吳紀(jì)樹(shù)

綠色發(fā)展理念是在我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代之后，國(guó)家提出的新發(fā)展理念之一，是實(shí)現(xiàn)青山常在、綠水長(zhǎng)流、空氣常新美麗中國(guó)夢(mèng)的重要保證。全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，還存在脫貧和環(huán)保兩塊短板，這給基層工作帶來(lái)極大的考驗(yàn)，而生態(tài)扶貧恰好將二者有機(jī)地聯(lián)系在了一起。生態(tài)扶貧是指國(guó)家通過(guò)實(shí)施生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將扶貧開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧措施[1]，而在我國(guó)全面深化依法治國(guó)實(shí)踐的進(jìn)程中，生態(tài)扶貧這一扶貧模式同樣需要在法治的軌道上進(jìn)行，當(dāng)然不能缺失法治的有力保障。換言之，綠色發(fā)展是理念，生態(tài)扶貧是方式，法治保障是基礎(chǔ)?；诖耍P者擬對(duì)綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧的法治問(wèn)題進(jìn)行探討，以期更好地為生態(tài)扶貧發(fā)揮法治效能、夯實(shí)法治保障提供參考建議。

一、綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧的法治意義

我國(guó)的法治化建設(shè)仍處于日臻完善的過(guò)程之中，脫貧攻堅(jiān)作為當(dāng)前國(guó)家最重要的民生工程，自然應(yīng)當(dāng)融入法治化。在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，基層生態(tài)扶貧應(yīng)當(dāng)在法治的保障下予以推進(jìn)。

（一）法治化是綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧的必然選擇

將生態(tài)扶貧融入全面推進(jìn)依法治國(guó)方略中來(lái)，完全契合全面依法治國(guó)的精神內(nèi)涵，是貫徹全面深化依法治國(guó)的重要實(shí)踐。綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下的生態(tài)扶貧本身就是對(duì)于公民基本人權(quán)的保障。一方面，生態(tài)扶貧的相關(guān)法律政策得以在具體的立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)體現(xiàn)，并規(guī)范生態(tài)扶貧的開(kāi)發(fā)運(yùn)作;另一方面，生態(tài)扶貧的法治化也通過(guò)具體的法治實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)扶貧的監(jiān)督和救濟(jì)，保障公民的基本權(quán)利得以順利實(shí)現(xiàn)。這就要求基層政府必須嚴(yán)格依法行政，用法治思維為人民服務(wù)，用法治方式保障群眾利益。

（二）法治化是綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧的基本遵循

在強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，扶貧則又需要開(kāi)發(fā)，二者在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于難以調(diào)和的矛盾之中。生態(tài)扶貧恰好解決了這個(gè)矛盾，但必須在法治的軌道上運(yùn)行，這就要求作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的基層政府，務(wù)必在法律的授權(quán)范圍之內(nèi)開(kāi)展具體工作，嚴(yán)格做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，尤其對(duì)待群眾要充分學(xué)習(xí)和掌握他們的權(quán)利和義務(wù)邊界，適時(shí)引導(dǎo)群眾在法律允許的范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)自身發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。對(duì)于生態(tài)扶貧領(lǐng)域的違法犯罪行為，必須依靠完備的法治建設(shè)加以規(guī)范，從而確保生態(tài)扶貧領(lǐng)域的各項(xiàng)工作得以順利進(jìn)行。

（三）法治化是綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧的必要路徑

權(quán)力天然存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，而法治的一個(gè)重要功能在于控制權(quán)力的濫用。生態(tài)扶貧作為扶貧開(kāi)發(fā)的一種“優(yōu)選擇”，成為基層政府因地制宜進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)的重要工作，也是基層政府推進(jìn)法治政府建設(shè)的題中之義。當(dāng)前，法治已經(jīng)融入政府職能履行的全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)保護(hù)相互平衡的目的。無(wú)論是生態(tài)保護(hù)還是扶貧開(kāi)發(fā)，其本身也是對(duì)公共資源的分配與平衡，法治是這些資源再分配過(guò)程中的利器。有效保障利益分配公平合理能夠形成長(zhǎng)效機(jī)制，讓基層政府真正成為服務(wù)基層群眾的服務(wù)型政府。

