摘 要：中央集中了大量的財(cái)政，使地方政府的財(cái)政狀況與其職權(quán)難以平衡，造成地方政府財(cái)政赤字。對(duì)此，地方政府采取的措施是發(fā)行地方債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)社會(huì)設(shè)施建設(shè)以及交通、水電等，由此來(lái)彌補(bǔ)地方政府債務(wù)，以保證政府職能的運(yùn)用以及政府的正常營(yíng)運(yùn)。但是，我國(guó)法律規(guī)定地方政府不能進(jìn)行地方政府發(fā)行債務(wù)，因此，地方政府不得不運(yùn)用地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資，這一融資方式信息難以公開(kāi)、透明，從而增加了財(cái)政監(jiān)管部門(mén)的管理難度，給政府財(cái)政增加了一定的風(fēng)險(xiǎn)。本文主要探討了地方政府的債務(wù)情況，并提出對(duì)于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方債務(wù)主體

我國(guó)地方政府債務(wù)的主要主題是政府融資平臺(tái)，其次是由地方政府的部門(mén)以及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、公用、其他事業(yè)單位組成。2010年，地方政府債務(wù)高達(dá)4.97萬(wàn)億元，占地方政府債務(wù)的近50%。地方政府必須發(fā)行地方政府債務(wù)主要是受到法律的約束，法律的規(guī)定也在規(guī)模上約束了地方政府，使得地方政府難以增加銀行貸款以及發(fā)行政府債券的規(guī)模，地方政府職能通過(guò)地方政府融資平臺(tái)發(fā)行債務(wù)。地方融資平臺(tái)的需求量增加的同時(shí)得到了快速的發(fā)展，規(guī)模不斷壯大且數(shù)量逐漸增多，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快我國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)程。但是，地方融資平臺(tái)隨著其數(shù)量的增多也暴露了一切缺陷，給我國(guó)地方政府帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。主要是由于地方政府融資平臺(tái)的信息難以做到真正的透明，自身償還債務(wù)的能力不足等原因，增加了地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府難以針對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行直接管理，難以對(duì)其債務(wù)進(jìn)行控制及監(jiān)督，給政府的財(cái)政問(wèn)題也帶來(lái)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)來(lái)源

地方政府的債務(wù)資金的主要來(lái)源是以金融機(jī)構(gòu)的貸款為主要來(lái)源，其他來(lái)源包括：上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個(gè)人的借款，而地方債務(wù)的主要來(lái)源是銀行的貸款。因此地方政府債務(wù)與銀行金融有著一定的聯(lián)系，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)負(fù)債、預(yù)期，失去償還資金的能力時(shí)，就會(huì)影響銀行的信譽(yù)，銀行難以進(jìn)行融資，造成銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀行的信貸方面也受到影響，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)預(yù)期等問(wèn)題是，銀行信貸能力的難以擴(kuò)張，業(yè)務(wù)難以開(kāi)展，會(huì)造成銀行與其他銀行的綜合競(jìng)爭(zhēng)力迅速下降，嚴(yán)重?fù)p害銀行以及金融行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

