)政府表現(xiàn)的全民公投，這必然會(huì)引起政治風(fēng)險(xiǎn)，尤其是民盟在13個(gè)席位中占據(jù)了11個(gè)，而其中有幾個(gè)還是少數(shù)民族地區(qū)的搖擺席位。

即使政府并不能改善其當(dāng)前表現(xiàn)，民盟仍然可能在2020年大選時(shí)繼續(xù)保持其在立法機(jī)構(gòu)的多數(shù)席位。盡管昂山素季政府軟弱無(wú)能，但她個(gè)人仍然受到緬甸大多數(shù)人的歡迎和愛(ài)戴，也沒(méi)有有生力量與之抗衡，而且也不太可能在大選之前出現(xiàn)反對(duì)力量。可能到2025年緬甸才能有較大的政治轉(zhuǎn)變，除非昂山素季政權(quán)時(shí)代在那之前就已經(jīng)終結(jié)。政策調(diào)整可能會(huì)實(shí)現(xiàn)，但是追究反人道罪的責(zé)任、切實(shí)改善若開(kāi)邦的條件并且讓羅興亞難民能夠有序遣返的希望依舊不太大。接下來(lái)的幾年，政府在和平進(jìn)程、政治改革和經(jīng)濟(jì)前景方面似乎也不太可能取得重大進(jìn)展。

因此，國(guó)際社會(huì)對(duì)緬政策也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國(guó)發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。中國(guó)把自己定位成緬甸重要的外交伙伴，在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)亦是如此，而且在持續(xù)推動(dòng)緬甸和平進(jìn)程方面發(fā)揮著不可或缺的作用。中國(guó)利用自己巨大的影響力，推動(dòng)“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”協(xié)議盡早在2018年9月達(dá)成。該項(xiàng)目是“一帶一路”倡議的一部分，斥資數(shù)十億美元（可能上百億），投入公路和高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，把中國(guó)連接到緬甸若開(kāi)邦印度洋沿岸城鎮(zhèn)皎漂的港口和經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

該項(xiàng)目可能對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)和地緣政治產(chǎn)生巨大影響，其影響力才剛剛開(kāi)始顯現(xiàn)。它會(huì)深化中緬政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，鞏固中國(guó)在若開(kāi)邦問(wèn)題上對(duì)緬甸立場(chǎng)的支持，而且中國(guó)可能對(duì)緬甸控制兩國(guó)邊境沿線的活躍武裝組織提供更多幫助。但是這也會(huì)讓緬甸更加依賴中國(guó)，而這一點(diǎn)又是緬甸長(zhǎng)期極力避免的。緬甸軍方也擔(dān)心，未來(lái)中國(guó)可能會(huì)將鐵路、公路、港口等資產(chǎn)證券化。

而西方國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)是如何既能在反人道罪和其他關(guān)鍵問(wèn)題上保持原則性立場(chǎng)，又能取得切實(shí)進(jìn)展。對(duì)緬甸和其他國(guó)家而言，針對(duì)性制裁可以作為一個(gè)重要的原則信號(hào)，但是，鑒于緬甸曾受到的制裁及其當(dāng)前的態(tài)度，軍方或者政府的想法很難發(fā)生改變。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的監(jiān)督和推動(dòng)國(guó)際問(wèn)責(zé)等其他行動(dòng)引起了緬甸當(dāng)局更多的關(guān)注，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)閱?wèn)題不僅僅是在政治意愿上，還有政府的能力不足和這些問(wèn)題的頑固性。

因此，通過(guò)高層雙邊渠道和聯(lián)合國(guó)進(jìn)行接觸仍然是政策協(xié)調(diào)的重要組成部分，這不僅僅是表達(dá)關(guān)切的方式，也是政府采取的一種手段，旨在明確政府要采取的措施并提供支持幫助，在實(shí)施安南領(lǐng)導(dǎo)的若開(kāi)邦事務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)的意見(jiàn)、推動(dòng)問(wèn)責(zé)、為羅興亞難民回歸創(chuàng)造有利條件等問(wèn)題上取得重大進(jìn)展，雖然這些進(jìn)展可能十分有限。族裔武裝沖突中其他嚴(yán)重危害人權(quán)的暴力行為、和平進(jìn)程以及公民自由面臨的威脅等問(wèn)題也不容忽視。

