張靜

陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán) 陜西西安 710075

1 造成耕地占補平衡政策實施難的關(guān)鍵科學(xué)問題

1.1 耕地保護(hù)科學(xué)認(rèn)知不到位導(dǎo)致地方政策操作異化

由于缺乏耕地資源與國家經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)系統(tǒng)的整體認(rèn)知，地方政府經(jīng)常為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將耕地占補平衡政策異化為建設(shè)用地擴(kuò)張的操作路徑，以補充耕地之名行使占用耕地之實。耕地占補平衡政策執(zhí)行難，本質(zhì)上是我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的主要矛盾在耕地保護(hù)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的兩難選擇中，地方政府利用現(xiàn)有政策缺陷，盡可能降低不斷上升的耕地占用成本，將本應(yīng)承擔(dān)的發(fā)展成本交由國家和整個社會來分?jǐn)?“買單”。

1.2 缺乏符合地理國情的差別化耕地占補平衡實施機制

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)在耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和發(fā)展方面的需求和模式存在較大差異。東北黑土地退化、華北地下水超采、西北土地荒漠化、南方耕地撂荒等情況已經(jīng)證明，簡單保障數(shù)量上的耕地占補平衡不適合現(xiàn)在和未來發(fā)展需要。此外，耕地占補平衡政策 “一刀切” 的問題還未完全解決，對各地區(qū)的政策底線要求不夠明確，沒有全面系統(tǒng)地總結(jié)實施耕地占補平衡政策過程中對差異化經(jīng)營的有益探索[1]。

1.3 保持耕地生產(chǎn)能力才是占補平衡的核心

產(chǎn)能是維持耕地生產(chǎn)能力的根本，耕地占補平衡政策必須強調(diào)產(chǎn)能平衡。就陜西省的占補平衡政策來說，已經(jīng)建立了 “以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補平衡‘算大帳’新機制”，落實‘占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田’，促進(jìn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護(hù)”，因為當(dāng)前的政府已經(jīng)意識到光靠數(shù)量上的平衡是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們不能停留在 “堅守耕地數(shù)量紅線” 的管護(hù)水平，也要加強耕地質(zhì)量的提升，產(chǎn)能平衡、耕地生態(tài)保護(hù)緊迫性的深刻認(rèn)識，這也體現(xiàn)了陜西政府對于耕地保護(hù)制度的決心和勇氣。

1.4 耕地資源安全保障的科技創(chuàng)新能力不足

與發(fā)達(dá)國家相比，我國在耕地資源安全保障的理論水平、方法上均明顯不足，技術(shù)年代差近14 年，尤其是缺乏對耕地資源全要素狀況以及耕地質(zhì)量、生態(tài)關(guān)鍵參量數(shù)據(jù)的全面掌握。例如：中國東北地區(qū)的耕地資源的退化、華北平原耕地水資源危機、東部和南方地區(qū)耕地環(huán)境污染，以及西部地區(qū)耕地荒漠化、石漠化、邊際化等問題突出，缺乏全面的分析研判，沒有形成耕地資源安全保障科技服務(wù)能力，也沒有建立起智慧的政策響應(yīng)和決策支持系統(tǒng)[2]。

2 支持科技創(chuàng)新，提高耕地占補平衡政策實施效能

2.1 加快土地生態(tài)工程技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展和推進(jìn)

要落實 “藏糧于地、藏糧于技” 國家戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制未利用土地的開墾。寧留耕地后備資源不開發(fā)，絕不能亂開發(fā)、濫補充。要在不斷完善高質(zhì)量、高水平的國土空間規(guī)劃，并執(zhí)行全面的土地恢復(fù)階段和步驟。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全的重要舉措，是補充耕地的主要途徑。在嚴(yán)格執(zhí)行占補平衡、保證耕地補充數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量，確保耕地處于補充耕地的最佳位置，加強耕地健康修復(fù)和生態(tài)良好土地建設(shè)的土地綜合修復(fù)模式。

