（中共云南省委黨校 社會和生態(tài)文明教研部，云南 昆明，650111）

習近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵1]生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性決定了它既是社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本之基，又是增進人民福祉的可靠保障。長期以來，作為一種地方性公共產(chǎn)品，洱海在促進大理乃至云南旅游業(yè)繁榮發(fā)展、拉動地方經(jīng)濟增長、改善當?shù)孛裆幸饬x重大。正因如此，習近平總書記于2015年作出了“一定要把洱海保護好”“讓蒼山不墨千秋畫、洱海無弦萬古琴的自然美景永駐人間”的重要指示。五年來，大理州以“洱海清、大理興”為己任，夯實地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的主體責任，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把洱海保護治理作為滇西中心城市建設的前提和基礎，在更廣范圍和更深層次開展區(qū)域生態(tài)文明建設。2020年1月，洱海生態(tài)綜合治理所取得的積極進展得到了習近平總書記的充分肯定。

一、公共產(chǎn)品視域下生態(tài)綜合治理的理論意蘊

按照薩繆爾森（1954）的定義，純公共產(chǎn)品是指相對于私人物品而言的一類物品：任何人對它的消費不會減少別人對該物品的消費，非競爭性和非排他性是其基本屬性?！胺歉偁幮韵M意味著把任何人排除在受益范圍之外都是不可取的。在私人提供的情況下，或出現(xiàn)消費不足（或）供給不足。非排他性意味著不可能把任何人排除在產(chǎn)品的受益范圍之外。”[2]114根據(jù)這一經(jīng)典定義，樊繼達（2012）從廣義和狹義兩個層面界定了生態(tài)公共產(chǎn)品：“廣義的生態(tài)型公共產(chǎn)品是人們在工作生活區(qū)域所享有的非排他和非競爭性，且與生態(tài)密切相關的自然、物質和制度型公共產(chǎn)品。自然型生態(tài)公共產(chǎn)品包括清新的空氣、干凈的水、土壤、森林資源等；物質型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的污水處理、垃圾回收、污染處理設施等；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的生態(tài)保護制度、環(huán)境法律法規(guī)等。狹義的生態(tài)型公共產(chǎn)品存在消費上的競爭性，如公園，當進入人數(shù)過多時就產(chǎn)生擁擠效應?！盵3]42張靜和張陳（2015）將生態(tài)公共產(chǎn)品概括為“自然生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的公共物品與公共服務的總稱”[4]90“具有完整性和不可分割性”。[5]89良好的生態(tài)環(huán)境具有較強的正外部效益，它既是人類賴以生存的重要物質基礎，又是中華民族實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的保障條件；它既能為廣大人民群眾提供清潔的空氣、干凈的水源、健康的食物、優(yōu)美的風景，又能為營造良好營商環(huán)境打下基礎，從而助力某一區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展?；诖?，推進生態(tài)綜合治理，營造良好的生態(tài)環(huán)境就成為政府義不容辭的責任。然而，猶如其他公共產(chǎn)品一樣，在生態(tài)公共產(chǎn)品領域，除了純粹的公共產(chǎn)品外，還有大量的準公共產(chǎn)品，一類是俱樂部型產(chǎn)品，具有一定排他性和非競爭性，即如生態(tài)旅游、果林采摘等，當使用人口較多時，會出現(xiàn)擁擠，但可以通過收費來排他，從而提高該類產(chǎn)品的使用效率；另一類是公共池塘類產(chǎn)品，即具有一定競爭性和非排他性，如天然的草坪、牧場等，當對該類產(chǎn)品的消費超過了其承載力時，就會出現(xiàn)哈丁所說的“公地悲劇”，造成公共產(chǎn)品的浪費和破壞，該類產(chǎn)品有效供給的關鍵在于產(chǎn)權的進一步明確。

因此，對生態(tài)環(huán)境的保護和治理，要立足公共產(chǎn)品性質、細分公共產(chǎn)品種類，對于純生態(tài)公共產(chǎn)品的供給，要夯實政府的主體責任，制定最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度；對于準生態(tài)公共產(chǎn)品，要增強社會各界的環(huán)境保護責任感，通過引入不同的供給機制，讓多元主體加入其中，從而最大程度提升生態(tài)環(huán)境保護效率。

