（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 西安 710127）

2018年5月23日習(xí)近平總書記在主持召開中央審計委員會第一次會議時強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用[1]，可以看到新時代黨中央高度重視審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，同時中央審計委員會的成立也標(biāo)志著未來我國審計監(jiān)督的地位更高、領(lǐng)導(dǎo)力量更強(qiáng)。在我國，審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督等一同構(gòu)成了我國黨和國家監(jiān)督體系，而審計監(jiān)督也是黨和國家監(jiān)督體系中內(nèi)生性、針對性和監(jiān)督持續(xù)性最強(qiáng)的方式之一。2019年10月黨的十九屆四中全會明確提出：“要堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”[2]，其中明確指出要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，未來國家審計將在黨和國家監(jiān)督體系完善過程中體現(xiàn)更強(qiáng)的支撐價值。然而，隨著全面深化改革的深入推進(jìn)和社會公眾對于國家審計期望的不斷提高，尤其是在數(shù)字化條件下，國家審計在審計廣度和深度等方面將面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，從不同角度探討國家審計對黨和國家監(jiān)督體系完善的歷程、經(jīng)驗和新趨勢，對于新時期增強(qiáng)國家審計監(jiān)督合力、實現(xiàn)國家審計創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

一、行政模式視角的國家審計對黨和國家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗

2018年5月中央審計委員會的成立，標(biāo)志著我國審計監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)力量正式由行政層面上升到黨和國家層面。然而在此之前，國家審計的發(fā)展一直以政府審計為主體并處于行政力量的領(lǐng)導(dǎo)之下，其主要以重大政策措施落實跟蹤審計、績效審計及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等多種審計形式為主要載體。因此，從行政模式視角并基于政府審計主體來發(fā)揮國家審計促進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系的完善是國家審計發(fā)展初期的主要形式。我國政府審計制度起步較晚，但在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和中國特色社會主義制度完善的進(jìn)程中，不斷將審計實踐中豐富的審計經(jīng)驗加以系統(tǒng)化、體系化之后形成了具有中國特色的國家審計理論。與此同時，政府審計工作制度也日漸趨向法制化和規(guī)范化，財政金融審計、企業(yè)審計、重大政策措施跟蹤審計等新型審計業(yè)務(wù)格局逐漸形成并完善，具有中國特色的政府審計制度體系逐漸建立。因此，對我國政府審計的實踐經(jīng)驗總結(jié)為我國國家審計的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

行政模式視角的就政府審計職能而言，審計監(jiān)督是壓實政府行政責(zé)任、促進(jìn)政府依法行政和職能轉(zhuǎn)變的重要工具，政府審計職能是否有效發(fā)揮主要體現(xiàn)在政府審計結(jié)果是否得以充分應(yīng)用，同時政府審計從審計到成果最終運用之間能否形成科學(xué)有效的閉環(huán)價值鏈?zhǔn)怯绊懻畬徲嬓Ч年P(guān)鍵。對于政府審計而言，其成果的運用主要體現(xiàn)在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束和政府制度的完善方面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是政府審計中體現(xiàn)對“人”行為重點控制的主要形式，也是預(yù)防和治理貪污腐敗、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運用的重要抓手。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展的過程中，逐漸構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與問責(zé)的新模式，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的機(jī)制與評價體系[3]，同時考慮如何更好地利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果[4]，使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用的發(fā)揮具有了更強(qiáng)的可操作性，這是政府審計制度發(fā)展的重大突破。國家審計目標(biāo)實現(xiàn)的方式方法是否具備較強(qiáng)的可操作性與可實現(xiàn)性是檢驗國家審計發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計在其審計廣度與深度不斷提升的過程中，有效地解決了“粗放型”政府資源配置低效等問題，而目前政府績效審計衡量標(biāo)準(zhǔn)未有效統(tǒng)一是阻礙政府績效審計進(jìn)一步發(fā)展的重要原因。政府績效審計制度發(fā)展初期更加注重審計框架的建立，后續(xù)對于績效審計則更加注重實質(zhì)內(nèi)容的凸顯，具體表現(xiàn)為擴(kuò)大國家審計監(jiān)督的范圍，推動從經(jīng)濟(jì)活動審計向資金績效審計、政策績效審計等方面轉(zhuǎn)變，績效審計正在從形式關(guān)注走向內(nèi)容突破。