2.2 開發(fā)耕地資源關(guān)鍵要素獲取技術(shù)、設(shè)備和制度，提高對耕地資源全過程的監(jiān)控能力

耕地占補平衡打通渠道 “算大賬”，意味著各種來源、各種類別資金支持下的土地整治，其新增耕地經(jīng)核定后均可用于占補平衡，新增耕地核定和監(jiān)管的難度將大幅提升。因此，必須面向 “三位一體” 源頭管控，構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫，顯化耕地經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)復(fù)合價值；并以耕地生產(chǎn)力和耕地健康為核心，建立健全耕地資源保護(hù)的全要素監(jiān)督能力。在全程監(jiān)控、信息化監(jiān)控等技術(shù)支持的基礎(chǔ)上，實施國家 “一盤棋”，規(guī)劃控制、使用控制、使用管理、項目監(jiān)督與評估；厘清耕地資源保護(hù)監(jiān)督、耕地利用監(jiān)管、農(nóng)田土壤環(huán)境監(jiān)管的部門職責(zé)和責(zé)任主體，按照耕地保護(hù) “源頭—過程—后果” 的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分別由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門牽頭管理。明確補充耕地過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、程序和各級主管部門職責(zé)，利用信息化監(jiān)管手段強化監(jiān)管服務(wù)，防范化解失控風(fēng)險，避免部門扯皮、上下級阻隔現(xiàn)象的發(fā)生。

2.3 落實國家重大科技行動，保障耕地資源安全，提供全鏈系統(tǒng)解決方案

就耕地生產(chǎn)力來說，實現(xiàn)占補耕地產(chǎn)能相當(dāng)，在工程技術(shù)上是完全可以實現(xiàn)的。但如果考慮到耕地資源的可持續(xù)利用，就不僅要做到數(shù)量不少、產(chǎn)能不減，更要做到生態(tài)無損。

（1）建議加強國家土地科技創(chuàng)新頂層設(shè)計。中國將實現(xiàn)重大科技行動，確保耕地資源的安全，重點加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體” 保護(hù)、精細(xì)利用、精準(zhǔn)修復(fù)、智能管控等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新；提供耕地資源動態(tài)監(jiān)測、系統(tǒng)診斷、風(fēng)險評估、科學(xué)決策的全鏈條系統(tǒng)解決方案，整體提升耕地保護(hù)科學(xué)決策與科學(xué)管理水平。

（2）優(yōu)先考慮國家有關(guān)主管部門對重大科學(xué)技術(shù)部署的規(guī)劃、項目和資金安排。在土地修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等重大項目的設(shè)計和實施中，要安排一定數(shù)量的關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)資金，充分調(diào)動市場資源，參與該領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。

（3）把科學(xué)普及和科技創(chuàng)新放在同等重要的地位?？萍紕?chuàng)新與科學(xué)普及相輔相成，全面提高耕地保護(hù)人才隊伍的科學(xué)素質(zhì)和正確行為能力[3]。

3 結(jié)語

耕地占補平衡政策應(yīng)從保護(hù)耕地資源轉(zhuǎn)向保護(hù)全生命共同體，將嚴(yán)格保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源與生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建相結(jié)合。因此，國家應(yīng)加強優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)，充分發(fā)揮耕地資源集中管理的優(yōu)勢，縮小管理環(huán)節(jié)，限制目標(biāo)，實現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)制度。充分發(fā)揮我國土地資源的區(qū)域特色，實施以區(qū)域生態(tài)恢復(fù)與重建為目標(biāo)的土地綜合修復(fù)模式。土地綜合整治要以系統(tǒng)恢復(fù)和重建區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能為核心目標(biāo)，改變以補充耕地數(shù)量，提升糧食生產(chǎn)能力的單一目標(biāo)；土地整治要因地制宜，解決區(qū)域土地功能失衡問題，促進(jìn)區(qū)域耕地保護(hù)與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。