◎文/李 娜

一、引言

近年來，我國基本養(yǎng)老保險制度不斷發(fā)展完善。截至2018年末，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，比2017年增加了2745萬人，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)為41902萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為52392萬人。2019年末，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)分別為43482萬人和53266萬人，同比增加3.7%和1.7%。就目前來看，我國養(yǎng)老保險參保人數(shù)已經(jīng)超過9億人，覆蓋面超過了90%。

隨著人口老齡化加劇，我國老年撫養(yǎng)比由2000年的9.9%上升至2019年的17.8%，最直接的結(jié)果是年輕一代的養(yǎng)老壓力倍增，給現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度帶來挑戰(zhàn)。2019年我國60歲以上老年人口為25388萬人，占比18.2%，65歲以上為17603萬人，占比12.6%，相比較2018年，60歲以上占比增加0.2%，但是65歲及其以上則增加了0.7%，可以預(yù)見未來我國的老齡化趨勢將會愈加嚴峻。面對如此龐大的養(yǎng)老群體下不同的養(yǎng)老需求，促使我國的養(yǎng)老方式逐步演變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老再到現(xiàn)階段提倡的“互聯(lián)網(wǎng)+”下的智能養(yǎng)老，養(yǎng)老方式在日益更新，但總體而言我國大部分老人仍然選擇家庭養(yǎng)老。經(jīng)濟發(fā)展、社會進步帶動老年群體對日常照料、生活看管、精神慰藉等方面的需求逐年增加，更加傾向高質(zhì)量高水平的養(yǎng)老生活，這不僅是家庭需要獨立承擔，政府也應(yīng)發(fā)揮服務(wù)型的主體功能，即提高養(yǎng)老保險保障水平。但是，當前我國部分省份的養(yǎng)老基金已入不敷出，養(yǎng)老財政壓力逐年上漲，尋求實現(xiàn)全民覆蓋、多層次養(yǎng)老、滿足老年群體基本生活需求的養(yǎng)老體系迫在眉睫。非繳費型養(yǎng)老金是相對于繳費型養(yǎng)老金制度而言，由于發(fā)展較晚，我國對于非繳費型養(yǎng)老金制度關(guān)注度并不高，且相關(guān)文獻數(shù)量較少，研究也處于初始階段。但非繳費型養(yǎng)老金制度是實現(xiàn)全民覆蓋、保障老年人基本生活需要、完善我國養(yǎng)老保險體系的重要突破口，因此探討選擇非繳費型養(yǎng)老金制度分析其財政支出的經(jīng)濟性顯得尤為重要。

二、文獻綜述

在中國社科院社會保障論壇會《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2019》發(fā)布會上，鄭秉文（2019）指出我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（下文簡稱“城居?！保┯尚滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并而來，在最開始構(gòu)建的新農(nóng)保中就具有一定的非繳費型特點，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌部分是空賬，其資金完全來自政府的轉(zhuǎn)移支付。針對當前的養(yǎng)老保險制度，李迎生（2014）指出這屬于“碎片化”普惠性質(zhì)的養(yǎng)老保險，與基本公共服務(wù)均等化還存在很大差距。當前我國基本養(yǎng)老保險制度是由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險兩大塊組成，這在一定程度上實現(xiàn)制度上的全覆蓋，但并未實現(xiàn)全民覆蓋。2019年我國養(yǎng)老保險覆蓋面超過了90%，這個數(shù)據(jù)顯示基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍難以再擴大，同時由于存在城鄉(xiāng)二元體系，并且多元化多方位多形式的經(jīng)濟發(fā)展帶來非正規(guī)就業(yè)群體擴大，因此養(yǎng)老保險還會面臨人員覆蓋面低、養(yǎng)老待遇激勵性差以及待遇保障不足等主要問題。在當前人口老齡化愈發(fā)嚴峻的背景下，更有必要探討非繳費型養(yǎng)老金制度。

