余曉紅

四川廣播電視大學(xué)，四川 成都 610000

一、問題的提出

隨著新一輪司法改革的進(jìn)行，主職審、訴的法院、檢察院進(jìn)行了大刀闊斧的改革，提出審判中心主義、庭審實質(zhì)化司法理念，再施行配套的法官員額制及審判終身責(zé)任制、以及省級以下人財物統(tǒng)歸統(tǒng)管具體制度，為該等三角中“訴、審”兩角的獨立運行緩解了行政化、地方化和職業(yè)大眾化等問題，力圖從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，實現(xiàn)司法公正與效率，最有效保護(hù)人民群眾利益，建設(shè)法治中國的目標(biāo)。［1］但還剩余了公安的偵查這一角繼續(xù)被這些問題抑制著其獨立性和公正性。應(yīng)理順與整合公安的刑事偵查職能，建立國家統(tǒng)管的四級刑事偵查機(jī)構(gòu)體系，構(gòu)建去行政化的上下級公安刑事偵查機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系、省級以下公安刑事偵查機(jī)構(gòu)人財物統(tǒng)歸統(tǒng)管、設(shè)置主辦偵查員辦案責(zé)任制以及開展刑事偵查職業(yè)、專業(yè)化建設(shè)等舉措，來真正實現(xiàn)公安刑事偵查獨立。

二、我國現(xiàn)行公安刑事偵查存在的問題

（一）目標(biāo)績效考核指標(biāo)的“雙刃劍”效應(yīng)制約刑事偵查程序正義

法院、檢察院有自己的一套績效考核指標(biāo)體系，法院的結(jié)案率、檢察院的起訴率都是一柄雙刃劍，在績效考核發(fā)揮正面督促保證效率的同時，也潛在發(fā)生效率與程序正義的不平衡矛盾。同樣，目前我國公安機(jī)關(guān)刑事偵查部門的績效考核體系也存在這樣的矛盾：偵破案件、打擊違法犯罪和追逃違法犯罪分子是公安機(jī)關(guān)刑事偵查部門的三大重要職能，也因此，此三者的數(shù)量多寡首當(dāng)其沖成為其績效考核體系的三大重要指標(biāo)?？冃Э己说男问绞呛炗啞赌繕?biāo)考核任務(wù)書》，且必須完成，這成為年終考核對刑偵人員獎懲的重要依據(jù)。為了按約履行已經(jīng)簽訂的《目標(biāo)任務(wù)書》，刑事案件發(fā)生后，偵查人員往往承擔(dān)著盡快完成破案數(shù)量、完成打擊違法犯罪數(shù)量和完成追逃違法犯罪分子數(shù)量的高壓力，而盡可能的采取能幫助其實現(xiàn)目的的手段，［2］同時，也忽略了證據(jù)的收集以及證據(jù)體系的建立，［3］也因此才會出現(xiàn)偵查人員非法審訊、刑訊逼供等破壞司法正義的行為，也較多成為許多錯案、冤案的源頭。

（二）刑事偵查權(quán)配置失衡且缺乏有效制約

一是公安機(jī)關(guān)刑事偵查權(quán)配置失衡。近些年來，公安機(jī)關(guān)有行政權(quán)力向刑事偵查權(quán)擴(kuò)張的趨勢，導(dǎo)致行政、刑事職權(quán)交叉以及刑事偵查權(quán)廣泛且相對集中的問題。公安機(jī)關(guān)兼具行政職能和刑事偵查職能，實踐中，公安機(jī)關(guān)的行政職能逐漸參與和融入進(jìn)刑事職能中，并不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致二者職權(quán)交叉，如刑事偵查權(quán)的職能交叉且集中。

二是公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)尚且缺乏有效的制約機(jī)制。但這樣的權(quán)力主要是以公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約和法律監(jiān)督的方式來約束。在內(nèi)部制約方式上，主要依靠的還是行政處罰手段，即使是公安機(jī)關(guān)的刑事偵查錯誤，如刑事偵查失敗后，相關(guān)的不利后果承擔(dān)也只是受到行政處罰，代替刑事處罰。在缺乏有效權(quán)力制約體制情況下，可能會出現(xiàn)違反法定程序、侵犯人權(quán)的問題。［4］

（三）行政化管理體制抑制公安機(jī)關(guān)刑事獨立司法

在行政隸屬關(guān)系上，國家對公安機(jī)關(guān)實行的是“條塊管理”，公安機(jī)關(guān)同時被上級公安機(jī)關(guān)和同級人民政府主管。來自上級公安機(jī)關(guān)和同級政府雙重行政化的管理，成為抑制公安機(jī)關(guān)刑事獨立司法的障礙，這與正在進(jìn)行的法院、檢察院去行政化改革，也顯得不合時宜。

