黃秋紅

改革開(kāi)放至今，我國(guó)在引進(jìn)外資和對(duì)外投資方面都獲得了巨大成功。在全球經(jīng)濟(jì)遭受新冠疫情沖擊的情況下，我國(guó)今年上半年實(shí)際使用外資仍達(dá)47218億元人民幣。[1]為了鼓勵(lì)外資進(jìn)入，我國(guó)在二十世紀(jì)七八十年代通過(guò)《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。但隨著對(duì)外開(kāi)放的全面深化，早期制定的僅適用于外商直接投資的“外資三法”已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局的需要。2019年3月，我國(guó)通過(guò)了統(tǒng)一的外資基礎(chǔ)性法律《外商投資法》，進(jìn)一步促進(jìn)、管理和保護(hù)外商投資?！锻馍掏顿Y法》在實(shí)現(xiàn)三法合一的基礎(chǔ)上，還規(guī)定了許多接軌國(guó)際、符合企業(yè)利益訴求和發(fā)展形勢(shì)的新制度。其中，第35條規(guī)定的外商投資安全審查作為亮點(diǎn)之一，備受矚目，但也存在一些問(wèn)題亟待完善。

一、外商投資安全審查制度概述

外商投資安全審查制度主要通過(guò)禁止進(jìn)入、附條件批準(zhǔn)等方式，避免外資對(duì)東道國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅。擴(kuò)大外商投資安全審查范圍逐漸成為當(dāng)前各國(guó)的立法趨向，在《外商投資法》的外國(guó)投資管理模式采用入境前國(guó)民待遇和負(fù)面清單制度的背景下，建立與其相適應(yīng)的外資安全審查法律制度變得更為必要且合理。

（一）外商投資領(lǐng)域國(guó)家安全的概念

1.外商投資

根據(jù)《外商投資法》第2條，外商投資的主體包括外國(guó)自然人、企業(yè)或其他組織，投資方式包括國(guó)際直接投資和間接投資兩種。直接投資指外國(guó)投資者直接參與東道國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、管理，并對(duì)此具有一定的控制權(quán)，[2]具體分為綠地投資和外商投資并購(gòu)兩種方式。綠地投資指在東道國(guó)新設(shè)企業(yè)、項(xiàng)目等，屬于增量資產(chǎn);外商投資并購(gòu)則是外商投資主體通過(guò)收購(gòu)、兼并已有企業(yè)的股份、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等行為接入式地進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)，屬于存量資產(chǎn)。間接投資一般分為證券投資和借貸投資，外國(guó)投資者不參與東道國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。各國(guó)外資審查規(guī)定并不一致，例如加拿大外資國(guó)家安全審查對(duì)象包括外資并購(gòu)和綠地投資，美國(guó)基本限定為外資并購(gòu)。

2.國(guó)家安全

法律意義上，國(guó)家安全指由一國(guó)法律授予特定機(jī)關(guān)以特定的法律手段，保證該國(guó)國(guó)際地位不受外部因素影響、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)各方面持續(xù)安全。[3]結(jié)合《國(guó)家安全法》，外商投資安全就是國(guó)家安全在外資領(lǐng)域的表現(xiàn)，外商投資安全審查制度旨在防止外商投資對(duì)我國(guó)政治、國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、能源、網(wǎng)絡(luò)信息、文化、社會(huì)等11個(gè)具體領(lǐng)域的安全和利益造成威脅和損害。

（二）外商投資安全審查的必要性

本質(zhì)上看，外商投資是一把雙刃劍，它既會(huì)給東道國(guó)輸入資金、技術(shù)等正能量，又會(huì)對(duì)東道國(guó)的安全造成負(fù)面作用。如托·約·鄧寧所言，資本在豐厚利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，敢于犯下任何罪行。[4]外資大量涌入，能推動(dòng)?xùn)|道國(guó)企業(yè)的發(fā)展，但也會(huì)加速它們的淘汰，甚至存在外商投資惡意收購(gòu)、兼并東道國(guó)的民族品牌、商標(biāo)的現(xiàn)象。投資一般以營(yíng)利為目的，故在無(wú)利可圖時(shí)外商極可能會(huì)撤出投資，這會(huì)造成外資擾亂東道國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的隱患。