二、綠色發(fā)展理念下基層生態(tài)扶貧實(shí)踐的法治困境

生態(tài)扶貧是指按照既定程序、規(guī)章制度，通過(guò)綠色環(huán)保評(píng)測(cè)的扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的一種方式。這種扶貧方式更加強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的利益平衡和雙重價(jià)值追求。在基層社會(huì)推進(jìn)生態(tài)扶貧的過(guò)程中，隨著《環(huán)境保護(hù)法》《生態(tài)扶貧建議方案》等法律政策的實(shí)施，一些地方立足自身環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、林果種植等生態(tài)扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富和環(huán)境保護(hù)的同步推進(jìn)和雙重效益。但是，也有一些地方在實(shí)施生態(tài)扶貧項(xiàng)目中，人治化色彩濃厚、權(quán)力尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，忽略了環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致法治在生態(tài)扶貧的實(shí)踐中仍遭遇到了不少現(xiàn)實(shí)難題。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）生態(tài)扶貧的法律體系不完備

立法是法治的基礎(chǔ)。當(dāng)前生態(tài)扶貧法治化遭遇的第一個(gè)難題便是法律體系不完備，這必然直接造成生態(tài)扶貧項(xiàng)目無(wú)法按照法律的既定程序和方式推進(jìn)實(shí)施。從國(guó)家層面來(lái)看，尚未出臺(tái)生態(tài)扶貧方面的專門(mén)性法律法規(guī)，僅有《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)扶貧建議方案》等政策性法律文件，但縱觀這些文件，其中原則性規(guī)定較多，實(shí)踐性具體性操作方面的規(guī)定很少，對(duì)基層的生態(tài)扶貧工作的指導(dǎo)性不強(qiáng)。從地方層面來(lái)看，大多采用的是依據(jù)上級(jí)工作方案制定的“實(shí)施意見(jiàn)”或“實(shí)施方案”的方式，同樣存在操作性不強(qiáng)的缺陷，沒(méi)有從根本上解決“法律依據(jù)不足”的問(wèn)題。

（二）基層社會(huì)的法治意識(shí)較淡薄

欲實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧項(xiàng)目的法治化運(yùn)作，顯然無(wú)法離開(kāi)貧困戶、各級(jí)政府及扶貧干部、社會(huì)組織、農(nóng)村集體組織等主體的共同參與。只有各方主體協(xié)同才能發(fā)揮法治在生態(tài)扶貧中的助力作用。然而，在長(zhǎng)期以來(lái)形成的權(quán)力思維的影響下，很大程度上弱化了生態(tài)扶貧中的公開(kāi)透明，一些地方的權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗更是加劇了基層群眾對(duì)政府推進(jìn)生態(tài)扶貧工作的不信任感，從而導(dǎo)致在基層社會(huì)尤其是較為貧困的地區(qū)，“重人治、輕法治”的觀念仍然較為普遍，對(duì)法治認(rèn)識(shí)不足，具體表現(xiàn)為：有的在生態(tài)扶貧項(xiàng)目的分配中不按規(guī)定操作;有的憑借自己的主觀好惡認(rèn)定貧困人口;甚至有的使用違法手段套取扶貧項(xiàng)目資金等。

（三）生態(tài)扶貧的工作機(jī)制不協(xié)調(diào)

盡管現(xiàn)在一些基層政府在推進(jìn)生態(tài)扶貧工作的過(guò)程中，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，各地結(jié)合自身實(shí)際情況也形成了一些較為成熟的生態(tài)扶貧模式。但從整體來(lái)看，基層生態(tài)扶貧碎片化現(xiàn)象突出，因?yàn)樯婕碍h(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目大多是跨地區(qū)的，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，不可避免地遭遇跨區(qū)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。當(dāng)前的情況是，普遍化、協(xié)調(diào)化的生態(tài)扶貧工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，各地仍以單打獨(dú)斗的方式開(kāi)展工作。從目前系統(tǒng)服務(wù)的成效來(lái)看，生態(tài)扶貧的法治合力并沒(méi)有形成，整個(gè)生態(tài)扶貧法治化體系并未建立，法治力量較為分散。