二、公共產(chǎn)品視域下洱海生態(tài)綜合治理的實踐探索

習近平總書記指出：“云南是我國西南生態(tài)安全屏障，承擔著維護區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全的重大職責?！弊鳛樵颇系诙蟮矗２粌H是一道亮麗的風景線，還是重要的生態(tài)資源，也是國家重點保護水域之一，流域內(nèi)自然要素和社會要素的關聯(lián)性與整體性極強，其公共產(chǎn)品的基本屬性十分凸顯。曾幾何時，洱海藍藻頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。按照云南省委、省政府“采取斷然措施，開啟搶救模式，保護好洱海流域水環(huán)境”的決策部署，大理州委、州政府壓實屬地政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給中的責任擔當，實施“七大行動”：“推進洱海流域‘兩違’整治、村鎮(zhèn)‘兩污’治理、面源污染減量、節(jié)水治水生態(tài)修復、截污治污工程提速、流域綜合執(zhí)法監(jiān)管、全民保護洱海”[6]；完善屬地政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給中的主要路徑，推行“六大工程”：“實施科學規(guī)劃截污治污、入湖河道綜合治理、流域生態(tài)建設、水資源統(tǒng)籌利用、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、流域監(jiān)管保障”[7]；織密屬地政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給中的治理網(wǎng)絡，開展“四治一網(wǎng)”工作：“科學治湖、工程治湖、依法治湖、全民治湖和網(wǎng)格化管理”[8]，有效推進洱海生態(tài)綜合治理。

（一）重視良好生態(tài)的正外部效應，以洱海保護統(tǒng)領經(jīng)濟社會全面發(fā)展

習近平總書記指出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！盵9]生態(tài)環(huán)境的外部性決定了其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性作用。良好的生態(tài)環(huán)境會帶來較強的正外部效應，在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中起到“招龍引鳳”的作用；反之，惡劣的生態(tài)環(huán)境則易產(chǎn)生負外部效應，不僅不利于當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展，而且也無法吸引人才、留住資本、帶來商機。

為“引來金鳳凰”，大理州高度重視良好生態(tài)環(huán)境的正外部效應，徹底跳出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的生態(tài)治理困局，走出一條“跳出洱海、發(fā)展大理”[10]的綠色生態(tài)之路。近年來，大理州抓住洱海生態(tài)綜合治理這一“牛鼻子”，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。以“堅決打贏環(huán)湖截污、生態(tài)搬遷、礦山整治、農(nóng)業(yè)面源污染、河道治理、環(huán)湖生態(tài)修復、水質改善提升、過度開發(fā)洱海保護治理‘八大攻堅戰(zhàn)’”[11]為著力點，翻開了洱海流域生態(tài)環(huán)境保護治理新篇章。目前，大理州“以洱海保護治理促進轉型發(fā)展，全力推動洱海流域綠色生產(chǎn)、綠色生活方式革命性的轉變，把洱海保護治理與產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展有機結合起來，大力推進智慧旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以嶄新的理念、嶄新的業(yè)態(tài)帶動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”[12]。2019年，洱海水質穩(wěn)定保持Ⅲ類，其中7個月達到Ⅱ類，未發(fā)生規(guī)?；{藻水華；洱海流域綠色生態(tài)種植26.2萬畝，實現(xiàn)大蒜種植趨零，乳業(yè)基地向流域外轉移。[13]

（二）履行政府環(huán)境保護的監(jiān)督職能，以河長制全面推行夯實治理責任

生態(tài)環(huán)境所具有的公共產(chǎn)品屬性決定了政府提供的責任性。地方政府不僅是生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管主體，還是生態(tài)環(huán)境問題整治的責任主體。《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，指依法享有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權的各類主體，通過運用法律、行政、經(jīng)濟、宣傳等各種手段，對組織或個體破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行監(jiān)督和管理，以約束和規(guī)范生態(tài)環(huán)境行為，減輕或消除生態(tài)環(huán)境損害，維護生態(tài)安全，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)和人與自然和諧共生?！盵14]8

為切實履行政府生態(tài)環(huán)境保護職能，大理州在洱海流域范圍內(nèi)建立“五級河長制”，打造橫向到邊、縱向到底的責任管理體系?！爸菁壓娱L”由州級領導采用分塊包干的方式擔任，“縣級河長”由縣（市）領導擔任，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長”由流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導擔任，“村河長”和“組河長”則分別由洱海流經(jīng)的村兩委班子和村民小組長擔任。同時，掛鉤部門為協(xié)管單位，共同承擔洱海流域生態(tài)環(huán)境保護治理的職責。依托“五級河長制”，大理州全面推進洱海流域內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生整治、污染物排放、違章建筑清理、水資源污染物監(jiān)測等工作。此外，大理州還“聘請1266名河道管理員、灘地協(xié)管員、垃圾收集員分區(qū)管理，開展日常河道溝渠清淤、村莊保潔、垃圾收集清運和濕地管護等工作，逐步在洱海流域建立起了縱向以入湖河道和溝渠為主線，橫向以周邊村莊、農(nóng)田、濕地、庫塘為對象，以流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會行政轄區(qū)為單元格的責任劃分體系，實現(xiàn)了岸上、水面、流域網(wǎng)格化管理的‘河長制’全覆蓋。”[15]“河長制”實施之后，洱海水質趨穩(wěn)向好，2019年水質穩(wěn)定保持Ⅲ類[16]。