從國(guó)際形勢(shì)上看，各國(guó)對(duì)于外資安全審查問(wèn)題愈加重視。2018年，英國(guó)《國(guó)家安全與投資》白皮書(shū)要求擴(kuò)大外商投資安全審查的范圍;同年，美國(guó)通過(guò)的《外商投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》意在加強(qiáng)國(guó)家安全審查執(zhí)法;2019，歐盟出臺(tái)的《外商直接投資審查條例》制定了約束各成員國(guó)外資審查機(jī)制的整體框架。

我國(guó)《外商投資法》順應(yīng)發(fā)展要求，將禁止和限制類(lèi)行業(yè)領(lǐng)域以清單方式列出，清單之外的領(lǐng)域?qū)ν赓Y全面開(kāi)放，并規(guī)定外資享受與國(guó)內(nèi)投資同等的待遇，第2條還將間接投資納入外商投資保護(hù)范疇。這無(wú)疑表明我國(guó)對(duì)外開(kāi)放新格局形成，外商投資保護(hù)得以加強(qiáng)。這一背景下，國(guó)外經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的影響不斷增大，為了維護(hù)國(guó)家安全，外商投資安全審查制度的完善就顯得極為必要。

二、我國(guó)外商投資安全審查相關(guān)立法及存在問(wèn)題

我國(guó)安全審查制度從無(wú)到有、從依附審批到獨(dú)立審查，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，涉及外資企業(yè)設(shè)立審批、行業(yè)準(zhǔn)入審批和外資并購(gòu)審查。

（一）我國(guó)外商投資安全審查相關(guān)立法

改革開(kāi)放初期制定的外資三法及實(shí)施條例沒(méi)有明確設(shè)立安全審查制度，只是規(guī)定了外資準(zhǔn)入審批，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)的主體是國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)或國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)。審批的對(duì)象為新設(shè)的外商獨(dú)資企業(yè)、合營(yíng)和合作企業(yè)，并在審批時(shí)加入了國(guó)家主權(quán)、安全的考量。例如1990年《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》明確了不予批準(zhǔn)設(shè)立外資企業(yè)的情形包括“危及國(guó)家安全”“有損主權(quán)或社會(huì)公共利益”“可能造成環(huán)境污染”等。這一階段主要從外資企業(yè)設(shè)立審批環(huán)節(jié)保護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全。

1995年，原國(guó)家計(jì)委、原經(jīng)貿(mào)委和原外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，將危害公共利益或國(guó)家安全、損害健康和環(huán)境、破壞自然資源等有損國(guó)家利益的外商投資項(xiàng)目列為禁止類(lèi)項(xiàng)目。2002年《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第5～7條明確了鼓勵(lì)、限制、禁止外國(guó)投資者進(jìn)入的項(xiàng)目。2003年《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》及2006年《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中等不公平競(jìng)爭(zhēng)情形構(gòu)建了外商投資經(jīng)濟(jì)安全審查制度。2007年通過(guò)的《反壟斷法》則初次以法律的形式制定了外商投資并購(gòu)安全審查規(guī)范。這段時(shí)期以行業(yè)準(zhǔn)入審批和外資并購(gòu)審查為主對(duì)外資進(jìn)行安全審查。

2011年，我國(guó)正式設(shè)立了獨(dú)立的外商投資安全審查制度，即在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)）及《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（商務(wù)部公告2011年第53號(hào)）中，首次明確了外資并購(gòu)安全審查內(nèi)容、對(duì)象、范圍、程序等事項(xiàng)。為適應(yīng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的外資管理方式，國(guó)務(wù)院辦公廳在2015年印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕24號(hào)），構(gòu)建了適用于上海、天津、廣東、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的外資安全審查制度。《外商投資法》則以統(tǒng)一立法的形式對(duì)外商投資建立了安全審查制度，主要規(guī)定在該法第35條中，《外商投資法實(shí)施條例》第40條也制定了相應(yīng)內(nèi)容。