在我國政府審計發(fā)展過程中，審計的力度和深度不斷增強(qiáng)，政府審計的職能與審計內(nèi)容的范疇也在不斷延伸，我國政府審計對黨和國家監(jiān)督體系的完善做出了巨大貢獻(xiàn)并取得了許多寶貴經(jīng)驗，更加明確了我國政府審計必須堅持與我國發(fā)展的世情、國情和黨情相適應(yīng)，服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，不斷提升我國政府審計的法治化和規(guī)范化水平，同時，國家審計整改責(zé)任強(qiáng)化要求下推動了政府審計由審計到問責(zé)，最后發(fā)展為追責(zé)，同時政府審計的范疇也由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計向績效審計等方向拓展，這一轉(zhuǎn)變則是新時期國家審計發(fā)展的重大突破，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持和深化。然而，在黨和國家監(jiān)督體系中，政府審計的單一力量往往是有限的，通過與其他監(jiān)督力量的協(xié)作是增強(qiáng)審計監(jiān)督合力的重要手段，將政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察、民間審計等監(jiān)督力量相結(jié)合，可以有效解決政府審計邊界受限的不足，并推動國家“大監(jiān)督”體系的日益形成，這是未來國家審計發(fā)展的重點。同時，從國家審計建設(shè)和效能發(fā)揮的層級來看，行政模式視角的審計仍然停留在行政力量層面，當(dāng)國家審計權(quán)力逐步由行政領(lǐng)導(dǎo)層面向黨領(lǐng)導(dǎo)層面的力量上升時，立足于政府審計之上的國家審計在效力發(fā)揮與架構(gòu)設(shè)置方面則難以適應(yīng)這一發(fā)展需求，黨對國家審計的領(lǐng)導(dǎo)則更能有效實現(xiàn)“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”的審計目標(biāo)。

二、反腐敗視角的國家審計對黨和國家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗

新時期提升反腐敗效能是推動國家審計創(chuàng)新發(fā)展的重要動力。國家審計是預(yù)防和治理腐敗的重要工具，通過與其他制度的協(xié)同可以有效加強(qiáng)權(quán)力的制約和監(jiān)督。國家審計制度建立之初的工作重點之一便是打擊貪污腐敗、侵占國家資財?shù)炔环ㄐ袨椋绕涫?003年以來的“審計風(fēng)暴”極大增強(qiáng)了社會公眾對于國家審計反腐敗成效的信心和認(rèn)可。黨的十八大以來，審計監(jiān)督更是受到黨和國家的高度重視，國家審計在我國新時期反腐敗斗爭中發(fā)揮了關(guān)鍵的支撐作用。在審計全覆蓋深入推進(jìn)下，國家審計發(fā)現(xiàn)貪污腐敗的線索日益增多、審計覆蓋的范圍也在不斷擴(kuò)大，對于反腐敗視角的國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中的地位、作用及工作重點也有了更為清晰的認(rèn)知。預(yù)防和治理腐敗水平的高低是衡量和檢驗一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度高低的重要指標(biāo)，有效的腐敗治理需要而且必須有國家審計力量的廣泛和深度參與，同時國家審計在我國反腐敗斗爭實踐中也積累了豐富的經(jīng)驗，其主要包含以下幾個方面：（1）從其作用來看，國家審計主要是用審計監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督和制約行政權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，提升國家財政資金的使用透明度，從而有效預(yù)防和治理腐??；（2）從其監(jiān)督重點來看，對于金融財政和企業(yè)投資等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督更能有效體現(xiàn)國家審計的專業(yè)性和針對性；（3）從國家審計作用發(fā)揮的方式來看，審計移送制度和審計問責(zé)追責(zé)制度是國家審計成果運用的有效方式。然而目前國家審計在反腐敗斗爭中仍存在不足，如審計對于某些特定單位覆蓋的范圍和深度尚不足、審計取證受限和審計問責(zé)追責(zé)處理能力缺乏等問題。在新時期國家審計推進(jìn)反腐敗治理的過程中，要繼續(xù)堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷推進(jìn)審計移送制度和審計問責(zé)追責(zé)制度的完善，增強(qiáng)國家審計與其他監(jiān)督方式在反腐敗治理工作中的協(xié)同，這是反腐敗視角的國家審計促進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系完善的寶貴經(jīng)驗。

