趙光東

河南省蘭考縣人民檢察院，河南 開封 475300

五年來，筆者所在基層人民檢察院共辦理破壞環(huán)境資源立案監(jiān)督案件10件12人。近期，筆者對(duì)破壞環(huán)境資源立案監(jiān)督工作進(jìn)行了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)工作呈現(xiàn)如下特點(diǎn)應(yīng)引起重視。

一、工作開展中存在的不足

一是“兩法銜接”平臺(tái)作用發(fā)揮不充分。一方面，“兩法銜接”平臺(tái)雖然已經(jīng)完成建設(shè)，但沒有與上級(jí)院聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致無法整合監(jiān)督資源，信息集聚效應(yīng)難以發(fā)揮。另一方面，部分行政機(jī)關(guān)“兩法銜接”信息錄入不及時(shí)、不全面。實(shí)踐中多存在信息錄入量明顯低于實(shí)際情況、錄入時(shí)間明顯滯后、內(nèi)部掌握的行政執(zhí)法依據(jù)不錄入、“內(nèi)外兩張皮”等現(xiàn)象，給檢察機(jī)關(guān)詳細(xì)了解案件線索、依法開展法律監(jiān)督帶來了一定困難。

二是證據(jù)獲取有難度。執(zhí)法機(jī)構(gòu)部分工作人員刑事證據(jù)意識(shí)缺乏，收集、固定證據(jù)經(jīng)驗(yàn)不足，方法不當(dāng)，造成一些關(guān)鍵證據(jù)在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)未能被及時(shí)有效采集，案件移送公安機(jī)關(guān)后因時(shí)過境遷不能補(bǔ)正，導(dǎo)致證據(jù)缺失，無法追訴。同時(shí)，認(rèn)定破壞環(huán)境類犯罪案件往往需要對(duì)危害后果、情節(jié)等進(jìn)行專業(yè)采樣和鑒定，但當(dāng)前破壞環(huán)境資源犯罪的鑒定尚不屬于法律規(guī)定的司法鑒定范疇，此類鑒定機(jī)構(gòu)多是在政府主導(dǎo)下成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，沒有嚴(yán)格意義上的司法鑒定資格，且存在鑒定費(fèi)用高、鑒定周期長(zhǎng)等問題。

三是案件認(rèn)定有分歧。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間，由于工作性質(zhì)不同，對(duì)破壞環(huán)境資源違法犯罪活動(dòng)的審查側(cè)重點(diǎn)也不完全相同，行政處罰更側(cè)重于客觀要件，主要審查違法行為、情節(jié)和數(shù)額等，而司法機(jī)關(guān)在刑事立案時(shí)更側(cè)重于查明犯罪嫌疑人的主觀方面，二者的差異造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在案件認(rèn)定上往往存在分歧，導(dǎo)致部分刑事案件不能順利移交司法機(jī)關(guān)處理。

四是政策與法律界限不好界定。很多破壞環(huán)境資源的案件尤其是涉及土地違法的案件往往都是違法行為在先，完善手續(xù)在后，還有的是以租代征，擅自改變土地用途，且在此類案件中往往還牽涉到行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)管不力、失職瀆職等違法問題。對(duì)此類案件能否按犯罪處理，既涉及政策和法律的界限問題，也易于受到行政機(jī)關(guān)自我保護(hù)的影響，導(dǎo)致此類案件難以準(zhǔn)確地定性，不能移交公安機(jī)關(guān)立案。

二、辦案中存在的困難

（一）檢察監(jiān)督剛性不足。近年來，“兩法銜接”工作得到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的重視，也取得了很好的工作實(shí)效，但主要以專項(xiàng)活動(dòng)階段性地推動(dòng)工作，并且以地方推動(dòng)為主，制定的文件過于原則，檢察機(jī)關(guān)的地位和作用有限，有時(shí)需借助當(dāng)?shù)厝舜蟆⒄牧α块_展工作，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力有待加強(qiáng)，未形成常態(tài)化監(jiān)督模式。

（二）相關(guān)法律不規(guī)范。一是執(zhí)法依據(jù)不健全，司法解釋不配套。如非法采礦罪如何認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》對(duì)非法采礦罪立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”兩個(gè)檔次，但兩高均未出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋。在司法實(shí)踐中，只能參照2003年的《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)定罪量刑。二是環(huán)保監(jiān)督部門職能交叉，存在“真空”地帶。環(huán)境資源保護(hù)涉及環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水務(wù)、安監(jiān)等部門，各部門監(jiān)管職能交叉重疊，存在執(zhí)法“真空”地帶，不利于查處和追究破壞環(huán)境資源的犯罪行為。