（三）發(fā)揮社會參與生態(tài)治理的積極性，以PPP項目運作機制優(yōu)化治理資金

俱樂部型生態(tài)公共產(chǎn)品和公共池塘類公共產(chǎn)品的性質特征決定了在準公共產(chǎn)品供給中引入市場機制和社會力量的可能性。根據(jù)當代公共治理的基本理念，政府在其中的角色應從“劃槳”向“掌舵”和“服務”轉變，穿針引線地把各類資源引入到生態(tài)綜合治理當中，建立一個政府、企業(yè)、社會組織與社會公眾體多元供給生態(tài)公共產(chǎn)品的體系，以提升生態(tài)治理的綜合效能。

在開展洱海環(huán)湖截污和污水處理再生利用過程中，大理州在地方財力有限且政府舉債受限的情況下，以政府付費的形式，與中國水環(huán)境集團開展合作，建設大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項目。該項目批復投資45億元，2016年—2020年計劃投資34.9億元。經(jīng)中國水環(huán)境集團專業(yè)技術團隊歷經(jīng)半年的實地調(diào)研和國內(nèi)外專家團隊的充分論證，該項目比“招標金額節(jié)省了約6億元，最終的PPP協(xié)議簽約控制價為29.8億元，節(jié)省投資17%?！盵17]在洱海治理的關鍵時期，PPP模式不僅給大理帶來了充足的資金、先進的技術、卓越的管理和優(yōu)質的服務。更為重要的是，該“項目投資額占大理州洱海治理‘十三五’規(guī)劃擬實施項目投資額的58%”[18]63；在洱海治理中所實施的3個PPP項目中，“項目公司政府方出資1.72億元，撬動社會資本11.78億元”[19]63，有效促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，豐富生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的有效供給。

（四）構建生態(tài)治理的制度支撐，以法制健全推動治理措施落地見效

與其他公共產(chǎn)品一樣，消費的非競爭性和使用的非排他性意味著要將任何人排除在生態(tài)環(huán)境的受益范圍外都存在困難。因為私人供給成本較大，缺乏市場提供的激勵機制。同時，由于生態(tài)環(huán)境的時空跨度較大，即外溢性較強，一旦遭到破壞，將對某一地區(qū)或某一區(qū)域帶來長久甚至是不可逆的危害；反之，若保護得好，將帶來巨大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。因此，構建生態(tài)環(huán)境的保護制度，既需要公共權力部門——政府的持續(xù)供給和強力推行，又需要健全“包括企業(yè)、區(qū)域間、國家內(nèi)部以及國際間的整體性的生態(tài)保護制度”[20]42，以此建立一種涉及政府、政企、區(qū)域、國際等各個利益相關主體間密切合作、同頻共振的公共治理機制。

大理州以制度支撐為依托，于2019年12月1日正式實施新修訂的《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》。此舉不僅是大理生態(tài)文明建設的生動實踐，而且是大理作為白族自治州行使自治立法權、助力地方經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)。修訂后的《條例》以綜合治理為統(tǒng)領，將整個洱海流域全部納入保護管理范圍，推動洱海保護治理模式由一湖之治向全流域防治、生態(tài)防治轉變；以分區(qū)管控重點，將洱海流域劃分為一、二、三級保護區(qū)，并對各級保護區(qū)的保護管理分章作了規(guī)定；以規(guī)劃為引領，統(tǒng)籌推進大理州洱海保護管理規(guī)劃編制工作，注重洱海保護管理規(guī)劃與大理州、大理市、洱源縣國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一性和契合性；以壓實責任為保障，新增綜合保護管理職責一章，強調(diào)州政府洱海保護管理的主體責任，明晰了大理州、大理市和洱源縣、流域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府洱海保護管理的工作職責。[21]