李清宜、房連泉（2020）通過對建立社會養(yǎng)老金國家的實施效果分析，在67個建立社會養(yǎng)老金的國家中覆蓋60歲以上人口的平均水平是34%，且26個國家的養(yǎng)老金待遇水平低于國際貧困線規(guī)定的1.9美元一天，可以看出社會養(yǎng)老金的待遇水平較低，且主要針對解決極度貧困問題，整體可發(fā)揮出減貧的放大效應(yīng)。但當提到是否會與就業(yè)相關(guān)的養(yǎng)老保險產(chǎn)生沖突，作者指出應(yīng)給予保留做好兩者之間銜接。張思峰、李敏（2018）通過分析當前我國“統(tǒng)賬結(jié)合”型養(yǎng)老保險制度不公平、不可持續(xù)以及政府承擔無限責(zé)任的缺陷，提出應(yīng)該從三方面入手建立多層次的養(yǎng)老保險制度，包括構(gòu)建國家可承擔的非繳費型基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。非繳費型養(yǎng)老金財政的可持續(xù)方面是值得深究的問題，邊恕、孫雅娜（2016）通過動態(tài)指數(shù)調(diào)整，選用三個不同方案計算得到2020年普惠制養(yǎng)老金給付水平占2012年中央財政收支水平的比例平均為0.4%左右，即認為政府有能力承擔普惠制財政壓力。同樣認為政府有能力承擔財政支出的聶愛霞、朱火云（2015）采 用ELES模 型 確定非繳費型待遇標準，通過對比普惠制和調(diào)查型兩種不同模式，認為在普惠制下我國2015年財政補貼占當年財政收入的1.5%～0.72%之間，財政負擔率呈現(xiàn)“W”型趨勢，即財政支出具有良好的可持續(xù)性。周俊山、尹銀（2012）測算在2010—2050年間，國家投入的非繳費型補助呈倒U型，面對不同年齡階段的老年人采取3種不同補助方案，計算得到財政補助占GDP的比重均不到1個百分點，即認為我國是有能力建立非繳費型養(yǎng)老保險并且不會造成財政壓力。李時華（2010）從非繳費型養(yǎng)老制度安排和可行性入手，論述普惠制養(yǎng)老保險的優(yōu)點，對于提高農(nóng)村居民的消費，減少家庭貧困有較強的可行性。同時提出可專門授權(quán)某一機構(gòu)全權(quán)負責(zé)管理非繳費型養(yǎng)老金，保障制度運行效率和安全性。張松（2009）基于當時的社會背景強調(diào)要保護農(nóng)民利益，而整個社會養(yǎng)老保障的阻力則是農(nóng)村養(yǎng)老保險。由于農(nóng)民數(shù)量較多，受教育程度普遍較低，農(nóng)村的發(fā)展應(yīng)該以普惠制為基礎(chǔ)使之有別于社會救濟，同時因為養(yǎng)老金資金支出受財政收入影響，則應(yīng)該重新審視定位政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，合理劃分，確保資金主要來源渠道和資金支出主體，也可對人口老齡化嚴峻的地方予以資金轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展。陳冬梅、黃欣怡（2018）從男女性別差異入手，認為無論是覆蓋率、待遇水平等方面女性指標均弱于男性，這與勞動力市場能力無關(guān)，作者認為短期內(nèi)縮小男女差異的措施即是實行普惠制非繳費型養(yǎng)老金制度，保障女性待遇水平。

非繳費型養(yǎng)老金制度在我國并非真正實行，部分學(xué)者通過分析國外實行非繳費型養(yǎng)老金制度的國家策略，給予我國一定的借鑒經(jīng)驗。房連泉（2014）對比了拉美地區(qū)不同國家的繳費型養(yǎng)老金和非繳費型養(yǎng)老金數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)引入繳費型個人賬戶時，養(yǎng)老保險覆蓋面由平均38%下降至27%，而引入非繳費型養(yǎng)老金制度后，對于農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面和降低老年貧困率都起到了積極作用。孫潔、孫守紀（2013）選擇了實施同一種類但不同類型的非繳費型養(yǎng)老保險國家，對比調(diào)查型的美國和普惠型的加拿大，發(fā)現(xiàn)前者受益人口和支出規(guī)模要小于后者，除去兩個國家制度因素等的不同，普惠制的老年計劃減貧效果更好。王敏、王淑清（2019）在對格魯吉亞調(diào)查中也肯定了普惠制非繳費型養(yǎng)老金的積極作用，但同時面對人口老齡化加速以及財政增速放緩的困境，提出可將普惠型的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)榧矣嬚{(diào)查型的養(yǎng)老金，既可以保障困難群體生活，也可以減輕財政支出壓力，提高養(yǎng)老金財政支出的持續(xù)性。