（一）地方債務(wù)增長(zhǎng)迅猛

自金融危機(jī)后，我國(guó)為了緩解財(cái)政壓力，啟動(dòng)了四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中有2.8萬(wàn)億元是由中國(guó)地方政府承擔(dān)，此后，地方政府將融資投向金融機(jī)構(gòu)，因此債務(wù)也開(kāi)始逐漸增加。據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2010年年底，全國(guó)地方債務(wù)余額增長(zhǎng)至17.89萬(wàn)億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長(zhǎng)至2.67萬(wàn)億元和4.34萬(wàn)億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。自此之后，地方債務(wù)呈現(xiàn)逐漸遞增的現(xiàn)象，給地方政府的還債能力造成一定的壓力。與此同時(shí)，采用擔(dān)保人的形式的現(xiàn)象也逐漸增多，一些企業(yè)或者項(xiàng)目利用地方政府作為擔(dān)保方，當(dāng)企業(yè)及項(xiàng)目部門(mén)失去償還能力時(shí)，這一債務(wù)會(huì)直接轉(zhuǎn)為政府的債務(wù)，使地方政府積累了較多的擔(dān)保債務(wù)，債務(wù)的積累以及不斷增長(zhǎng)，給地方政府帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)結(jié)構(gòu)根據(jù)東西部省份不同，其結(jié)構(gòu)也大不相同。在東部地區(qū)的省份中，債務(wù)主要用于基礎(chǔ)建設(shè)，包括佳通、水電、供暖等，主要表現(xiàn)形式為規(guī)模小、作用單一。而在西部地區(qū)的省份中，主要用于彌補(bǔ)社保、解決工資拖欠、維持地方政府職能等，其規(guī)模大，且作用率高。此外，地方債務(wù)用于基礎(chǔ)建設(shè)中時(shí)，其投資時(shí)限較長(zhǎng)且收益較低，僅僅依靠自身收益難以償還債務(wù)，主要依靠地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)。因此，在成地方財(cái)政壓力過(guò)大，償還能力降低，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國(guó)政府級(jí)別由省至鄉(xiāng)級(jí)，政府財(cái)政尤其對(duì)于縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府，其財(cái)政狀況較差，其承擔(dān)的債務(wù)支出多、償還能力差導(dǎo)致難以具備債務(wù)償還能力，最后無(wú)力償還。據(jù)調(diào)查，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政負(fù)債逾期債務(wù)占地方債務(wù)總額的40%，給地方財(cái)政造成較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，發(fā)生逾期債務(wù)的地方政府必須利用債務(wù)展期來(lái)拖延支付，利用借新的債務(wù)來(lái)填補(bǔ)舊的債務(wù)來(lái)解決逾期債務(wù)，這也造成了金融與財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)增加，最終導(dǎo)致地方政府信用降低。

（三）地方債務(wù)信息不透明

依照我國(guó)法律，地方政府發(fā)行地方債務(wù)屬于嚴(yán)重違反國(guó)家規(guī)定，因此，地方政府經(jīng)常運(yùn)用地方政府融資平臺(tái)，以企業(yè)及事業(yè)單位進(jìn)行融資，這一融資方式造成了負(fù)債結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，各個(gè)融資者與監(jiān)督管理部門(mén)之間缺乏信息交流，導(dǎo)致債務(wù)難以做到公開(kāi)透明。地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)主要依靠其公開(kāi)透明性，依照其所有真實(shí)信息來(lái)解決存在的風(fēng)險(xiǎn)，而信息難以公開(kāi)就會(huì)使地方政府難以依照真實(shí)情況做出有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，也就難以真正規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、解決債務(wù)問(wèn)題?，F(xiàn)階段，地方債務(wù)由于難以做到真實(shí)信息的公開(kāi)、透明，同時(shí)地方債務(wù)規(guī)模較大，財(cái)政部門(mén)依照不夠全面、真實(shí)的信息難以對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)，難以精確融資主體及負(fù)債總金額，因此也無(wú)法做出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及解決，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）根據(jù)政府財(cái)力適度舉債

為了加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，必須加強(qiáng)地方政府舉債的適度性。一方面，在政府職能行使中，各個(gè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格篩查，控制項(xiàng)目規(guī)模，保證各個(gè)項(xiàng)目有計(jì)劃、合理地進(jìn)行，保證項(xiàng)目投入與政府經(jīng)濟(jì)狀況相吻合，以保證政府有能力償還地方債務(wù)。另一方面，政府部門(mén)需要充分認(rèn)識(shí)地方債務(wù)的情況及規(guī)模，加強(qiáng)信息透明化，掌握各個(gè)債務(wù)的償還期限，將債務(wù)情況的掌握精確到本年償還期限以及隨后幾年即將到期的、需要償還的債務(wù)總金額及數(shù)量。將所有債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)籌，有計(jì)劃的安排償還時(shí)間，制定出合理的債務(wù)償還計(jì)劃。再有，需要根據(jù)不同的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為參考，同時(shí)，將各個(gè)省市自身的財(cái)政狀況及負(fù)債規(guī)模進(jìn)行評(píng)估，列入到總計(jì)劃中，使償還計(jì)劃合理、全面且具有長(zhǎng)期性，從而保證政府的舉債合理化。

