屈淑娟

甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 甘肅蘭州 730070

國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融業(yè)的新情況、新變化、新發(fā)展深刻地影響到地方金融的發(fā)展及地方政府的金融監(jiān)管決策。地方金融機(jī)構(gòu)成為解決地方中小企業(yè)融資難的主力軍，以此為契機(jī)，地方政府開(kāi)始大力發(fā)展本地金融。實(shí)踐中，普惠金融、農(nóng)村金融、綠色金融是地方金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主要形式。地方金融發(fā)展及金融監(jiān)管的實(shí)踐探索中呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1 地方政府呈現(xiàn)出雙重身份

從出資人的角度看，地方政府為了保持對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的控制力，通過(guò)財(cái)政注資、±地入股、資產(chǎn)抵押、購(gòu)買(mǎi)不良資產(chǎn)、直接或間接融資等方式補(bǔ)充地方性金融機(jī)構(gòu)的資本規(guī)模，許多地方政府財(cái)政局或者政府投資平臺(tái)控制著上市公司的股份，如東北證券約15%的流通股被吉林省信托投資公司擁有，寧波銀行約10%的流通股被寧波開(kāi)放投資集團(tuán)控制，蘭州銀行約14%的股權(quán)屬于蘭州市財(cái)政局，杭州銀行約27%的股權(quán)屬于杭州市地方政府，長(zhǎng)沙銀行約18.5%的股權(quán)歸屬長(zhǎng)沙市財(cái)政局[1]。地方政府成為金融機(jī)構(gòu)直接或者間接地投資者，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)成為地方金融及金融監(jiān)管的主要目標(biāo)。

地方財(cái)政的緊縮促使地方政府積極尋求新的融資渠道，通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性金融的發(fā)展。在弱財(cái)政—強(qiáng)金融的格局下，政府融資與監(jiān)管者身份的重合，必然會(huì)導(dǎo)致以融資代替監(jiān)管，以經(jīng)濟(jì)效益取代金融安全的后果。地方金融監(jiān)管權(quán)的濫用或被干預(yù)，要么會(huì)導(dǎo)致地方金融監(jiān)管權(quán)淪落為地方政府融資的工具，要么會(huì)造成地方政府間金融監(jiān)管的“朝底競(jìng)爭(zhēng)”，此兩種行為都會(huì)扭曲金融資源的有效配置，繼而可能會(huì)影響到區(qū)域金融秩序穩(wěn)定，甚至可能導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)[2]。

2 金融不穩(wěn)定性因素漸增

城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、信托投資公司、證券公司、典當(dāng)行、租賃公司作為地方金融的主體發(fā)展迅速，這些新型金融組織在發(fā)展中取得的成績(jī)是不能否定的。中小型商業(yè)銀行中的齊魯銀行實(shí)現(xiàn)新三板掛牌，青島銀行、錦州銀行、鄭州銀行成功在香港上市。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)互助機(jī)制建設(shè)也取得積極進(jìn)展。新型金融組織迅速發(fā)展是具有兩面性的，一方面，新型金融組織迅速發(fā)展對(duì)于提高金融服務(wù)的覆蓋面、滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的金融需求，擴(kuò)展融資渠道起到重要的作用；另一方面，地方金融組織和投融資存量爆發(fā)性的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)導(dǎo)致了金融供需的不平衡，地方金融在獲得充分發(fā)展的可能性的同時(shí)，必然會(huì)增加金融發(fā)展的不穩(wěn)定因素，例如非法集資、非法開(kāi)展業(yè)務(wù)、盲目擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不良貸款增多等，都會(huì)造成潛在性的金融不穩(wěn)定甚至是區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《2019 年三季度小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》截至2019 年9 月末，全國(guó)共有小額貸款公司7680 家。貸款余額9288 億元。這些潛在的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題成為影響地方金融運(yùn)行效率和金融安全，決定地方金融能否健康發(fā)展，甚至是地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)能否保持穩(wěn)定的關(guān)鍵性要素。

以不良貸款為例，不良貸款包括呆賬貸款、呆滯貸款和逾期貸款，2002 年起實(shí)行貸款五級(jí)分類(lèi)制將貸款按照風(fēng)險(xiǎn)程度分為正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失五種。不良貸款主要指次級(jí)、可疑和損失類(lèi)貸款，不良貸款越多，表明造成信貸資產(chǎn)流失越嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)程度越高。因此，不良貸款是金融組織的經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力的直接反映。事實(shí)上，伴隨著地方金融組織的突增，不良貸款出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)?！?019 年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》顯示截至2018 年末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良貸款余額2.84 萬(wàn)億元，同比增加4534 億元，不良貸款率1.97%，同比上升0.11 個(gè)百分點(diǎn)。其中，商業(yè)銀行不良貸款余額2.03 萬(wàn)億元，同比增加3197 億元，2012 年第三季度至2018 年第四季度，連續(xù)28 個(gè)季度同比增量為正；不良貸款率1.83%，同比上升0.09 個(gè)百分點(diǎn)。

3 地方金融發(fā)展差異化

從行政層級(jí)來(lái)講，地方政府劃分為三級(jí)。實(shí)際上我國(guó)的地方政府除海南省、直轄市、特別行政區(qū)為三級(jí)以外，地方政府存在四級(jí)形式即省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府。不同層級(jí)的地方政府，金融市場(chǎng)及金融監(jiān)管的都存在一定的差異。中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2019 年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》顯示，全年，東部、中部、西部和東北地區(qū)生產(chǎn)總值加權(quán)平均增長(zhǎng)率分別為6.7%、7.8%、7.4%和5.1%，東部地區(qū)仍是全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要拉動(dòng)力量，中西部地區(qū)貢獻(xiàn)率有所上升，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)。各地政府的金融監(jiān)管職責(zé)和組織框架也存在較大差異性，地方金融監(jiān)管分散于多個(gè)不同的部門(mén)，不同地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及具體職責(zé)也都不盡相同。以2008 年國(guó)際金融危機(jī)為契機(jī)，溫州的新型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，民間借貸活動(dòng)也較為活躍，2011 年，溫州率全國(guó)之先成立首家地方金融管理局，后來(lái)又推出了全國(guó)首個(gè)地方金融非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)施全國(guó)首部規(guī)范民間融資活動(dòng)的法規(guī)，溫州成為地方金融發(fā)展與監(jiān)管的典范，通過(guò)交流學(xué)習(xí)，地方金融監(jiān)管的差異性也會(huì)進(jìn)一步縮小。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府對(duì)區(qū)域金融發(fā)展差異的形成具有關(guān)鍵性影響，中央政府金融制度安排的區(qū)域差異和地方政府不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策所造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異是區(qū)域金融差異形成的根本性原因[3]。地方政府應(yīng)當(dāng)充分考慮地區(qū)差異、因地制宜，深化金融改革，建立多層次區(qū)域金融機(jī)構(gòu)體系，使金融機(jī)構(gòu)能夠以市場(chǎng)為導(dǎo)向自主發(fā)展。在金融監(jiān)管上，應(yīng)著力提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管能力和水平，構(gòu)建信息交流機(jī)制，完善金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和處置體系，強(qiáng)化對(duì)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)判斷能力，有效防控各類(lèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，防止監(jiān)管空白、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管尋租。