目前我國有關(guān)非繳費型養(yǎng)老保險的文獻研究相對較少，大都停留在非繳費型養(yǎng)老金制度述評以及綜合比較國外實行的經(jīng)驗借鑒，但面對當前養(yǎng)老保險制度覆蓋不足、待遇較低等問題，越來越多的學(xué)者認識到在當前社會背景探討非繳費型養(yǎng)老金的必要性（鄭秉文、朱俊生、高培勇等）。隨著養(yǎng)老壓力的增加，論述非繳費型養(yǎng)老金制度的內(nèi)涵以及證明它的經(jīng)濟可行性已是當前養(yǎng)老保險改革的突破口，對完善我國養(yǎng)老保險層次體系具有借鑒意義。

三、非繳費型養(yǎng)老金制度的內(nèi)涵分析

非繳費型養(yǎng)老金制度追其根源是1891年在丹麥建立的專門針對60歲以上老人，提供免費養(yǎng)老金費用以保證老年人生活水平的制度，之后法國、愛爾蘭以及一些發(fā)展中國家印度、南非等也相繼建立起非繳費型養(yǎng)老保險。非繳費型和繳費型養(yǎng)老保險制度同時發(fā)展，但由于非繳費型養(yǎng)老金是直接采用國家財政負擔的特點，最初是在發(fā)達國家興起，因為它們更有能力承擔支出費用，后來越來越多的發(fā)展中國家也相繼建立起非繳費型制度。在發(fā)展中國家的實踐中，非繳費型養(yǎng)老金也被證明在縮小城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村扶貧方面起到重要作用（房連泉），盡管這些發(fā)展中國家的政治體制、人文環(huán)境等方面有所不同，但是大多數(shù)發(fā)展中國家發(fā)展非繳費型養(yǎng)老保險的最終目標是一致的，即達到全民參保、保障老年群體生活水平以及促進社會公平，非繳費型養(yǎng)老保險尤其有助于低收入者和城市非正規(guī)就業(yè)群體的老年生活保障。我國養(yǎng)老保險的個人賬戶養(yǎng)老金計算的平均給付期限為139個月，但隨著人口老齡化加劇，對于未來超出養(yǎng)老保險基本給付期限的高齡老人或被養(yǎng)老保險繳納排除在外的部分居民，其養(yǎng)老生活保障則是棘手問題。因此借鑒發(fā)展中國家非繳費型養(yǎng)老金制度的實踐經(jīng)驗，對我國迎接老齡化的到來、完善養(yǎng)老保險制度層次有重要意義。

養(yǎng)老保險制度整體可劃分為繳費型和非繳費型，非繳費型又可分為兩種類型，條件型養(yǎng)老金和普惠制養(yǎng)老金。美國和加拿大的養(yǎng)老保險雖均屬于非繳費型養(yǎng)老金，但代表不同的類型，因此生活保障作用效果也不相同。條件型養(yǎng)老金需要政府及時掌握居民家庭經(jīng)濟水平，大部分國家采用居民的收入水平作為門檻，對于低于設(shè)置的收入水平群體的老人給予資金補助，有的國家則是以家庭總體擁有的資產(chǎn)水平作為評判標準，而楊娟（2010）認為在發(fā)展中國家應(yīng)該以是否擁有稀缺消費品作為評判標準更合適。但是條件型非繳費型養(yǎng)老金存在缺陷，條件設(shè)置標準越多樣化，政府承擔的壓力越大，即為進行此項調(diào)查付出的人工成本、執(zhí)行成本以及管理成本就會越高，居民對政府的要求也就更高，反而會增加財政負擔，不利于非繳費型養(yǎng)老金最初目標的實現(xiàn)。其次，門檻條件設(shè)置存在困難，不同地區(qū)不同年齡階段老人的實際狀況評判標準并非一致，會導(dǎo)致評判過程中腐敗現(xiàn)象滋生，違規(guī)獲取領(lǐng)取老人養(yǎng)老金的資格。而普惠型非繳費型養(yǎng)老金指的是不考慮參保者性別、收入、家庭經(jīng)濟、是否參加養(yǎng)老保險等因素，只要年齡達到參保要求即可享受政府財政補助。丹麥在1981年建立實行以老人60歲為門檻享受養(yǎng)老金補助，科索沃規(guī)定的老人領(lǐng)取期限為65歲，墨西哥則是70歲。普惠制養(yǎng)老金屬于面向所有老年群體，設(shè)置相應(yīng)年齡以上的老年人均可享受補助，執(zhí)行成本低且操作方便，也不存在經(jīng)濟人格歧視等問題。但由于普惠制覆蓋人群范圍廣泛，一般而言，普惠制養(yǎng)老金水平的年齡要求會高于條件型養(yǎng)老金，而由于財政負擔，其養(yǎng)老金待遇水平則顯著會低于后者。