（四）生態(tài)扶貧法治運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)效益失衡

基層生態(tài)扶貧法治化的運(yùn)作同經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)之間的緊張關(guān)系并未消除，在一些地方二者之間的失衡狀態(tài)明顯。生態(tài)扶貧法治在價(jià)值取向上是兼具保障精準(zhǔn)扶貧實(shí)施與生態(tài)環(huán)境保護(hù)或恢復(fù)的雙重目標(biāo)。但在基層實(shí)踐中，部分地方政府為如期或提前完成脫貧任務(wù)，有的還想在促成貧困戶人口脫貧的基礎(chǔ)上迅速致富，并想借生態(tài)扶貧項(xiàng)目帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提升，從而發(fā)生了假借休閑農(nóng)業(yè)、果蔬采摘旅游等生態(tài)扶貧項(xiàng)目而肆意開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”在內(nèi)的房地產(chǎn)，違背了生態(tài)扶貧的價(jià)值遵循，不僅因項(xiàng)目存在違規(guī)而影響扶貧效益，還極易造成土地、樹(shù)林等資源的破壞。[2]

三、綠色發(fā)展理念下推進(jìn)基層生態(tài)扶貧法治路徑

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層生態(tài)扶貧的法治難題，可以說(shuō)，以法治化保障我國(guó)基層生態(tài)扶貧，既是我國(guó)深化全面依法治國(guó)基本方略的內(nèi)在要求，也是轉(zhuǎn)變和豐富我國(guó)扶貧方式的必由之路。換句話說(shuō)，通過(guò)生態(tài)扶貧的法治路徑能夠保障扶貧工作真正發(fā)揮保障貧困群體生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)的實(shí)際作用，從而成為和諧、美麗中國(guó)建設(shè)的助推器。

（一）完善基層生態(tài)扶貧制度標(biāo)準(zhǔn)體系

由于上位法的缺失，加之基層立法權(quán)限的約束，目前對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，法律制度體系的完善難度極大。但這并不表示我們對(duì)此無(wú)法作為，基層可以在生態(tài)扶貧的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定綠色理念下的生態(tài)扶貧規(guī)范性文件。也就是說(shuō)，一方面及時(shí)創(chuàng)制規(guī)范性文件，對(duì)于現(xiàn)行法律規(guī)定較為原則、宣示、模糊的相關(guān)內(nèi)容，基層可以根據(jù)實(shí)踐總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)借鑒;對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、程序方法等方面進(jìn)行制度標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)，如制定相應(yīng)的“工作指南”“指引規(guī)范”“操作參考”等。另一方面積極解釋這類生態(tài)扶貧規(guī)范性文件，即要對(duì)目前生態(tài)扶貧主體權(quán)限、程序規(guī)范等模糊問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明闡釋，對(duì)生態(tài)扶貧過(guò)程遭遇的矛盾糾紛解決加以指導(dǎo)性規(guī)定與回應(yīng)，如編寫(xiě)“問(wèn)題答疑”，提供糾紛解決格式文本等，以此為基層政府解決生態(tài)扶貧的涉法問(wèn)題提供參考。

（二）提升基層生態(tài)扶貧主體法治意識(shí)