（四）公安機(jī)關(guān)刑事司法職業(yè)專業(yè)化偏低

由于特定歷史淵源和維護(hù)社會治安的任務(wù)，我國公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了兼具行政職能和刑事職能，與之配套設(shè)置了眾多的職能機(jī)構(gòu)部門，加之要遵照公安體系上下機(jī)構(gòu)對口的要求，部門機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量和層次多而細(xì)，職責(zé)重疊不清，警種被片面合并等。公安機(jī)關(guān)刑事職能從人力資源配置的專業(yè)化、經(jīng)費投入、刑事司法工作職業(yè)化專門化等方面都與其行政執(zhí)法職能混為一體化管理，這種狀況產(chǎn)生的負(fù)面影響就是直接影響了公安機(jī)關(guān)刑事職能的職業(yè)專業(yè)化建設(shè)。［5］

三、司法改革背景下，對我國公安刑事司法體制改革若干問題的思考

公安機(jī)關(guān)獨立而不受干涉的刑事司法，就是保證其偵查權(quán)和部分刑罰執(zhí)行權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。公安刑事司法的獨立是實現(xiàn)司法公平正義的前提，只有實現(xiàn)司法獨立才能保障司法權(quán)威，這理應(yīng)成為新一輪司法改革的題中應(yīng)有之義。［6］公安機(jī)關(guān)刑事司法職責(zé)主要是負(fù)責(zé)偵查大部分刑事案件以及執(zhí)行部分刑罰，隨著國家對公安刑罰執(zhí)行權(quán)逐步削減，此處主要以偵查權(quán)為公安機(jī)關(guān)刑事司法職權(quán)的代表進(jìn)行討論，公安的偵查獨立，一定意義上能代表公安機(jī)關(guān)的刑事司法獨立。因此，公安的刑事司法獨立內(nèi)涵應(yīng)該有刑事偵查獨立、刑事偵查內(nèi)部組織獨立、刑事偵查外部體系獨立和刑事偵查人員身份獨立。

要實現(xiàn)以上基本內(nèi)涵的獨立，需要從以下幾方面著手。

（一）整合公安刑事司法職責(zé)，建立四級偵查組織體系，確保偵查獨立

隨著以審判為中心的司法改革的推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的職責(zé)呈現(xiàn)出逐漸被削減的趨勢，將公安機(jī)關(guān)這樣一來公安機(jī)關(guān)的刑事司法職責(zé)就集中于刑事偵查。［7］從偵查權(quán)屬于中央事權(quán)的角度考慮，有學(xué)者提議將偵查權(quán)收歸中央，由公安部統(tǒng)一管理。受此啟發(fā)，我們是否可以考慮參考人民法院的審級制度，來大膽設(shè)想建立公安的四級偵查組織管理體系：首先在國家層面成立偵查總局，這是第一級。要求將整個公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)中整合分散的這偵查職能統(tǒng)一歸入該總局，如分散在治安行政管理機(jī)構(gòu)中的偵查職能、以及本來就專屬于特殊刑事犯罪或普通刑事判罪偵查部門的偵查職能；第二級是偵查局，設(shè)立在省、自治區(qū)、直轄市的公安廳局；第三級是偵查支隊，設(shè)立于設(shè)區(qū)市公安局；第四級是偵查大隊，設(shè)立于縣級公安機(jī)關(guān)。

（二）加強(qiáng)公安刑事司法職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，確保偵查人員身份獨立

公安刑事司法職業(yè)、專業(yè)化，是指公安機(jī)關(guān)刑事司法制度的設(shè)計和司法權(quán)的行使過程應(yīng)職業(yè)和專業(yè)化。其內(nèi)涵有：一是主體職業(yè)、專業(yè)化，具體而言就是對刑事偵查人員的專業(yè)化要求。在人力資源規(guī)劃上，應(yīng)提升刑事偵查人員的職業(yè)勝利模型，嚴(yán)格偵查人員準(zhǔn)入條件、完善資格認(rèn)定辦法、改革和制定新的績效考核辦法、制定有別于普通公安民警的薪酬福利待遇的職業(yè)保障制度等。二是程序職業(yè)、專業(yè)化，如公安刑事偵查過程中，要求偵查人員作出決策是依據(jù)的法律、法規(guī)，如保障犯罪嫌疑人權(quán)利的《憲法》、規(guī)定程序正義的《刑事訴訟法》等，而非恣他意或己意妄為。三是組織管理制度的職業(yè)、專業(yè)化，就是要處理好人與人之間、人與組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，把公安刑事司法職能部門與行政機(jī)構(gòu)區(qū)分開。［8］

（三）理順公安機(jī)關(guān)刑事偵查機(jī)構(gòu)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系，為偵查外部獨立創(chuàng)造條件

理順公安機(jī)關(guān)刑事偵查機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。上文提出構(gòu)建獨立的四級偵查機(jī)構(gòu)體系的設(shè)想，一個重要的問題就是要處理好在此種體系下公安偵查機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系。可考慮公安的刑事偵查職能是否要一并同公安的治安管理職能實行“條塊管理”，公安的刑事偵查機(jī)構(gòu)應(yīng)和檢察院、法院一般獨立與地方政府。理順上下級公安刑事偵查機(jī)構(gòu)的關(guān)系，上下級偵查機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該變革過去領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系為業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系和監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。