非繳費型養(yǎng)老金本質(zhì)講是一種純粹的轉(zhuǎn)移收入分配，以收入再分配為目標（周俊山、尹銀）促進社會公平，滿足老年群體基本生活需求，因此在擴大養(yǎng)老金覆蓋人群范圍、減少老年貧困方面發(fā)揮重要作用。非繳費型養(yǎng)老金在一國實踐的基礎(chǔ)是養(yǎng)老金制度的必要性和經(jīng)濟性，也可稱為待遇充足性。必要性的特點如前文論述，相比較條件型非繳費型養(yǎng)老金，普惠制養(yǎng)老金更具有實施的可行性和必要性，擴大老年受益群體，增強老年群體歸屬感和幸福感，不斷完善當前的基本養(yǎng)老保險體系。非繳費型養(yǎng)老金的經(jīng)濟性則取決于一國財政的可持續(xù)性，主要影響因素是領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)和養(yǎng)老金待遇水平，這就要求一國具有較強的財政能力，包括基本的融資能力和融資水平以及資金保值增值能力，更深層次講也受到稅收管理能力的影響，因此判斷一國能否實施非繳費型養(yǎng)老金制度，依賴于該國的經(jīng)濟發(fā)展水平和老年人口發(fā)展趨勢（周俊山、朱云山等）。

在《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2019》發(fā)布會上，高培勇（2019）提出當前非繳費型養(yǎng)老金最根本的問題就是其性質(zhì)定位問題，可以把它視作中國特色社會主義進入新時代的一個產(chǎn)物。對于非繳費型養(yǎng)老金，更傾向于按照政府對特殊群體的生活保障定位這種公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。朱俊生（2019）指出2017、2018年中國養(yǎng)老三大支柱（基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老保險）占GDP的比重為8.5%，而排在全球第一位的荷蘭則超過200%，很顯然當前的養(yǎng)老金體系遠不足以應(yīng)對人口老齡化加劇帶來的影響，因此更有必要探討非繳費型養(yǎng)老金制度。非繳費型養(yǎng)老金制度的性質(zhì)定位對老年生活影響尤為重要。我國城居保制度雖然同時具備“繳費型”和“非繳費型”兩種特質(zhì)，但如果模糊兩者界限則會適得其反。未來如果要發(fā)展非繳費型養(yǎng)老金制度，其性質(zhì)定義要明確，齊傳鈞（2019）認為完善城居保制度的本質(zhì)屬性應(yīng)該屬于“福利”性質(zhì)而非“保險”性質(zhì)，因此借助非繳費型養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)基本養(yǎng)老金全覆蓋是必要手段。

四、非繳費型養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟性分析

我國人口基數(shù)大，且老年人口比重逐年增長。2019年60歲以上老年人口占比達到18.2%；同時隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)逐步發(fā)展成熟，人均預(yù)期壽命也在增加，2018年WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示中國人均預(yù)期壽命76.4歲，2020年人均預(yù)期壽命將提高到77.3歲。當前我國退休年齡為60歲，隨著人均壽命的增加，非繳費型養(yǎng)老金財政負擔能力及資金的可持續(xù)性是最受關(guān)注的問題。