法諺有云：“徒法不足以自行”。生態(tài)扶貧法治保障的效能取決于各方扶貧參與主體的實(shí)際行動(dòng)?？偟膩?lái)說(shuō)，要通過(guò)基層社會(huì)法治環(huán)境的改善與生態(tài)扶貧領(lǐng)域法治文化的塑造來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)：一是對(duì)于基層政府及其工作人員（包括扶貧干部）而言，要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定依法行政。要恪守權(quán)力邊界，防止權(quán)力濫用，同時(shí)還要兼顧合法性與合理性，樹(shù)立起程序性思維，避免基層矛盾激化?；鶎诱l(fā)揮主導(dǎo)作用，主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)扶貧領(lǐng)域各方利益協(xié)調(diào)，積極提升扶貧領(lǐng)域的服務(wù)水平。二是對(duì)于貧困人口而言，要加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)及法治意識(shí)提升。要強(qiáng)化生態(tài)扶貧相關(guān)法律政策的了解，明確自己的權(quán)利與義務(wù)，依法維護(hù)自身在生態(tài)扶貧項(xiàng)目中的合法權(quán)益。三是對(duì)于生態(tài)扶貧實(shí)施中可能涉及的其他非貧困人口及社會(huì)組織而言，政府要積極做好宣傳引導(dǎo)，消除因誤解政策法律可能發(fā)生的惡性競(jìng)爭(zhēng)等不和諧現(xiàn)象。

（三）建立生態(tài)扶貧互動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制

綠色生態(tài)扶貧項(xiàng)目在實(shí)際的推進(jìn)工作中，往往會(huì)涉及跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)的實(shí)際困難。因此，建立生態(tài)扶貧跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制必要且急需。基層社會(huì)建立生態(tài)扶貧協(xié)調(diào)工作機(jī)制，可從三個(gè)方面進(jìn)行：一是強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，生態(tài)扶貧項(xiàng)目所涉地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)配合，條件成熟的可建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)辦公機(jī)構(gòu)，定期研判生態(tài)扶貧項(xiàng)目進(jìn)展情況，分享各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間信息互聯(lián)互通;二是強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)，生態(tài)扶貧項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、環(huán)保、水利等多個(gè)部門(mén)，倘若部門(mén)之間不能實(shí)現(xiàn)信息共享，必然造成不必要的時(shí)間和資源浪費(fèi)，因此要逐步建構(gòu)起長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)工作機(jī)制;三是強(qiáng)化智庫(kù)協(xié)調(diào)，除了生態(tài)扶貧涉及的實(shí)務(wù)部門(mén)適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之外，還應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合專門(mén)科研機(jī)構(gòu)（智庫(kù)）開(kāi)展研究，建議基層黨委政府多與新型智庫(kù)合作攻關(guān)，形成以實(shí)踐問(wèn)題導(dǎo)向理論研究，以理論成果支持實(shí)踐操作的良性互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）平衡法治調(diào)控經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方式

綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下的生態(tài)扶貧的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作法治化與經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，但二者之間的緊張關(guān)系并未消除。對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，要平衡生態(tài)扶貧法治調(diào)控經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展方式，可以進(jìn)行一些探索。一是要積極探索林業(yè)碳匯交易等生態(tài)扶貧項(xiàng)目實(shí)踐。這既能夠?yàn)閰⑴c竹林等林業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的貧困戶人口提供就業(yè)及經(jīng)濟(jì)收益，促進(jìn)其脫貧致富，還能夠在生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)作為竹林等林業(yè)碳匯項(xiàng)目業(yè)主的營(yíng)利性企業(yè)參與精準(zhǔn)扶貧的積極性。[3]二是盡快完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度。跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償契合綠色理念下保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域共建共治共享以及協(xié)同發(fā)展，但實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償存在諸多偏差（如補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體和義務(wù)主體錯(cuò)亂，混淆補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，補(bǔ)償依據(jù)不合理等）。[4]因此，呼吁立法部門(mén)及時(shí)完善相關(guān)立法，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，以為基層生態(tài)扶貧提供更多的依據(jù)遵循。

基金項(xiàng)目：中共重慶市委黨校（行政學(xué)院）2019年度校（院）級(jí)一般課題“綠色發(fā)展下基層生態(tài)扶貧的法治路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CQDX2019B-003）階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷明.綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（5）.

[2][3]劉蓓.試析生態(tài)精準(zhǔn)扶貧法治保障現(xiàn)狀、問(wèn)題與優(yōu)化對(duì)策[J].決策咨詢，2019（2）.

[4]彭本利，王彬.跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐反思與立法完善[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2019（10）.

作 ?者：中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校區(qū)情教研部副主任

責(zé)任編輯：劉小僑