不同的地區(qū)政府的財(cái)政狀況也不同，比如，在我國(guó)東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快，政府稅源廣，使其財(cái)政狀況良好，具備較強(qiáng)的償還能力，因而來(lái)自地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小。因此，政府在各個(gè)公共事業(yè)及項(xiàng)目的建設(shè)中，比如公路橋梁建設(shè)，其建設(shè)過(guò)程較長(zhǎng)，投資回報(bào)期限長(zhǎng)，因此，政府可以根據(jù)建設(shè)的項(xiàng)目的利潤(rùn)收益以及項(xiàng)目的負(fù)債償還能力適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大融資規(guī)模，增加資金的投入。但是，對(duì)于中西地區(qū)一些發(fā)展速度較慢的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府稅源低，導(dǎo)致政府的財(cái)政狀況較差，地方負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。在這種背景下，政府依然需要對(duì)于公共事業(yè)的建設(shè)的投入，比如，在義務(wù)教育、醫(yī)療方面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)公共秩序的維護(hù)方面都需要政府發(fā)揮其職能加以建設(shè)，而政府財(cái)政狀況較差，難以維持其職能的行使。對(duì)于這類(lèi)地區(qū)，必須加強(qiáng)地方債務(wù)的控制，嚴(yán)格把控債務(wù)規(guī)模，減少債務(wù)數(shù)量，制定出合理的、科學(xué)的債務(wù)償還計(jì)劃，以保證政府部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)中能夠全面的控制項(xiàng)目規(guī)模，保證其財(cái)力與債務(wù)償還能力相匹配，避免為了地區(qū)的發(fā)展而舉債過(guò)重，使政府積累大量的債務(wù)問(wèn)題。

（二）完善地方債務(wù)償還機(jī)制

為了加強(qiáng)政府對(duì)于地方債務(wù)的監(jiān)管，必須建立完善的地方債務(wù)償還監(jiān)管機(jī)制，以規(guī)范地方政府的舉債情況，控制地方政府負(fù)債。在計(jì)劃中，應(yīng)該明確規(guī)定政府的債務(wù)償還責(zé)任以及資金的使用情況，將資金的來(lái)源、使用以及債務(wù)的償還期間作出合理的計(jì)劃，嚴(yán)格規(guī)范政府行為，明確政府各個(gè)部門(mén)的責(zé)任。規(guī)定中包含：首先，政府部門(mén)的直接借款有地方財(cái)政部門(mén)來(lái)償還，地方債務(wù)在經(jīng)過(guò)人大發(fā)行審批后，應(yīng)該在每年年初進(jìn)行還本付息的償還;其次，政府部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)中，在能夠帶來(lái)效益的項(xiàng)目建設(shè)中，在項(xiàng)目完成后將受益作為債務(wù)償還;再有，在以政府部門(mén)作為擔(dān)保的債務(wù)中，規(guī)定由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)債務(wù)的償還。此外，在制定出合理的債務(wù)計(jì)劃后，政府部門(mén)還需要加強(qiáng)防范意識(shí)，建立完整的防范機(jī)制，利用償債基金降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效監(jiān)管地方政府的債務(wù)情況。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

地方債務(wù)的信息公開(kāi)與透明化尤為重要，能夠加強(qiáng)對(duì)于地方負(fù)債的監(jiān)管與控制，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)地方債務(wù)的信息透明化，建立完善的債務(wù)信息披露機(jī)制。同時(shí)，政府需要加強(qiáng)對(duì)于地方政府財(cái)力狀況的監(jiān)管機(jī)制，控制地方政府的資金來(lái)源、流向、負(fù)債期限、負(fù)債總額以及償還能力。加強(qiáng)地方政府的財(cái)政披露機(jī)制，有效監(jiān)管財(cái)政支配，有利于政府對(duì)于地方負(fù)債的全面評(píng)估，將地方政府的舉債償還進(jìn)行控制。與此同時(shí)，有效的披露機(jī)制能夠有利于投資者對(duì)于資金的使用情況的監(jiān)督，有利于監(jiān)管部門(mén)的控制。通過(guò)信息披露機(jī)制，還可以使公眾對(duì)于各個(gè)年度需要償還的債務(wù)有一定的了解，能夠了解地方政府的負(fù)債情況以及債務(wù)償還能力，更有利于提高投資者的信賴(lài)度。

結(jié)束語(yǔ)：

政府負(fù)債主要是由各個(gè)級(jí)別政府進(jìn)行承擔(dān)，因此，債務(wù)的償還及逾期情況均由各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，此外，各個(gè)級(jí)別的政府部門(mén)的財(cái)政狀況影響著政府負(fù)債的情況。由此可見(jiàn)，政府部門(mén)要保證其財(cái)政狀況良好，政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)政府債務(wù)的管理，合理、科學(xué)地控制政府的負(fù)債規(guī)模，加強(qiáng)地方負(fù)債的監(jiān)管機(jī)制，有效規(guī)避地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：冀強(qiáng)強(qiáng)（1984-），男，漢族，內(nèi)蒙古二連浩特市人，本科，中華人民共和國(guó)二連海關(guān)。研究方向：經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收。