非繳費型養(yǎng)老金財政支出取決于老年人口數(shù)量和養(yǎng)老金補助水平。在老年人口數(shù)量方面，文章借鑒陳艷枚、劉子峰等人（2018）預(yù)測的2015—2050年 老 年 人 口 數(shù)據(jù)。預(yù)測顯示，在2030年60歲以上老人將達到39849萬人，80歲以上則達到6307萬人；當?shù)?050年時，60歲以上老人將達到49818萬人，80歲以上的老人將逼近13273萬人。顯然，未來如此龐大的老齡群體將會帶來嚴峻的養(yǎng)老問題和養(yǎng)老壓力。在領(lǐng)取養(yǎng)老金補助水平方面，2015年我國貧困線約為2800元，這個數(shù)據(jù)在2016年時達到了3000元，但目前我國整體的的貧困線仍然是以2011年的2300元（農(nóng)村居民家庭人均純收入）不變價為基準進行測量各類數(shù)據(jù)。當前國際貧困線的標準是一人一天1.9美元，相比較而言，我國的貧困標準還是偏低。為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，最重要也是最需先完成的即是消除基本貧困人口，同時保障居民一定生活水平。因此綜上考慮，文章選取2600元作為年人均補助，以此為基礎(chǔ)設(shè)置兩種方案，計算預(yù)測2020年至2050年間的非繳費型養(yǎng)老金補助總額及占比大小。

（一）非繳費型養(yǎng)老金支出總額預(yù)測

基于上述分析，本文考慮兩種方案：

方案一：針對60歲以上老年人每人每年補助2600元。

方案二：針對60到79歲之間的老年人每人每年補助2600元，80歲 以 上 老 年人則將補助提高至3900元。

兩種方案的出發(fā)點均是基于在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，老年群體應(yīng)共享發(fā)展成果，根據(jù)年齡不同階段設(shè)置不同的補助金額，非繳費型養(yǎng)老金財政補助也應(yīng)隨著年齡增長相應(yīng)提高，提高比例的影響因素又主要包括經(jīng)濟增長率、工資增長率等。2017年、2018年我國經(jīng)濟增長率分別為6.9%和6.6%，2018年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)從業(yè)人員工資扣除價格因素后實際增長8.7%，私營單位工資增長6.1%。綜上考慮，文章假設(shè)將按照每年5%的增長率提高養(yǎng)老金補助待遇，預(yù)測2020年至2050年間非繳費型養(yǎng)老金支出數(shù)據(jù)。

兩種方案下的非繳費型養(yǎng)老金支出負擔如圖1所示，在方案一和方案二中，非繳費型養(yǎng)老金財政支出總額均是逐年上漲，但兩種方案支出差額由初始基本相等到逐漸擴大，同時發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金支出的增長速度先增后緩，在2035年速度達到最大后，隨之呈現(xiàn)逐年放緩趨勢，這與我國老齡人口趨勢以及國內(nèi)生育率變化密切相關(guān)。

（二）非繳費型養(yǎng)老金支出占財政收入比重

文章選取2010年至2019年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入數(shù)據(jù)，通過回歸分析得知，兩者存在顯著的線性關(guān)系。同時預(yù)測未來30年國內(nèi)生產(chǎn)總值，根據(jù)線性關(guān)系計算財政收入，進而得到非繳費型養(yǎng)老金支出在財政收入中占比權(quán)重。

文章在世界銀行預(yù)測我國經(jīng)濟增長率和前人研究的基礎(chǔ)之上，假設(shè)2025年以前我國經(jīng)濟增長率保持年均6%的速度，2026年至2035年間保持5%的增長速度，2036年至2050年間保持年均4%的增長速度，綜上通過不同時間段的增長速度計算國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政支出占比，進而得到養(yǎng)老金支出占比。結(jié)果如圖2所示。

從圖2中看出，方案一養(yǎng)老金財政支出占比大概在0.23%～0.34%之間，2030年養(yǎng)老金財政支出占比達到最高，之后占比有所下降。方案二中養(yǎng)老金財政占比大概在0.26%～0.37%之間，整體支出占比高于方案一，但同樣在2030年達到最高，隨后下降，整體呈現(xiàn)“倒U”型結(jié)構(gòu)。兩種方案的占比差在2020年至2050年間較為平滑，方案二在養(yǎng)老金補助待遇設(shè)置上，區(qū)分高齡老人和低齡老人，針對性地根據(jù)老人不同年齡層次提高待遇水平，更符合未來人口老齡化加劇、人均預(yù)期壽命上升環(huán)境下需保障老年群體的養(yǎng)老生活水平。