三、公共產(chǎn)品視域下洱海生態(tài)綜合治理的經(jīng)驗啟示

作為一種公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性，政府在供給中責任重大。然而，隨著人們對美好生活的向往不斷增強，唯有在夯實政府主體責任的前提下，促使生態(tài)治理多元主體合作，才能不斷提升生態(tài)公共產(chǎn)品供給質量。在洱海生態(tài)綜合治理實踐中，大理州尊重生態(tài)公共產(chǎn)品基本特征，充分發(fā)揮政府作為“同輩長者”的“元治理”作用，始終堅持系統(tǒng)治理，不斷筑牢制度體系，積極開展社會合作，推動洱海全域走上可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明之路。

（一）堅持系統(tǒng)思維，開展洱海全流域生態(tài)修復

當前，人類正處于一個“風險社會”中，“由生態(tài)公共產(chǎn)品問題引起的各種經(jīng)濟、社會、政治問題深刻而普遍，其基礎性、全局性的地位決定了這個問題有效解決的長期性、艱巨性，其治理成本和服務效率成為困擾全社會的重大公共難題，必須整合各種力量與資源，才有望得到化解”[22]93。正因如此，黨的十八大以來，習近平總書記從生態(tài)文明建設的宏觀視野，提出山水林田湖草是一個生命共同體的理念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性著眼，開展生態(tài)保護修復。大理州堅持系統(tǒng)思維，在洱海流域全力開展“三禁四推”工作，明確規(guī)定洱海流域禁止銷售使用含磷化肥和高毒高殘留農(nóng)藥、禁止種植以大蒜為主的大水大肥農(nóng)作物，大力推行有機肥替代化肥、病蟲害綠色防控、農(nóng)作物綠色生態(tài)種植和畜禽標準化及漁業(yè)生態(tài)健康養(yǎng)殖，有效減少農(nóng)業(yè)面源污染。為推進洱海流域生態(tài)修復，大理海東新區(qū)實施森林公園、濕地公園、雨水花園、邊坡綠化、地質災害點綠化等項目，建設生態(tài)廊道，拓展湖濱緩沖空間，開創(chuàng)洱?！叭送撕M”先河。

（二）筑牢制度體系，依法依規(guī)保護洱海生態(tài)環(huán)境

制度建設帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！爸挥袑嵭凶顕栏竦闹贫?、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！盵23]210生態(tài)環(huán)境綜合治理的公共性決定了政府在其中必然要通過公共權力的行使來規(guī)制生態(tài)領域的經(jīng)濟行為，這就體現(xiàn)為“嚴管與嚴防相結合”、“嚴控與嚴罰相補充”，即政府制定合理的“游戲規(guī)則”，以更好地履行好生態(tài)環(huán)公共產(chǎn)品供者的角色。在洱海生態(tài)綜合治理過程中，大理州以修訂實施《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》為抓手，配套實施了《大理白族自治州洱海流域水污染防治管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域水政管理實施辦法》《大理白族自治州洱海漁政管理實施辦法》《大理白族自治州洱海灘地管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域農(nóng)村垃圾管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域濕地保護管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染防治管理實施辦法》等一系列制度體系，構筑起洱海生態(tài)保護的制度支撐。

（三）引入社會資本，拓寬洱海治理資金渠道

“生態(tài)公共產(chǎn)品供給不僅僅是生態(tài)資源的保護與提供的過程，更是政府運用其行政力量，與生態(tài)公共產(chǎn)品的維護者、建設者——社會主體開展廣泛的社會合作，讓多元生態(tài)主體參與具體過程并逐步提高生態(tài)意識，使社會生產(chǎn)和社會生活遵循生態(tài)規(guī)律并取得生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會價值的綜合效益過程?！盵24]94-95企業(yè)作為市場經(jīng)濟中最活躍的主體，生態(tài)公共產(chǎn)品供給中理應是積極參與者。在洱海生態(tài)綜合治理的實踐中，大理州通過PPP模式，引入中國水環(huán)境集團參與治理，有效破解了洱海環(huán)境治理資金緊缺問題，促進了政府職能轉變、提高公共服務的效率與質量，開辟了一條政府運用市場力量履行生態(tài)環(huán)境保護職能、推動綠色發(fā)展的新路子。在此過程中，由于市場機制的效率導向，老百姓能更早、更好、更優(yōu)質地體驗洱海美景；同時，依托財政資金的撬動作用，更多社會資本參與到洱海治理當中，這又創(chuàng)造了更多就業(yè)機會、激發(fā)了市場活力，實現(xiàn)多方共贏。