三、全面從嚴(yán)治黨視角的國家審計對黨和國家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗

十九大報告提出：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[5]。2014年12月習(xí)近平總書記在福建調(diào)研時明確提出協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，自此全面從嚴(yán)治黨才從國家戰(zhàn)略高度提出并予以貫徹和實施。審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督的重要組成部分，新時期如何加強(qiáng)審計監(jiān)督對繼續(xù)保持黨的先進(jìn)性和純潔性是全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略下國家審計發(fā)展的新課題。國家審計促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨是黨領(lǐng)導(dǎo)審計下的重要制度創(chuàng)新，意味著國家審計監(jiān)督的范圍和深度將進(jìn)一步提升。在國家審計參與全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中，國家審計的對象和范圍明顯擴(kuò)大，審計問責(zé)追責(zé)制度進(jìn)一步完善，國家審計與紀(jì)檢監(jiān)察等其他監(jiān)督方式協(xié)作的能力更強(qiáng)。同時，在數(shù)字化驅(qū)動下，國家審計在參與全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中逐步實現(xiàn)了國家審計方式方法的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，這是國家審計發(fā)展取得的重大成就，為新時期國家審計的創(chuàng)新發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，更加明確了新時期國家審計參與全面從嚴(yán)治黨，必須繼續(xù)堅持黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅持站在人民群眾的立場不改變，堅持推進(jìn)審計全覆蓋、發(fā)揮監(jiān)督合力不放松。但另一方面，關(guān)于國家審計對黨的建設(shè)、從嚴(yán)治黨作用的認(rèn)識仍然存在不足：一是國家審計對黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的作用發(fā)揮與政府審計、績效審計等糅合在一起，國家審計對黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)形成獨立完整的方法體系還需要繼續(xù)探索完善，全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略下國家審計對黨的監(jiān)督體系完善的作用如何得到更有效的發(fā)揮在當(dāng)前更具有特殊性、代表性和迫切性；其次，關(guān)于審計監(jiān)督對從嚴(yán)治黨的體系建設(shè)大多還是按照或類比政府審計、績效審計等思路來進(jìn)行，對于如何更好地將審計監(jiān)督與其他監(jiān)督方式相結(jié)合并形成相互協(xié)同、監(jiān)督高效的全面從嚴(yán)治黨的長效機(jī)制仍需要深入研究。

四、新時代國家審計促進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系完善應(yīng)關(guān)注的重點和方向

我國國家審計發(fā)展初期主要是以政府審計為中心而展開，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和績效審計，以及政府審計與其他審計方式的結(jié)合等，而基于反腐敗視角的國家審計對黨和國家監(jiān)督體系作用的提升則是國家審計發(fā)展持續(xù)關(guān)注的重點。隨著中央審計委員會及地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的審計委員會架構(gòu)的建立，國家審計的地位與效力得到顯著提升。審計是治理者的一種政治工具[6]，新時期國家審計發(fā)展的重點開始向全面從嚴(yán)治黨及國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化等方向轉(zhuǎn)移。在國家審計成果運用方面，開始由審計整改向?qū)徲媶栘?zé)、審計追責(zé)方向拓展，這是國家審計發(fā)展新的突破。隨著我國數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展及數(shù)字政府的構(gòu)建，未來國家審計將開始向數(shù)字化驅(qū)動下的國家審計方向發(fā)展；同時在強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)國家審計監(jiān)督合力和環(huán)境審計的要求下，對于國家審計力量的整合、與其他審計力量的協(xié)同以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度創(chuàng)新成為新時期國家審計發(fā)展的新方向。因此，未來國家審計的發(fā)展需要立足于我國的國情，完善審計監(jiān)督的法律保障和制度保障體系，健全新型審計人才培養(yǎng)機(jī)制，同時要注重數(shù)字化技術(shù)對于國家審計發(fā)展的重要推動作用，不斷創(chuàng)新國家審計的方式方法，以更好地體現(xiàn)國家審計在國家制度完善和國家治理能力提升過程中的支撐力量與塑造力量。

完善黨和國家監(jiān)督體系是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，新時代下審計監(jiān)督將和黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督方式一道夯實我國監(jiān)督體系的制度基礎(chǔ)。堅持黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)黨和國家監(jiān)督體系完善新要求，依法審計，更好的服務(wù)黨和國家發(fā)展大局，這是我國國家審計取得重大發(fā)展成果的寶貴經(jīng)驗。在新時代下堅持并推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、反腐敗斗爭，必將給國家審計的發(fā)展提出了更高的目標(biāo)和要求，同時國家審計也將與時俱進(jìn)，以更高的政治站位、更嚴(yán)的目標(biāo)要求、更強(qiáng)的發(fā)展活力服務(wù)于黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略。