從圖中看出，方案一和方案二計算的養(yǎng)老金財政支出占比總體水平均不到1個百分點，這說明我國有財政能力建立非繳費型養(yǎng)老金制度，保障老年群體生活水平。

圖1非繳費型養(yǎng)老金支出

圖2養(yǎng)老金支出占比

五、研究結(jié)論和建議

文章從養(yǎng)老保險全覆蓋視角出發(fā)，論述了非繳費型養(yǎng)老金制度概念，認為非繳費型養(yǎng)老金是體現(xiàn)政府兜底作用的“福利”支出，在我國人口老齡化背景下制度具有存在的適用性；同時依據(jù)老年人基本生活需求，設(shè)計不同年齡層次的養(yǎng)老金補貼數(shù)額，通過預(yù)測計算得出2020年至2050年兩種方案的養(yǎng)老金支出占財政收入之比均小于0.5%，符合國際支出標準，因此認為我國有足夠的財政基礎(chǔ)，可在全國范圍內(nèi)建立非繳費型養(yǎng)老金制度。

非繳費型養(yǎng)老金制度性質(zhì)定位屬于福利范疇，是政府針對特定人群的一項財政轉(zhuǎn)移支出，這對于緩解我國養(yǎng)老壓力具有顯著意義。在已建立非繳費型養(yǎng)老金制度的西方國家中，也被證實此項制度在保障老年生活和減少老年貧困方面發(fā)揮重要作用。但目前我國對于非繳費型養(yǎng)老金制度還處于理論研究和提倡構(gòu)建初級階段，未來還需較長時間證明建立此項制度的急迫性，通過財政轉(zhuǎn)移完善當前養(yǎng)老保險制度，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。

中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2019》適時提出探討非繳費型養(yǎng)老金制度的中國道路，這對分析當前基本養(yǎng)老保險存在的問題以及未來發(fā)展方向提出理念上的轉(zhuǎn)變。由于目前我國正處于非繳費型養(yǎng)老金正式提出的構(gòu)想初期，應(yīng)積極借鑒其他制度流程，可采取先試點后推行的辦法逐步推進養(yǎng)老保險全民覆蓋，建立非繳費型養(yǎng)老金制度，并逐步提高待遇水平，爭取早日實現(xiàn)國際1.9美元一天的標準，讓經(jīng)濟發(fā)展成果惠及全民。為實現(xiàn)到2020年底養(yǎng)老保險全民覆蓋的目標，應(yīng)該先以較低水平為標準保障老年人基礎(chǔ)生活，在制度推進的基礎(chǔ)上逐步提高生活質(zhì)量，提升老年生活滿足感。同時，非繳費型養(yǎng)老金制度的實施并不是簡單取締繳費型養(yǎng)老保險，由于我國人口基數(shù)龐大，對養(yǎng)老需求較高且需求層次不同，因此非繳費型應(yīng)該和繳費型養(yǎng)老金互補并進，同時并存，應(yīng)該做好兩者之間的銜接關(guān)系，衡量各自區(qū)域比重，確保福利性質(zhì)的非繳費型和保險性質(zhì)的繳費型養(yǎng)老金共同致力于完善我國多層次養(yǎng)老保險體系，擴大群體覆蓋面，提高居民滿足感。

同時，在摸索建立非繳費型養(yǎng)老金制度過程中，完善養(yǎng)老金的個人賬戶制度，針對養(yǎng)老保險以外的老年群體實施福利性財政補助。通過完善當前具有非繳費型特點的城居保制度，構(gòu)建非繳費型養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)全民覆蓋、待遇水平提高的養(yǎng)老目標。非繳費型養(yǎng)老金制度的資金來源于政府各項稅收，這對國家稅收征管能力和征管水平有較高要求，積極探索實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化水平，制定養(yǎng)老金支出預(yù)算，嚴格按照計劃實施，保障資金合理高效利用。同時應(yīng)該借鑒基本養(yǎng)老保險基金籌集渠道，實現(xiàn)支出主體多元化，可以將市場主體、非營利組織、公益組織等引入非繳費型養(yǎng)老金制度發(fā)展過程中，擴大稅收來源領(lǐng)域，保障資金穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為建立非繳費型養(yǎng)老金制度做準備。