隨著我國(guó)《外商投資法》的生效和外資三法的廢止，現(xiàn)涉及外商投資安全審查的法律法規(guī)主要包括《反壟斷法》《外商投資法》《外商投資法實(shí)施條例》及國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)、商務(wù)部公告2011年第53號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕24號(hào)等。

（二）我國(guó)外商投資安全審查立法中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)現(xiàn)行的外商投資安全審查制度仍存在一定的問(wèn)題，需盡快加以解決和完善，問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)：

一是安全審查范圍及對(duì)象模糊?！蛾P(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（2006年）第12條是我國(guó)獨(dú)立國(guó)家安全審查機(jī)制的雛形，但其只針對(duì)可能危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的外資并購(gòu)，作用不明顯。國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)、商務(wù)部公告2011年第53號(hào)兩部國(guó)務(wù)院規(guī)范文件僅針對(duì)外資并購(gòu)，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)法規(guī)中關(guān)于并購(gòu)安全審查范圍的表述不全面，可能忽略部分理應(yīng)審查的重要行業(yè)，例如金融業(yè)。此外安全審查范圍兜底性條款的缺失，可能造成未來(lái)新興行業(yè)并購(gòu)危及國(guó)家安全卻不能防范的后果。而國(guó)辦發(fā)〔2015〕24號(hào)規(guī)范中建立的外資安全審查制度只適用于上海、廣東、福建、天津等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，地域有限?！锻馍掏顿Y法》和《外商投資法實(shí)施條例》只規(guī)定建立安全審查制度，卻沒(méi)有設(shè)定審查范圍、對(duì)象等實(shí)體內(nèi)容。

二是安全審查主體不清晰?！锻馍掏顿Y法》及實(shí)施條例缺乏對(duì)于外資安全審查主體的規(guī)范。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)法規(guī)，審查主體為發(fā)展改革委和商務(wù)部牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議，這容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明、相互推諉的問(wèn)題。部際聯(lián)席會(huì)議不屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，缺乏部門(mén)間工作處理、材料交接等相關(guān)具體規(guī)定，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不利于責(zé)任追究。此外，與國(guó)家安全相關(guān)的部門(mén)并不具有參與聯(lián)席會(huì)議的權(quán)利和責(zé)任，審查主體的專(zhuān)業(yè)性有待考證。至于部際聯(lián)席會(huì)議如何做出決定以及如何明確會(huì)議中不同部門(mén)負(fù)責(zé)的具體責(zé)任，也沒(méi)有法律文件對(duì)其加以規(guī)定。[5]現(xiàn)有規(guī)定還存在安全審查主體法律權(quán)限、工作職責(zé)缺失的問(wèn)題。例如，聯(lián)席會(huì)議對(duì)外資安全審查的調(diào)查權(quán)不具有法律依據(jù)，同時(shí)也無(wú)相關(guān)制度賦予其臨時(shí)暫停權(quán)等。盡管?chē)?guó)務(wù)院通過(guò)指導(dǎo)性命令等方式對(duì)此進(jìn)行了說(shuō)明和解釋?zhuān)抻诼?lián)席會(huì)議職責(zé)方面，調(diào)查權(quán)等權(quán)限仍未明確。

三是安全審查標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國(guó)更加注重政策的靈活性，[6]使得審查標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)規(guī)范，外商投資安全審查時(shí)主要考慮“其對(duì)我國(guó)國(guó)家安全影響的大小”。但對(duì)于如何判斷外商投資行為是否對(duì)國(guó)家安全造成影響或影響大小，并不具有明確的標(biāo)準(zhǔn)。盡管?chē)?guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)第2條規(guī)定了并購(gòu)安全審查的四項(xiàng)內(nèi)容，即國(guó)防安全、社會(huì)基本秩序、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和關(guān)鍵技術(shù)，但這一規(guī)定不具有可操作標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容過(guò)于模糊，并不契合法律的透明性要求，[7]也會(huì)造成審查主體自由裁量范圍過(guò)大。