新任聯(lián)合國(guó)特使可以在這方面發(fā)揮重要作用。比爾格納已經(jīng)與國(guó)務(wù)資政和總司令等重要相關(guān)人員進(jìn)行了接觸，而且也獲得了來(lái)自安理會(huì)等機(jī)構(gòu)的外交支持。她明確表示，她要起到調(diào)解人的作用，但是她會(huì)與緬甸當(dāng)局閉門(mén)討論所有棘手問(wèn)題，而不是通過(guò)公開(kāi)外交。比爾格納和聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)其他機(jī)構(gòu)，特別是安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)之間必須要有戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，以保證他們能相輔相成，而不是相互對(duì)立。

比爾格納提供了一種機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制，來(lái)自這些機(jī)構(gòu)的審查和壓力可以轉(zhuǎn)化成有實(shí)際意義的行動(dòng)，即使能做的事情非常有限，但是如果沒(méi)有這種機(jī)制，一味施加壓力只會(huì)讓緬甸重新陷入孤立，唯有依靠地區(qū)伙伴。

比爾格納的任務(wù)寬泛，涵蓋2017年聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議中提出的眾多問(wèn)題，而她則需要采取重點(diǎn)突破的思路。①“Situation of human rights in Myanmar”,General Assembly doc.A/C.3/72/L.48,31 October 2017.雖然她應(yīng)該把若開(kāi)邦形勢(shì)和羅興亞危機(jī)作為當(dāng)務(wù)之急，但也要注意推動(dòng)和平進(jìn)程，促進(jìn)緬甸國(guó)內(nèi)更廣泛的民主過(guò)渡。

在追責(zé)問(wèn)題和證據(jù)留存問(wèn)題上，還沒(méi)有最佳選擇。雖然聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有權(quán)將緬甸問(wèn)題移交給國(guó)際刑事法庭來(lái)解決，但是安理會(huì)的政治態(tài)度表明，移交在當(dāng)前是不可思議的。國(guó)際刑事法庭很可能很快做出裁定，表示安理會(huì)對(duì)把羅興亞人從緬甸驅(qū)逐到孟加拉國(guó)的罪行具有審判權(quán)，不需要移交，但是這種裁定并不適用于其他國(guó)際犯罪的問(wèn)責(zé)，無(wú)論是發(fā)生在若開(kāi)邦還是其他地區(qū)。

因此，緬甸人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員提議要建立一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)責(zé)機(jī)制，可能由聯(lián)合國(guó)大會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)；雖然這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才能開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，但是可能是當(dāng)前考慮的最佳選擇。②該機(jī)制可能類似于敘利亞的國(guó)際獨(dú)立公平機(jī)制或者南蘇丹的人權(quán)委員會(huì)。同時(shí)，應(yīng)盡一切努力保證緬甸獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)調(diào)查的可信度和透明度。在短期內(nèi)這是能追究犯罪者責(zé)任的唯一方法。

五、總結(jié)

昂山素季政府5年執(zhí)政之路已經(jīng)行至一半，緬甸政府在和平進(jìn)程、執(zhí)政治國(guó)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中包括迄今為止最嚴(yán)重的羅興亞新危機(jī)。大部分民眾都認(rèn)為，在大規(guī)模驅(qū)逐羅興亞人行動(dòng)中，民盟政府是同謀，至少也是默許者。這對(duì)緬甸政府和國(guó)務(wù)資政昂山素季本人的聲譽(yù)都造成了巨大的影響，而且也引發(fā)了國(guó)際譴責(zé)和外交壓力。

在考慮能夠取得什么進(jìn)展時(shí)，重要的是要意識(shí)到，若開(kāi)邦危機(jī)是在政府無(wú)遠(yuǎn)見(jiàn)且缺乏效率的情況下發(fā)生的，而這種情況在短時(shí)間內(nèi)不可能改變。緬甸公眾也堅(jiān)定地支持民盟政府。需要通過(guò)包括聯(lián)合國(guó)特使在內(nèi)的穩(wěn)健的外交接觸把國(guó)際審查和壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橛袑?shí)際意義的行動(dòng)，改變當(dāng)?shù)鼐謩?shì)。在國(guó)際犯罪追責(zé)這一特殊問(wèn)題上，考慮到安理會(huì)不可能把案件都移交給國(guó)際刑事法庭，所以需要在聯(lián)合國(guó)的支持下確立獨(dú)立機(jī)制，這似乎是最可行的方案。