（三）監(jiān)督程序不規(guī)范。一是檢察監(jiān)督機(jī)制不健全。目前“兩法銜接”及破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督工作主要由偵查監(jiān)督部門辦理，作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著審查逮捕、監(jiān)督偵查活動(dòng)等重要職能，其在專項(xiàng)立案監(jiān)督工作中的程序要求、制約和保障機(jī)制等沒有統(tǒng)一規(guī)定，檢察監(jiān)督隨意性大，影響了檢察監(jiān)督的力度。二是移送案件程序不夠規(guī)范。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)在移送涉嫌犯罪案件方面缺乏明確的程序規(guī)范，客觀上影響了檢察監(jiān)督權(quán)的行使。目前監(jiān)督工作的開展主要依靠行政法規(guī)、高檢院有關(guān)規(guī)定、部門間的聯(lián)合會(huì)簽文件，約束力較低。在專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件移送不及時(shí)、移送程序不規(guī)范，公安機(jī)關(guān)存在對(duì)移送案件未及時(shí)處理現(xiàn)象比較普遍，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，也未向檢察機(jī)關(guān)抄送備案，檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案、案件辦理等情況無法及時(shí)獲得有效信息。

（四）部分群眾缺乏法律意識(shí)、環(huán)保意識(shí)。部分群眾法律意識(shí)淡薄，保護(hù)環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，不知道林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等環(huán)境資源屬國(guó)家或集體所有，認(rèn)為自己種的樹可以隨意砍伐買賣，自己占有的土地可以隨便變更用途，土地之下的礦產(chǎn)可以任意開采，對(duì)無證砍伐、濫伐盜伐林木、破壞耕地、非法采礦等行為的危害性認(rèn)識(shí)不夠。一些群眾面對(duì)濫砍濫伐、破壞耕地、非法采礦等行為，也不向相關(guān)部門舉報(bào)、反映。辦理的6件8人濫伐林木案全部是未在林業(yè)部門辦理采伐證，無證采伐樹木。另外，部分群眾貪圖小利，觸犯刑法，最終受到制裁。

（五）監(jiān)督移送的涉嫌犯罪案件訴訟進(jìn)度相對(duì)緩慢，調(diào)查不夠深入。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在案件定性上有分歧、對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)掌握不統(tǒng)一等，加之受案外因素的影響，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)對(duì)某些案件不予受理移送；或者接收案卷，但不出具相應(yīng)的移送手續(xù)，案件久拖不決，做出不予立案的決定也沒有相應(yīng)的法律文書；一些案件雖然已經(jīng)移送，但是沒有得到及時(shí)查處，使犯罪分子沒有及時(shí)受到應(yīng)有的懲處。從查閱的部分行政執(zhí)法案卷情況來看，普遍存在著在執(zhí)法過程中所取證據(jù)單薄的情況，包括對(duì)違法事實(shí)未作全面深入的調(diào)查，部分卷宗僅有相對(duì)人詢問材料，沒有其他證據(jù)支持，證據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)性，不能相互印證。此外，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)缺乏錄音、錄像等音像資料，不能夠充分固定證據(jù)，一旦現(xiàn)場(chǎng)遭到破壞，就會(huì)失去進(jìn)一步取證的條件，影響公安機(jī)關(guān)對(duì)移送涉嫌犯罪案件的偵查。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)監(jiān)督工作的對(duì)策建議

（一）明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序。進(jìn)一步明確地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；細(xì)化涉嫌犯罪案件的移送程序，明確各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的具體時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送案件承擔(dān)的責(zé)任等作出具體規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件更具可操作性。

（二）建全協(xié)作配合機(jī)制。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合，在監(jiān)督立案破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件的同時(shí)，深挖環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，形成工作合力。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保、國(guó)土資源等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，建立環(huán)境資源領(lǐng)域“兩法銜接”的工作機(jī)制。完善聯(lián)席工作會(huì)議、執(zhí)法辦案信息通報(bào)等制度，搭建信息共享平臺(tái)，及時(shí)了解和掌握破壞環(huán)境資源的案件情況，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪線索，從暢通移交渠道入手督促案件移送。建立聯(lián)合調(diào)研工作機(jī)制，準(zhǔn)確地把握環(huán)境資源領(lǐng)域違法犯罪的新情況、新特點(diǎn)，共同研究和破解辦案中存在的取證難、鑒定難、法律適用難等問題，將聯(lián)合執(zhí)法檢查與專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

（三）加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，提高辦理成效。檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)排查的具體情況，分別做出督促移交案件、監(jiān)督立案、指導(dǎo)完善證據(jù)決定。對(duì)可能涉嫌犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，對(duì)是否有涉嫌瀆職犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。對(duì)已經(jīng)移送的案件，要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，適時(shí)介入偵查活動(dòng)，及時(shí)熟悉案情，配合公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充完善證據(jù)，提高審查批捕、審查起訴、出庭公訴的質(zhì)量和效率。

（四）廣泛向社會(huì)各界進(jìn)行宣傳。持續(xù)加大破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督工作的宣傳力度，取得社會(huì)各界、群眾的支持和響應(yīng)，從而發(fā)現(xiàn)案件線索。結(jié)合司法辦案，廣泛地開展多形式、多層次的環(huán)境資源法治宣傳教育活動(dòng)，及時(shí)公布破壞環(huán)境資源犯罪典型案例，增強(qiáng)群眾環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)，預(yù)防和減少破壞環(huán)境資源違法犯罪的發(fā)生。