四是安全審查程序問(wèn)題。外資安全審查程序中的問(wèn)題較多，如國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)法規(guī)缺乏正式申報(bào)前的預(yù)先審查程序規(guī)定;商務(wù)部公告2011年第53號(hào)規(guī)章規(guī)定只能由商務(wù)部就“程序性”問(wèn)題在正式審查前與外商進(jìn)行商談，由與外商存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的同行或上下游企業(yè)提出審查建議的規(guī)定可能有失偏頗;缺乏安全審查的救濟(jì)程序，《外商投資法》第35條規(guī)定安全審查決定為“最終決定”，但未闡明“最終決定”的具體含義，同時(shí)也沒(méi)有明確該最終決定是否意味著不可提起行政復(fù)議或行政訴訟。

三、我國(guó)外商投資安全審查制度的完善建議

對(duì)于外商投資安全審查制度中的問(wèn)題，我國(guó)可以借鑒國(guó)外有關(guān)立法實(shí)踐，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，從以下幾方面進(jìn)行完善。

（一）加快制定配套法律法規(guī)

《外商投資法》關(guān)于國(guó)家安全審查制度的規(guī)定提升了外資安全審查的立法層級(jí)和效力。但因其過(guò)于空泛，缺乏可操作性，故應(yīng)盡快制定與其相配套的外商投資安全審查法規(guī)。針對(duì)安全審查范圍模糊的問(wèn)題，可結(jié)合負(fù)面清單的規(guī)定，明確安全影響較大的領(lǐng)域，完善外商投資安全審查的范圍。但不宜做過(guò)于僵化的規(guī)范，可以采取列舉式加兜底性條款的立法模式。

（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)

目前外商投資安全審查主體為商務(wù)部和發(fā)展改革委雙牽頭的聯(lián)席會(huì)議，為避免由此產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)或者設(shè)置根據(jù)個(gè)案靈活任命牽頭部門(mén)以替代固定的雙牽頭機(jī)構(gòu)，這方面可以學(xué)習(xí)俄羅斯的做法，聯(lián)邦反壟斷局進(jìn)行安全審查，外資委員會(huì)做出最終決定?；蛘呓梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，由美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)按照個(gè)案所牽涉的行業(yè)來(lái)安排負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，這樣設(shè)置有利于提升整個(gè)審查工作的專(zhuān)業(yè)性，同時(shí)可以有效制衡各個(gè)部門(mén)，防止具體部門(mén)對(duì)安全審查形成專(zhuān)斷。[8]也可以將部際聯(lián)席會(huì)議設(shè)定為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，并下設(shè)常設(shè)性部門(mén)，以保證安全審查主體的獨(dú)立性。為加強(qiáng)審查主體的專(zhuān)業(yè)性，可以考慮讓國(guó)家安全相關(guān)部門(mén)的人員參與審查工作，但應(yīng)當(dāng)明確審查主體的權(quán)利和責(zé)任。

（三）明確審查標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前《外商投資法》采用的是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式，但卻缺乏外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，不利于審查工作的開(kāi)展。因此，在安全審查標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)加快擬定外商投資安全審查工作指南，明確安全審查標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)做出具體解釋。同時(shí)，也需要注意權(quán)衡負(fù)面清單制度與審查標(biāo)準(zhǔn)，切勿顧此失彼。

（四）完善安全審查程序

對(duì)于程序中存在的問(wèn)題，可以參照美國(guó)、加拿大等國(guó)的立法實(shí)踐納入外商投資申請(qǐng)前的商談程序。有效銜接外商投資安全審查、準(zhǔn)入審查與反壟斷審查，避免三者在程序上的重疊。明確《外商投資法》中規(guī)定的安全審查最終行政決定具不具有可訴性，如果無(wú)法對(duì)安全審查程序提起行政復(fù)議和行政訴訟，那么對(duì)它進(jìn)行規(guī)范性設(shè)計(jì)的要求就更高了。法治精神對(duì)立法的起碼要求是，即使不能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，但必須提供公正透明的程序。[9]所以，建議設(shè)置安全審查監(jiān)督機(jī)制，可以要求外商投資審查主體每年定期向全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告，以此保證審查程序的中立性和客觀性。

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作者單位：西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院

責(zé)任編輯：劉小僑